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摘要：本文介绍了新加坡政府创办的CPF制度通过购房津贴和以房养老的支持政策，将住房和养老有机结合，通过终身入息计划为养老兜底，使得CPF制度具有一定的再分配功能。政府反对慷慨的福利制度，强调传统的家庭观念，明确自我养老，且自我养老观念深入人心；通过法、理、情手段的有机结合，以及就业福利设计，实现了家庭养老与自我养老的会通。企业具有雇佣老人的内在动力，社会组织在政府的支持下，宣传政党并提供养老支持。多位主体的养老行动能形成合力的关键机制是权威政府的高效干预，其保障是政府的强公信力与公众参与机制。多元协同养老治理理念对中国农村养老保障体系建设具有积极借鉴意义。 织梦好，好织梦

关键词：新加坡；老年保障体系；多元协同治理机制；中央公积金制度（CPF）；以房养老

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一、老年保障体系建设与多元协同治理 copyright dedecms

目前，关于新加坡老年保障治理问题的研究主要集中在中央公积金制度和家庭养老，且主要基于政府的视角，如贾洪波和穆怀中[1]对新加坡中央公积金制度发展沿革进行了梳理和评析。胡灿伟[2]论述了新加坡通过政府引导、立法及经济援助等手段，大力推进家庭养老保障的成功经验。周素勤和杨值珍[3]陈述了政府解决养老问题的各种对策。刘宇苓[4]基于政府的视角从保障项目，如增强雇聘、医疗照料、原地养老和乐龄文化四个方面浅析了成功乐龄化框架。上述文献局限于已有对策的介绍，笔者则从多元主体共同治理理论出发，探析新加坡“多位一体”老年保障体系的形成机制以及对中国的启示。

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老年保障体系建设属于社会治理的重要内容，是社会风险防范的重要治理机制。社会治理，就是指政府及其他社会主体，为维持社会稳定、实现公共利益最大化而采取的一系列管理理念、方法和手段。其核心理念是社会治理的多元参与性、合作性，社会治理方式的民主化和制度化以及治理过程的动态化[5]。从社会治理主客体、手段和目标来看，老年保障体系建设是一个动态的社会治理过程。在这个过程中，必须根据国家政治、经济、社会发展的实际情况，因地制宜地使用法、理、情多种手段，促进政府、市场、家庭、社会组织、个人等多元养老主体在合作的基础上达成协调行动，形成多位一体的养老保障体系，最终保障老有所养。 本文来自织梦

树立多元养老主体治理理念是福利多元主义的要求，也是各国养老保障实践的经验总结。因为现实问题的多变复杂，完全突破了公共部门自身治理的能力范围和极限，多元主体协同治理的重要性和必要性变得日益突出，并成为治理变革的重要趋势，“空心国家”必须变成“协作国家”。协同合作社会治理模式是以多方共识为基础进行决策的，故在治理手段上要做到法、理、情并举，“法”只有内化为社会成员内心认同的“理”，才能使民众自觉遵守并规范自身行为，从而实现“情”的治理目标。否则，再严苛的法律也难以保障养老权益。 内容来自dedecms

二、新加坡多元主体共同治理的老年保障体系

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1.政府创办的养老保障制度

政府创办的养老保障制度是1955年正式实施的中央公积金制度（CPF），它是新加坡社会保障体系的基石。CPF要求雇主和雇员以雇员薪金为基数，按照法定的缴费率缴纳并存人雇员的公积金账户，是一种强制储蓄的自我保障制度，目前覆盖所有受雇的新加坡公民和永久居民。CPF建立初衷是为了维持社会稳定并减轻政府的财政负担，早期并不属于社会保障制度，但经过多年的发展，已成为涵盖住房、养老和医疗三大方面的保障体系。

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为了实现“居者有其屋”的政治承诺，在20世纪，80％左右的公积金（目前60％以上）用于购房还贷，而以养老为目标的特别账户资金非常少。当然，建屋局销售组屋的价格不仅低于市场价，而且提供购房贷款和较慷慨的购屋津贴，家庭收入越低，获得的津贴越高。2015年，政府津贴与津贴前组屋售价之比，2房式的高达91％，而5房式的仅为8％：政府补贴后的组屋售价与家庭年均收入之比，2房式仅为0.44，即半年的家庭收入就可以购房，而5房式为4.8；从绝对津贴数额来看，组屋越大，津贴越少。而针对高收入家庭或外籍购买的私宅价格与家庭年均收入比，2015年为10.5[6]。可见，CPF尽管是完全积累的强制储蓄计划，但是因为首次购买组屋的津贴政策，使得该制度具有一定的收入再分配功能，切实保障了低收入家庭的组屋购买力，体现了社会公平正义的基本原则，使得“房屋价格低廉、人人负担得起”成为可能。目前，新加坡90％以上居民拥有住房产权（包括组屋和市场售卖的房屋）。当他们年老时，再通过“以房养老”将组屋套现，如大房换小房、出售屋契、参加乐龄花红计划或出租房屋，以确保退休后的收入来源，住房和养老实现了有机结合。其中，屋契回购由公积金局与建屋局两者合力打造，建屋局回购屋契、发放红利，公积金局吸纳售房部分所得纳入终身人息计划。为新加坡居民增加养老人息。 织梦好，好织梦

为了应付预期寿命延长和人口老龄化的挑战，中央公积金局在2009年9月推出了“公积金终身人息计划”，而且有多种模式可供选择。从2012年1月起，在公积金终身人息计划下，满55岁的公积金会员可用他的退休户头储蓄（普通户头与特别户头的余额之和）参与此计划，并在65岁最低存款提取年龄达到时，开始提取可持续终身的每月人息，即活到老领到老。子女还可为父母账户充值帮助他们加入公积金终身入息计划，并获得个税相应豁免的优惠。

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可见，新加坡的CPF制度本身是一个完善的社会保障系统，其中住房和养老是主线。尽管CPF实行完全个人账户积累，但养老风险并非完全由劳动者个人承担。政府通过购房津贴和以房养老的支持政策，将住房和养老有机结合，不仅增强了养老资源，而且使得完全积累的个人账户具有了一定的再分配功能；通过终身人息计划为养老提供一定水平的终身保障。但是政府采取的具有再分配功能的措施具有临时性，而不是具有充分性与持久性内容的福利保障。

2.家庭养老与自我养老的会通

新加坡非常重视家庭养老，也是最早对家庭养老进行立法的国家。1996年6月生效的《赡养父母法》规定子女必须为60岁以上不能自理的新加坡老人提供基本需求，当然，法定义务不是以父母个人习惯或期待的生活方式为赡养标准。此处“生活不能完全自理”的判定标准是父母的所有收入和其他财产都不足以满足其基本需求，而且赡养是有条件的，如果子女能举证父母有虐待、遗弃等未尽抚养义务的事实，或者父母肆意挥霍浪费，则子女可以免除赡养责任。在实际处理赡养诉讼时，法庭会考虑原告和被告的经济状况、赚钱能力、消费水平、身心健康和被告已经为原告所做的贡献等。而且赡养义务人对于子女及配偶的抚养应当优先于父母的赡养。

《赡养父母法》规定了家庭养老的法定赡养义务，同时明确了自我养老责任，而且自我养老观念深入人心。根据笔者对老人的深度访谈，[1]一些老人主动表示，最反对中国人“养儿防老”的思想。他们认为子女的经济压力和抚养孩子的负担较重，子女也有自己的生活，即使子女收入高，也不应该有更多的要求。他们认为子女赚钱多，也会有更多的支出，比如提高消费水平、购买或更换汽车、让孙辈接受更好的教育等；认为对子女等靠要的思想要不得，而且一些老人在交流时还主动反省自己对父辈并没照顾周全，也就没有资格要求自己子女无微不至地尽孝。即老人本身的孝行水平不高，所以他们对子女的养老期待也很低。当然，新加坡老人也不会像中国父母，耗尽所有储蓄甚至举债给子女买房、操办婚事；也不会像西方父母可以完全不管孩子，他们会力所能及地帮助孩子。正是因为自我养老理念非常强，新加坡老人只要身体允许，一般是活到老做到老。 内容来自dedecms

3.企业和社会组织的养老支持

此外，雇主和社会组织积极参与和支持老人养老，如2013年，不同性质养老院总人数是9755，其中商业或私人设立的养老院人数是3270，占总数的33.5％。此外，由义务/慈善机构和民众居/避留所等社会组织设立的养老院服务的人数是5993，占总人数的61.5％，而政府养老院服务的人数仅为1147，占总数的11.8％。[2]说明社会组织积极提供养老服务，而且很多社会组织都有针对乐龄人士的各种文化活动，如华社自助发展理事会（CDAC）开设银发才艺计划、华社会就业援助计划等。

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此外，在支持自我养老方面，新加坡雇主有雇佣老人的内在动力。首先，雇主几乎没有任何意外或工伤风险的后顾之忧。老人由于身体机能衰退，发生意外的风险会显着升高，如摔跤、跌倒和突发疾病等。但是新加坡雇主没有后顾之忧，因为新加坡劳工部要求雇主为每个劳工买劳工保险，如果发生意外完全由保险承担，只有特别情况，雇主才承担最多两个月的薪水。而在中国，即使单位给职工购买了工伤保险，职工仍然需要承担很大的工伤赔付责任。[3]其次，雇佣老年人的公积金缴费率相对较低，如2016年不同年龄职工的雇主缴费率：35—50岁为17％，50—55岁为16％，55—60岁为12％，60—65岁为8.5％，65岁以上为7.5％。最后，用工制度非常灵活，没有最低工资规定。当然一些低技能的清洁、保安系统，雇佣外地劳工工资也很低，大约在800—1200新元。但是雇佣包括WP和SP准证的外地劳工，雇主每月要支付300—500新元的外地劳工税。 织梦好，好织梦

三、“多位一体”养老保障体系的协同治理机制 本文来自织梦

1.权威政治与公众参与

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新加坡20世纪70年代成为亚洲四小龙后，并没有像亚洲其他发达国家或地区如日本、韩国、中国台湾一样采用较为慷慨的养老保障制度，而是继续坚持强制储蓄的中央公积金制度，并且加强了这一制度的功能。因为人民行动党反对西方慷慨的福利政策，主张不救济人民，人民必须工作，他们不足之处，政府才给予协助。新加坡的福利主要是就业福利，工作就有福利，没工作基本没有福利。这种福利理念的指导思想是“涓滴经济学”（Trickle Down Economics）认为的帮助穷人的最好方式不是救济而是发展经济，通过“涓滴效应”（Trickle Down Effect）惠及他们，即由优先发展起来的群体或地区通过消费、就业等方面惠及他们，带动其发展和富裕，而不是给予贫困阶层或贫困地区特别优待。

人民行动党的执政理念和价值观能够通过政策加以贯彻实施。同时得到民众的理解和支持并在实践中加以执行，如上文所述，新加坡老人普遍做工、自我养老观念很强就是证据之一。其中的主要原因是民众相信高效廉洁的人民行动党政府，特别是经历过种族暴乱的建国一代，非常珍惜今天的美好生活，民众尊重甚至崇拜李光耀，所以非常信任他领导的政府。当然，民众的信任主要来自权威政府的公信力而不是中国古代的皇权统治，建立在官民密切互动、民主合作以及民众充分了解养老政策的基础上。比如新加坡的终身健保（MediShield Life），在正式实施之前，会通过媒体、社会组织进行大量宣传，并针对民众举行多场宣讲会和答疑会。新加坡政府善于听取民意，比如新加坡每年的财政预算在国会批准前后都要各做一次民意调查。

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因为新加坡政府与社会互动机制很完善，不仅有大量充当中间桥梁的社会组织，而且具备官民直接对话的平台。在政府的大力支持和发展下，目前新加坡已形成了数量众多、覆盖广泛的各类社会组织。政府充分利用社会组织，宣传政党执政思想、收集民意、更好地制定和执行政策，不仅使官民关系密切了，而且充分调动了社会公众参与的积极性，形成了多元主体共同治理的良好机制。一些底层做工老人的心态非常好，认为“钱多有钱多的活法、钱少有钱少的活法，无需与人比较”，这应该离不开社会组织的各种宣传和沟通，积极传递健康的生活理念，比如社区组织会讲解《迈向幸福之道》并发送资料。政府通过社区组织紧密联系居民和家庭，对家庭养老具有无形的监督作用。

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此外，政府与民众直接沟通的渠道非常畅通。新加坡89个选区有89个国会议员，每个区都安排议员接待日，每周一次。比如南洋社区[4]每个周一晚上20—22点为议员接待时间，每周接待人数大约三十人左右。被接待居民可以反映任何诉求并得到重视，如果有子女的老人遭遗弃，政府相关人员会约谈子女，及时调节处理家庭赡养问题。当然政府议员甚至总理李显龙都有自己的网页，直接与民众互动。新加坡人经常这样说：我们的政策总是变啦，只要大家说不好政府就会改的。说明新加坡的社会治理非常灵活，官民互动良好，也反映了民众对政府的高度信任。 copyright dedecms

2.政府积极有效的政策干预

1991年人民行动党提出共同价值观：国家至上，社会为先；家庭为根，社会为本……。在至高无上的国家利益面前，人民行动党的威权政治拥有了合法的意识形态，党国合一，人民行动党等同政府和国家。人民行动党领导的政府高效廉洁、极具权威、干预能力极强。政府不仅要捍卫国家主权、大力发展经济、把控选举和政党，而且还要控制和指导国民的言论和行为。国是家的放大，国家领导人是全国这个大家庭的一家之长，国家权力的控制触角深入到社会、个人和家庭的方方面面[7]。

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政府除了实施CPF制度外，也有一系列助年长者安享晚年的措施：2014年政府配套80亿新元推出建国一代援助方案，[5]以低于现行健保双全的保费参加福利更多的终身健保双全计划，[6]每年将填补建国一代的保健储蓄账户。2015年财政预算提出，年长低收入者可获终身乐龄补贴，每季度每人600新元；56—64岁可获300新元额外乐龄花红消费税补助券，65岁以上可另获600新元；55岁以上的CPF户头里的首3万新元可获1％额外利率。[7]尽管人民行动党反对慷慨的福利制度，但是政府也不会让穷人没饭吃。2012年，李显龙曾指出，低收入家庭成员一生中获得的政府津贴，包括组屋津贴、教育助学金、医疗补助、就业人息补助金和水电费回扣等，预计可超过50万新元。[8]

此外，政府出台了许多可操作性的优惠政策，积极发挥多元主体的养老功能，并形成协同养老效应。

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（1）支持社会组织的发展。最为有力的支持方式就是提供经费，如政府通过国家福利理事会给慈善组织拨付行政费用，大约占慈善组织行政费用的50％[8]。同时，政府根据不同性质的组织制定了不同类型的法律，如针对不特定社会组织的法律有《社团法》《慈善法》《公司法》《合作社法》等，针对特定社会组织的法律有《国家福利理事会法》《人民协会法》《所得税法》等其他法律中的相关条款。从而实现对社会组织的管理和监督，对其积极干预。政府对社会组织的控制还体现在隶属关系上，新加坡的核心社会组织大多隶属于特定的政府部门管辖，即使是民办团体，实质上也会受制于官办团体。如国家福利理事会和人民协会均隶属于社会发展、青年及体育部，福利理事会的主席由部长任命。 织梦好，好织梦

（2）强化家庭养老。尽管法定的家庭赡养难以满足老人的养老需求，但新加坡政府出台了一系列强化家庭养老的鼓励措施，将赡养老人同购买或租赁组屋相互挂钩，如优先安排三代同堂的家庭购买组屋并给予价格优惠；与年迈父母同住和为祖父母填补公积金退休户头的纳税人，可享受税额扣除的优惠……这些措施旨在鼓励家庭加强对老人的生活照料和精神慰藉[9]。

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（3）多方位支持个人养老。《赡养父母法》规定家庭法定养老义务的同时明确了自我养老的责任，并多方位支持老人就业，增加自我养老资源。主要措施有：一是组建促进年长就业组织。为了拓展老年人的就业机会，新加坡政府成立了多个委员会和组织，专项研究老年人的就业问题。二是完善相关法律法规。在增加雇聘方面，新加坡政府于2012年推行了《退休与重新雇佣法令》。另外，为了保证新加坡人的工作机会，政府规定公司雇佣新加坡人的最低比例，如果没有达到最低比例，雇主没有资格申请外国劳工。除了新加坡人不愿意做的工作，一般单位都要求雇佣3个新加坡人才能申请1个外国劳工。同时，资助公司进行全面的工作重新设计及工资制度改革，为年长工人提供更多的就业机会。三是实行乐龄就业补贴和就业宣传。如从2016年4月11日起，劳工局在主要报章刊登一系列四种语言的“年长工人”广告，为期6周，耗资40万新元。[9]

3.法、理、情的有机结合

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最能体现法、理、情手段有机结合的养老方式是非正式制度的家庭养老。《赡养父母法》规定了家庭的法定赡养义务，被认为是儒家传统孝敬父母思想的立法践行[9]。《赡养父母法》仅规定子女为60岁以上生活不能自理的父母提供最低的养老支持，而且强调权利与义务的一致性，并且赡养人对自己子女和家庭的抚养优于对父母的赡养……。显然，新加坡家庭的法定赡养责任不同于中国传统儒家孝道标准，它体现了新加坡综合文化的核心价值观。因为新加坡从文化整合到综合文化的发展过程中，虽然在不同阶段针对现实问题采取不同的文化策略，但是很难发现儒家文化起到一以贯之的主导作用[10]。它符合现代法治精神和新加坡公民社会认同的理，实现了法与理的相互融合，切实保障了家庭法定赡养责任的落实。

尽管法律规定的家庭养老责任无法满足老人的养老需求，但是政府通过多种方式鼓励家庭养老，大力宣传孝文化。新加坡人认为“忠孝仁爱礼义廉耻”是儒学思想的核心，是人们的行为准则，是政府的“治国之纲”，其中“孝”指尊敬和孝顺长辈。李光耀多次强调家庭是绝对重要的基本社会单位。从家庭到大家庭，到家族，再到国家[11]。1994年吴作栋在国庆节庆典上强调，传统家庭观念是“价值基石”，我们必须高举这些价值，稳定家庭和国家。如果孝道不受重视，生存体现就会变得薄弱，而文明的生活方式也会因此变得粗野[12]。政策要确保家长的权利、利益和特权，以便规范家庭成员的责任和义务。李显龙总理在2008年的新春献词中说：政府通过就业奖励计划协助低收入工人，但我们绝不可以因此损害家庭的传统职责，尤其是照顾老年人。

政府不仅将“孝”列入治国之纲，通过法律规定家庭养老，而且人民行动党领袖在重要场合一再强调新加坡传统家庭观念，并通过媒体、社会组织进行常态化宣传，真可谓“举之以法”的同时“晓之以理、动之以情”。但鼓励家庭养老不等于忽视自我养老的责任。因为人民行动党不主张救济人民，人民必须工作，老人亦不例外，并且通过各种方式支持老人就业，增加养老资源。当然积极促进老人就业也是弥补劳动力缺口、促进经济发展的措施之一，如2010年人口结构中，公民占63.6％，永久居民占10.7％，外国劳工已由1970年的2.9％升至25.7％。 内容来自dedecms

四、结论与启示

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根据以上分析，多元主体养老行动能形成协同效应的关键是权威政府的成功干预，其保障是政府的强公信力。政府主导的中央公积金制度是一种正式的养老制度，主要依赖于政府的权威政治得以坚持和发展，同时通过良好的官民互动机制，搜集民意，完善政策。通过购房津贴和以房养老的支持政策，将住房和养老有机结合，通过终身入息计划为养老提供了一定水平的终身保障。但是CPF优先考虑的发展目标是住房、教育和医疗，直接用于养老的保障水平非常低。对此，必须发挥其他主体的非正式养老功能。政府反对慷慨的福利制度，强调传统的家庭观念，明确自我养老，且自我养老观念深入人心。通过法、理、情并举的治理手段，以及就业福利的设计，实现了家庭养老与自我养老的会通。政府通过经费支持发展社会组织，同时以法律法规等手段对之进行控制，并发挥其桥梁作用，密切官民关系、宣传政府的执政思想和养老理念，同时收集民意、辅助监督家庭养老、开展乐龄活动等。通过利益激励的市场机制鼓励企业雇佣老人，支持自我养老。 织梦内容管理系统

新加坡的社会养老治理在法律和制度的基础上，实现了民主合作与多元参与。在整个养老保障体系的建设中，政府的养老理念、干预措施与新加坡文化、家庭形态、国家至上的价值观协调一致，体现了多元治理主体协同行动的现代社会治理理念。新加坡政府和政治精英摒弃普世原则，形成了自己独特并不断发展变化的治理理念和模式，老年保障治理亦不例外。

多元协同养老治理理念对中国农村养老保障体系建设具有积极借鉴意义。在农村养老保障体系建设的社会治理过程中，中国政府应该“不厌其多”地提供服务和引导。首先要树立现代社会治理理念，从顶层设计的高度，如通过修改《老年人权益保障法》，合理定位家庭养老责任，补充自我意识的忽略，确立自我养老主体地位，增强法律的可操作性。倡导自我养老理念，重构家庭和谐代际关系，减少对老人的代际剥削。 copyright dedecms

但是协作治理也存在能力、行动、责任和价值的困境[5]。中新两国的政治、经济、文化、劳动力结构等差异巨大，新加坡政府有动力、有能力鼓励老人充分就业，支持自我养老。但是中国不具备为老人提供充分就业的现实，所以在倡导自我养老的宣传中要注意力度和方式，否则，既没能增强自我养老，还可能进一步削弱家庭养老。而家庭价值观一旦缺失便很难找回，中国要保护和弘扬儒家孝道文化的合理内核，中国养老保障体系建设必须体现社会主义核心价值观。

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参考文献： 内容来自dedecms

[1]贾洪波，穆怀中.新加坡中央公积金制度改革评析[J].北京交通大学学报（社会科学版），2009，（4）：92-95.

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[2]胡灿伟.新加坡家庭养老模式及其启示[J].云南民族大学学报，2003，（3）：35-38. copyright dedecms

[3]周素勤，杨值珍.浅析新加坡的老人问题及政府对策[J].东南亚纵横，2002，（11）：44-47.

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[4]刘宇苓.新加坡观察：浅释四位一体成功乐龄化框架[J].特区经济，2014，（5）：134-135.

[5]周晓丽，党秀云.西方国家的社会治理：机制、理念及其启示[J].南京社会科学，2013，（10）：75-81.

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[6]沈越.财政预算案前为房地产市场问诊把脉[N].联合早报星期天Business，2016-03-20.

[7]范若兰.新加坡妇女权利与国家父权制关系试析[J].东南亚研究，2016，（1）：4-10. copyright dedecms

[8]何晓裴.新加坡社会组织考察[J].群文天地，2011，（8）：263-264.

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[9]徐振华，胡苷用.新加坡《赡养父母法》评介及其对我国的启示[J].江西社会科学，2012，（9）：151-155.

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[10]陈祖洲.从多元文化到综合文化：兼论儒家文化与新加坡经济现代化的关系[J].南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学），2004，（6）：134-141.

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[11]李光耀.新加坡的改变——李总理向国大与南洋理工学生发表演讲全文[N].联合早报，1988-08-30.

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[12]吴元华.新加坡良治之道[M].北京：中国社会科学出版社，2012.161-201.

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[1]笔者2016年访学期间，关于老人的养老情况，如身体状况、经济来源、子女支持、做丁动因等问题与43位老人进行过深度访谈，进行过问卷调查，收回问卷200份，有效问卷191份。 内容来自dedecms

[2]资料来源：南洋理工大学（NTU）人文社会科学学院（HSS）周孙铭教授为“2016年中国高校短期培训班”授课的讲义。 内容来自dedecms

[3]具体内容见《工伤保险条例》29—39条。

[4]笔者2016年在NTU访学期间所居住过的社区。

[5]所谓建国一代是指1950年以前出生、1987年之前成为公民、在本地生活或工作的第一代新加坡人。 本文来自织梦

[6] 2015年底，新加坡将从现有的健保双全（MediShield）全面过渡到终身健保（MediShield Life）。这是一份强制性、全民受保、终身受保的医保计划。

[7]资料来源：南洋理工大学（NTU）公共管理研究生院副院长（NCPA）戴世岩为“2016年中国高校短期培训班”授课的讲义。

[8]资料来源：南洋理工大学（NTU）人文社会科学学院（HSS）周孙铭教授为“2016年中国高校短期培训班”授课的讲义。 本文来自织梦

[9] “70行动计划构建亲乐龄社会”，东盟新闻，2016年2月25日。

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