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摘要：保障性住房政策是百姓的生命线，也是一项重大民生工程，经过了“十一五”的快速起步阶段，在整个“十二五”期间得到了蓬勃发展。本文旨在回顾保障性住房政策在“十二五”期间的实施进程，厘清发展思路，总结成果特点，以回顾的视角进行介绍和评价，以期对这段我国住房体系建设中具有里程碑式意义的时期有一个全面深入的理解。 内容来自dedecms

关键词：保障性住房体系 “十二五” 回顾 织梦好，好织梦

随着十七大提出“要努力实现全体人民住有所居”的目标，保障性安居工程开始进入人们的视野。整个“十一五”期间，全国解决了1140万户城镇低收入家庭和360万户中低收入家庭住房困难问题，同时“低端有保障，中端有支持”的住房保障政策框架在经过艰难的摸索后日渐清晰。在此基础上，党中央、国务院提出了“十二五”期间开工3600万套（户）的宏伟目标。五年中，全国上下一心，各部门协作统一，改革创新，不断探索进取，形成了比较完善的保障房体系。“十三五”规划中针对保障房的建设，特别提出要重抓棚户区和城乡危房改造，表明中央对保障房的重视不减。“十二五”作为承上启下，继往开来的重要时期，见证了我国保障房发展最为关键的时刻，笔者对其进行了梳理回顾，认为可以通过以下三个方面来呈现其全貌。

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一、并轨公共租赁住房和廉租住房

廉租房是用来保障最低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭的住房需求，而公租房则用来解决那些收入高于廉租房标准而又无力购买经济适用房的中低收入家庭的住房困难。两房都是保障性住房的重要组成部分。《住房城乡建设部财政部国家发展改革委关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保[2013]178号）提出，从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。

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关于两房的历史渊源，可以从2007年说起。这一年在十七大的召开以后，廉租房在神州大地上开始了轰轰烈烈的建设，住房困难的低保家庭得到了保障。而这之后“夹心层”一度成为了热搜词，媒体用这个词来表示城市中那些即买不起经济适用房，又达不到申请廉租房标准的住房困难群体。于是在“十二五”的规划中，国家便提出了要重点发展公共租赁住房，以解决“夹心层”问题。住建部发文《住房和城乡建设部住房保障司2011年工作要点》，提出要健全以公共租赁住房为重点的住房保障体系。数据显示，2010年全国公租房的建设数量为37万套，而2011年达到220万套，之后公租房成为了中国保障性安居工程的主力军，整个“十二五”期间，计划建公租房1100万套，占了全部保障房数量的30.56％。可以说公租房是整个“十二五”规划的主角。

延续“十一五”期间“低端有保障，中端有支持”的住房保障政策框架，在“十二五”开局三年实行两房并行政策，即廉租房和公租房分开规划，资金分开调配，两房分开分配，实际上这样给各方面造成了许多不便。住建部政策研究中心副主任张锋指出，由于面向的群体不完全一样，申请人容易混淆；同时，建设两房的保障资金来源也很不明确，《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》中规定：允许住房公积金增值收益中计提的廉租住房保障资金用于发展公共租赁住房，《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》中规定：住房公积金贷款支持保障性住房其用途可以是廉租房也可以是公租房，这就导致形式上平行的两项制度问实质上高度交叉；此外，细心研究保障房申请准入机制之后，我们发现在这两房之间实际上还存在着另外一个“夹心层”，很多城市的廉租房申请对象等同于城市低保户，这与最低收入家庭有着较大的区别，换言之，有一部分群体既享受不到公租房的支持，又享受不到廉租房的保障。经过测算，这个“夹心层”占到所有廉租房保障对象的30％—40％。

由此可见，两房并轨提高了政策的公平性，将保障对象百分之百全覆盖；统一的申请受理渠道、审核准入程序，方便了群众申请，也提高了工作效率；审计署及相关监督部门简化了工作的复杂性，提升了政策实施的透明度。将廉租房并入公租房，形成公共租赁住房体系是改革创新的产物，是历史发展的必然，当然也是“十二五”的重大成果。 织梦好，好织梦

二、探索公共租赁住房投资建设和运营管理新方式——PPP

在一个个令人欣喜的数据背后，需要的是大量的资金支持，业内人士预测“十二五”期间估计所需投入资金将超过5万亿元。作为重大民生工程，资产的投入必然以政府为主导：《66个市县2011年城镇保障性安居工程审计结果》[审计署2012年第33号公告]披露，2011年全国共筹得财政性资金2811.62亿元；《2012年城镇保障性安居工程跟踪审计结果》[审计署2013年第29号公告]披露，2012年全国共筹得财政性资金4128.74亿元，银行贷款、住房公积金贷款、企业债券等社会渠道筹集资金4667.67亿元。而2011年实际所需建设资金为1.3万亿元，2012年为2亿元。2013年至2015年政府不断加大投入，审计结果公告显示三年间财政性资金投入分别为4722.92亿元、5601.55亿元、6633.29亿元，社会渠道筹得资金分别为5646.86亿元、10631.77亿元、13725.35亿元。从中我们发现自2012年起，资金筹集增加了社会渠道，并且不断加大。但是社会渠道虽不属于财政性资金，基本上都需要政府主导和担保，因此政府的压力仍然巨大。

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2012年6月住建部连同发改委等多部委发文《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》（建保[2012]91号），提出鼓励和引导民间资本参与保障性安居工程建设，并给予积极的政策支持。民间资本的参与为减轻政府压力带来了希望。 织梦内容管理系统

但从审计署2012年至2015年连续四年的跟踪审计结果公告中我们发现，许多地方存在税费减免和金融支持优惠不到位的情况，加之保障房资金回流缓慢，根据测算，撇开通货膨胀和利率因素，单靠租赁回收资本需要18年，这都导致民间资本一直以来难以融入。 本文来自织梦

经过三年探索，2015年4月《财政部国土资源部住房城乡建设部中国人民银行国家税务总局银监会关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》发布，正式提出运用政府和社会资本合作模式（PPP）推进公共租赁住房投资建设和运营管理，即政府选择社会资本组建公共租赁住房项目公司，项目公司与政府签订合同，负责承担设计、投资建设、运营、维护管理任务，在合同期内通过“承租人支付租金”及必要的“政府政策支持”获得合理投资回报。值得一提的是，在项目公司的融资政策上，除了传统方式下的贷款、发行债券、发行股票之外，还提出了房地产投资信托基金（REITs）模式。REITs属于房地产资产证券化的一种，是指以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。这种模式在美国和加拿大存在许多成功的案例，也被许多国内学者所推崇。 织梦好，好织梦

政府财政投入的持续加大，PPP模式和REITs模式的引入为保障性住房体系的资金这一生命线提供了强有力的支持，也是迈向保障性住房体系建设的重大制度突破。 copyright dedecms

三、发布一系列政策与通知狠抓质量与公平

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为了保证保障房的质量与公平分配，加强社会监督，住建部与相关机构协同作用，不断突破，发布了一系列的政策与通知。

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首先，从2011年至2014年住建部连续四年每年发布一个关于做好保障性住房工作的通知：《关于加强保障性安居工程质量管理的通知》、《关于做好2012年城镇保障性安居工程工作的通知》、《住房城乡建设部关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》、《住房城乡建设部关于做好2014年住房保障工作的通知》，在两房并轨后，于2014年7月发布了《住房城乡建设部关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见》。而在着力城镇棚户区和城乡危房改造的当头，国务院于2015年6月发布了《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》。 copyright dedecms

其次，为了提升保障房工作的透明度，2011年5月住建部发布《关于公开城镇保障性安居工程建设信息的通知》提出要公开开工项目信息，包括建设、设计、施工和监理单位名称，加强社会监督，2012年5月又发布了《关于做好2012年住房保障信息公开工作的通知》，进一步明确了信息公开的内容，并且在原通知基础上增加了住房分配和退出信息的公开部分。另外，随着住房保障覆盖面持续扩大，为了住房保障资源分配使用的公开公平公正，住建部于2012年11月发布了《住房保障档案管理办法》，档案分为住房保障对象档案和住房保障房源档案，这不仅为住房保障申请、审核、分配、复核、退出等管理工作服务，也为房屋管理、使用、维护提供了依据，为住房保障管理信息系统建设提供支持。

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值得关注的是，住建部于2011年6月发布《关于举办2011年·中国首届保障性住房设计竞赛的通知》、7月发布《关于建立保障性住房建设材料、部品采购信息平台的通知》分别从设计和建设材料、技术、工艺和方法上提升保障房的质量和性能，2013年提出绿色建筑的概念，12月发布《住房城乡建设部关于保障性住房实施绿色建筑行动的通知》。2014年住建部连同中国建筑科学研究院、清华大学及相关企业共同编制了《绿色保障性住房技术导则》，从各个技术要点明确规范了绿色保障房的建设，提高了保障房的建设质量和居住品质。

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最后，值得一提的是为了规范城镇住房保障工作，2014年3月由住房城乡建设部起草， 本文来自织梦

国务院法制办公室审议通过，最后形成的《城镇住房保障条例（征求意见稿）》向社会公布并征求意见。

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参考文献： 本文来自织梦

[1]陈海航，王晓雨.中国保障性住房政策与法律实务应用工具书[M].北京：法律出版社，2010.

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[2]刘晓君.廉租住房纵览[M].北京：中国建筑工业出版社，2005. 本文来自织梦

[3]万其龙.我国保障房融资问题研究述评[J].西南金融，2016（6）. 本文来自织梦

[4]巴曙松，王志峰.资金来源、制度变革与国际经验借鉴：源自公共廉租房[J].改革，2010（3）.

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[5]顾维萌.我国保障性住房政策绩效审计评价研究[D].浙江工商大学，2013. 织梦好，好织梦

[6]中国人民共和国审计署.2015年保障性安居工程跟踪审计结果[Z].2016年第9号公告. 本文来自织梦

[7]中国人民共和国审计署.2014年城镇保障性安居工程跟踪审计结果[Z].2015年第27号公告.

[8]中国人民共和国审计署.2013年城镇保障性安居工程跟踪审计结果[Z].2014年第22号公告.

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[9]中国人民共和国审计署.2012年城镇保障性安居工程跟踪审计结果[Z].2013年第29号公告.