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内容提要：水资源短缺和污染问题的严峻使得水行政主管部门不得不调整水资源利用方式，逐渐采取市场化配置手段，而推行水权交易制度是市场化配置手段的重要突破。为了保障试点区水权交易的公平与效率，需要建立健全的监管机制。本文通过对我国水权交易监管现状和存在问题的梳理，论证对水权交易进行监管的必要性，提出水权交易监管的组织架构，水权交易准入、备案、补偿和评价制度的监管制度，并提出相应对策建议，力求在完善的监管制度下更好地发挥政府与市场在水权交易中的作用。 dedecms.com

关键词：水资源 水权交易 市场化配置 水权监管制度 织梦好，好织梦

水资源短缺已成为当前制约我国经济发展的重要瓶颈，如何通过水资源市场化配置和发展水市场，推行水权交易制度，是破解经济发展中水资源约束的重要手段。2016年4月19日，水利部印发《水权交易管理暂行办法》（以下简称《办法》），明确了水权交易的内容、原则，并对区域水权交易、取水权交易、灌溉用水户水权交易、监督检查等环节进行了规范。然而，目前我国的水权交易监管中存在监管手段不到位、所有者与监管者角色模糊等问题，缺乏普遍性的监管制度。构建水权交易监管制度有助于完善水权交易制度框架，一方面，水行政主管部门通过监管手段对辖区的水权交易秩序进行维护，发挥政府在水权交易“准市场”中应有的作用；另一方面，监管者“简政放权”，由水市场和市场内部的价格机制来规范水权交易行为。本文通过对我国水权交易监管现状和存在的问题进行梳理，论证进行水权交易监管的必要性，提出水权交易监管的组织架构，水权交易准入、备案、补偿和评价制度，以期为完善我国水权交易监管提出政策建议。

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一、水资源市场化配置下水权交易改革实践与政府监管关系

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（一）水资源市场配置下水权交易改革实践 本文来自织梦

在水权水市场理论指导下，浙江省东阳-义乌、余姚-慈溪、绍兴-慈溪，甘肃省张掖市，宁夏回族自治区，内蒙古自治区，福建省泉州市，新疆呼图壁、吐鲁番等地开展了水权交易探索并取得显着成效，引起社会广泛关注。特别是自2014年起在宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃和广东7个省份开展水权交易试点工作，以及内蒙古水权收储转让中心、中国水权交易所等专业化交易平台的相继成立，水权交易愈发活跃。实践上，虽然一些地方探索水权制度建设的积极性比较高，但不少地方的水权交易做法还不规范，政府管制与市场机制尚未有效结合。需要指出：水资源是基础性资源和公共产品，因此水权交易具有典型的“准市场”特征。该特征意味着水权交易存在“市场”和“政府”两大调节机制，维护市场机制和制度应作为监管的重点，尤其在市场失灵的情况下，要果断发挥政府调控的作用。因此，水权交易改革极大地提高了水资源配置效率，而水权交易监管则是水权交易公平、高效运行的必要制度保障。 dedecms.com

（二）水权交易试点改革中政府监管存在的问题 copyright dedecms

水权交易在试点区开展的形式多样，根据《办法》第三条，按照确权类型、交易主体和范围划分为区域性水权交易、取水权交易和灌溉用水户水权交易，并主要由政府部门监管水权交易业务，实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。各级水行政部门主要以《水法》[1]、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《办法》等为依托实行监管，但尚未形成普遍性的监管制度，各地的监管机制并不配套。在实践中政府监管遇到了以下几点问题： 本文来自织梦

1.所有者与监管者角色模糊。政府在交易中频繁涉足交易双方、市场的职责范围并参与管理，模糊了所有者与监管者的角色权限。国家虽是水资源的所有者，拥有相应的处置权，然而在交易市场中，交易双方进行交易的是水资源的用益物权。政府应该以监管者的身份参与交易过程，而不是以所有者的身份处理全部交易过程。 内容来自dedecms

2.各地水权交易监管缺乏统一规划指导。近年来水权交易制度改革在全国各地开展，《办法》中对监管机制详细规定不足，各地区大多自行探索，没有从上到下统一的规划指导，各地水权交易制度和监管制度建设模式差异明显，导致各地的监管方式效果不尽相同，缺乏一定的秩序。

3.缺乏有效监管手段。政府倾向于水资源交易的执行过程，忽视监督的重要性，导致许多地方政府对当地的水资源交易规划和管理不当，一味地处理交易步骤中的日常执行事务，缺乏有力的监管手段，导致各部门监管程度不同、跨区域水权交易部门协调不当、水污染问责力度不强的问题时有发生。

水权交易改革助力转变政府职能，改善水市场环境，提升水资源市场化配置效率，有利于以价格机制向市场主体传递稀缺信号，在保障基本用水需要的条件下，引导水资源流向高效的交易主体。但交易过程中存在水权囤积、过度交易等不正当的交易行为，不利于水资源优化配置，也会间接性地影响地区水资源的水质与水量，损害第三方利益，破坏最严格水资源管理制度红线约束。因此，在水资源市场化配置的背景下，构建监管制度有利于完善水权交易制度，有效激励用水主体寻求新的水源，缓解水资源的紧张局面，可以进一步在不突破用水总量约束前提下，以水资源的优化配置支持经济社会可持续发展，同时也有利于促进水行政主管部门“简政放权”并推进各地水权交易业务。接下来本文通过提出水权交易监管的组织架构和水权交易准入、备案、补偿和评价制度的监管制度，以及相应对策建议，力求在完善的监管制度下政府与市场在水权交易中能够更好发挥作用。 本文来自织梦

二、我国水权交易监管制度框架设计

（一）水权交易监管的内容

水权交易监管主体根据各自的监管权限负责监管工作，对市场交易主体、交易水量额度、交易价格等方面进行考察，规范市场准入，保障信息透明，提高交易效率，减少可能产生的交易纠纷。

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1.市场主体监管。一方面，规定水权交易市场准入资格，确认水权交易双方是否具备进入市场交易的资格，转让方是否具备相关部门授予的水权，受让方的取用水方式是否适当等；另一方面，评估水权交易行为的合规性，如水权交易双方是否按照法定程序进行水权交易、交易中有无欺瞒等违反公平原则的做法等，从而保障市场秩序。

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2.交易额度监管。我国水资源的总量在不断减少，而用水的需求急剧增长。因此，要依据水资源规划、水功能区划等相关规划，规定农业、工业、服务业、生活、生态用水等的最大交易数额，落实最严格水资源管理红线约束，特别是在农业用水转移中，要充分考虑农业用水需求，充分尊重农民意愿，切实保障粮食安全和农民利益。 本文来自织梦

3.水权价格监管。充分发挥价格的杠杆作用，合理确定水价，充分发挥水价对用水的调节作用。一方面，按水质差异化定价，按质论价，水尽其用，缓解供求矛盾；另一方面，针对不同取用水户的取水用途和取水量，实行差别定价，优水优用，加强用水定额管制。 本文来自织梦

（二）组织架构 copyright dedecms

我国水权交易监管的组织架构分为三个层次：政府行政监管、行业协会监管和社会公众监管。其中，以政府行政监管为主，负责水权交易备案和行政裁决。其中，流域管理机构按照有关规定在所管辖的范围内对水权交易进行监管。县与市水利（务）局按照权限，负责本行政区域内水权交易监管工作；涉及跨市的水权交易交由省级水利厅上处理有关工作；跨省、跨流域的大型水权交易项目由水利部进行监管。行业协会监管目前主要为农民用水者协会，采取自律监管形式，对涉及公共利益、生态环境或第三方利益的水权交易，向社会公告并举行听证，积极向社会提供信息，组织水权交易可行性研究和相关听证。社会公众监管主要依靠新闻媒体对水权交易中的违规现象和损害生态环境及第三方利益现象进行监督。各层级之间相互协调，相互制约，保障各方权益，提高水权交易监管效率。其组织结构如图1所示。 织梦内容管理系统

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建立包括政府行政监管、行业协会监管和社会公众监督三个层次的水权交易监管构架，相应地确立水权转让的政府监管机构、协会组织或公众、各类监管机构内部监管部门等三大主体，三者间的相互配合、相互制约至关重要。在构建监管制度的过程中要注重各监管主体工作的协调，明确各部门职能与监管权限，避免职权交叉，造成水权交易的混乱与低效。

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（三）建立水权交易的市场准入制度 织梦好，好织梦

1.转让方的资格要求。水权转让方一般为依法享有水权的自然人和法人。而在实际情况下，水权交易可能会较为复杂。通常认为，水权交易转让方必须是被合法授予水权的持有者，具体包括以下几种情形：（1）依法获得现有水权，并在规定限期内由于使用节水措施而仍有剩余用水量的水权持有者，如灌区等；（2）依法持有剩余水权，并在规定限期内拥有剩余用水量的水权持有者：（3）用水户协会。单个用水户转让水权有时难以满足工程用水的规模性需要，在用水户授权的情况下，通过用水户协会进行水权交易，则较为方便和快捷。因而，在水市场建设过程中，我们应赋予用水者协会市场主体法律地位，使水市场存在一个代表用水户意愿的法律主体；（4）其他，如供水公司因更新技术、节约用水等手段而产生的结余水量，可以在水权交易市场上进行水权转让；或者是水权交易受让方购得水权后，因用水计划发生变化等原因而将其购得的部分水权再次出让等。其中，转让方被授予的水权应为地方政府或授权水行政主管部门根据各地具体的地表水及地下水的取水量、取水顺序和取水范围而分配的。在进行水权登记时，水权人应当提交水权登记申请书和水权登记所依据的有关文件，在该水权与第三者有利害关系时，还要提供第三者的承诺书或者其它文件，这些可作为日后在水权交易平台公开挂牌的交易依据。

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2.受让方的资格要求。水权交易受让方应为具备民事权利能力和民事行为能力的自然人、法人和其他民事主体，可独立承担民事责任。水权交易活动完成后，受让方可享有转让方的全部水权或部分水权，履行相应的责任和义务。

需要注意的是：在理论上进行水权交易的市场主体一般不能是各地政府机关、水行政主管部门和流域管理委员会。然而，水权交易往往需要通过相应的水利工程来实现，单靠个别的用水户很难有能力完成，而且单个用水户水权交易的水量一般比较少，偶尔难以达到企业大型工程项目的用水量指标。所以，政府在水权交易中具有无法取代的支撑作用。但随着水市场的日渐发展，政府不应过度干预水权交易的进行，要逐渐退回到其中间人的角色，着力于水市场的监督和管理。

（四）建立水权交易备案制度 织梦内容管理系统

依照《办法》，水权交易监管制度采取备案制。转让方与受让方达成协议后，应当将协议报共同的上一级地方人民政府水行政主管部门备案，交代交易事由，以备查验；跨省交易且属同一流域管理机构管辖范围的，报该流域管理机构备案；不属同一流域管理机构管辖范围的，报国务院水行政主管部门备案。水权交易过程中各方利益关系复杂，尤其容易影响粮食安全和农民合法权益，为规范备案行为，防止滥用权力，应该注重对备案内容和程序的制定，使备案职能的行使具有一定可控性。应该从以下几个方面构建备案制度：

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1.确认申请方材料的真实性、合法性和完整性。水行政主管部门应按照规定，对水权转让双方提交的备案申请文件、交易中心确认的水权转让协议文件、交易中心的核查报告、备案登记表和其他规定材料进行评审，保证文件格式准确，内容无误，减少交易履行后产生不必要的纠纷。

2.评估水权交易主体行为。了解水权交易主体的交易目的与内容。明晰双方水权交易的种类，市场交易组织方式，水权定价依据，保障市场基本供求状况，防止恶意垄断及欺瞒行为，使水资源和水权更有效率地再分配。

3.规定水权交易批复期限。备案制简化原有冗长复杂的审批程序，缩短办事时间。通过确定各案事项的期限，规范备案机关的备案行为，提高行政效率。水权交易备案处理一般工作量不大，因此主管部门要及时处理并进行信息公开。若出现交易情况复杂的，部门要及时向申请人反馈并适当地延长时间，但要保障水权交易的时效性。 本文来自织梦

4.备案工作是否符合规定。水行政管理部门和流域管理机构的备案工作也要进行监督制约，应检查监管部门是否按照水权交易的内容、对象、条件、程序、时限等处理相关事项。

在水权交易过程中，要加强监督地方政府、各级水行政主管部门和流域管理机构的工作能力和效率。作为水权交易的外部保驾护航者，为确保水权交易管理主体自身的公正和效率，必须加强其自身的内部控制。同时，引入利益相关者参与或中立第三方实施监管，形成监管“监督者”的制衡机制架构，有利于禁止交易过程中的权力滥用和腐败行为，对监管范围内的水权交易相关利益各方一视同仁，保证监管主体公正依法行事，但要注意各部门机构之间的协调。

5.备案程序。水权交易的备案按照以下程序进行：（1）水权转让方与受让方达成交易协议后，按照备案管理权限在规定日期向共同的水行政主管部门或流域管理机构提出备案申请，并报送备案材料；（2）水行政主管部门收到材料后，对材料齐全的要及时办理备案手续。在评审过程中，根据备案主体是否具备交易资质，提供材料是否真实、合法、完备，交易的水权是否符合国家总量分配和用途管制规定等情况确定是否予以备案。同时对水权交易的水量、经济技术可行性、交易水价进行查验，必要时可组织有关专家参与备案评审工作。（3）备案评审合格的，监管主体在规定日期内批准交易申请并公布结果。同时，将备案的事项、依据、程序以及其他资料等在办公场所或其他平台公开，以利于相关人员办理有关事项和对备案工作的监督。 织梦内容管理系统

（五）建立水权交易第三方补偿制度

由于第三方造成的损失会使水权交易双方成本提高（资源配置中的摩擦），因此在监管水权市场时尤其应当考虑到可能会产生的负面影响，建立第三方保护及补偿制度。

第三方补偿制度的内容：（1）责任认定制度，监管机构按照“谁受益、谁补偿”的原则或法定的程序确定补偿者和相应的受偿者；（2）完善补偿标准和程序的制定，依法制定并公布水权交易的利益补偿标准和程序，对水权交易相关利益各方平等协商补偿的形式予以确认并提供便利；（3）制定利益补偿方式的参考依据，根据可能造成损害的不同类型，制定多种补偿方式作为参考；（4）加强水权交易的公共利益保护，从水提供或维系的景观、娱乐、生物多样性等公共服务中受益主体因水权交易遭受损害时，在受损者多而分数的情况下，由适宜的代理作为公共利益的代表，要求补偿者通过进行生态修复、替代工程建设等多种手段作出偿付，维护公共利益；（5）严格利益补偿制度的执行，补偿责任明确、相关主体就补偿达成一致后，要对补偿的执行进行监督。对补偿执行过程中遇到的违约、争端等问题提供协调、仲裁、司法等多种解决机制或途径，必要时可采取强制执行手段，以确保利益补偿的有效执行。 织梦内容管理系统

（六）建立水权交易评价制度 copyright dedecms

水权交易评价有利于水资源市场化高效配置，评价过程可以根据已有的交易双方水资源特点、水权交易用途，在交易尚未达成时对其简单、初步地判断。同时，也可以在交易完成后，对组织过程、进度控制、成本效益、交易效果等方面进行评价。 copyright dedecms

在水权交易评价过程应确保水权交易的公平与合理，考察各地区水权交易模式中相关方面的得失，对交易效果进行多角度检验。（1）分析水权交易水量、水质，单位水权交易利润、用水重复率、水量交易年限等水资源或水权指标，帮助改善水资源配置情况；（2）评价交易规范比例、协议履行情况、纠纷处理情况等，完善交易过程，规范市场秩序；（3）评价机构监管能力，包括管理人员服务态度、办事效率等；（4）环境影响评价，防止水污染恶化，并可及时补偿受损第三方，降低水权交易风险。

三、完善我国水权交易监管制度的建议

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1.协调各监管主体的监管工作。建立包括政府行政监管、行业协会监管和社会公众监督三个层次的水权交易监督构架，相应地确立水权转让的水行政监管机构、协会组织和社会公众三大主体，三者之间的相互配合、相互制约至关重要。在构建监管制度的过程中，要注重各监管主体工作的协调，明确各部门职能与监管权限，避免职权交叉，造成水权交易的混乱与低效。

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2.合理划分市场和政府的作用边界。明晰水资源和水权所属范围，确认水权交易监管的范围，尤其是跨流域水权或是跨省市的水权交易。由于水权交易具有典型的“准市场”特征，该特征意味着交易存在“市场”和“政府”两大调节机制。市场能够发挥其应有的调节作用，政府不应以监管为由过分干预，维护市场机制和制度应作为监管的重点。相比于其他商品市场，水权交易市场的信息不对称、交易外部性、公共基础设施投资不足、甚至水权转让方垄断等市场失灵现象更为突出，因此，水权交易中要更好地发挥政府尤其是水行政主管部门的监管职能，在政府有效监管的前提下充分发挥市场对水权配置的决定性作用。

3.加强对水权交易管理机构的监管力度。在水权交易过程中，要加强监督地方政府、各级水行政主管部门和流域管理机构的工作能力和效率。作为水权交易的外部保驾护航者，为确保水权交易管理主体自身的公正和效率，必须加强其自身的内部控制，引入利益相关者参与或中立第三方实施监管，同时加强各部门机构之间的协调。

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参考文献：

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[1]周朝民、李寿德、易永锡.流域排污权交易的监管体系设计[J].上海管理科学，2011（6）.

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[2]李晶.我国水权制度建设进展与分析[J].水利发展研究，2014.

[3]李兰.我国水权交易监管法律制度研究[D].浙江财经大学，2014.

[4]窦明、王艳艳、李胚.最严格水资源管理制度下的水权理论框架探析[J].中国人口.资源与环境，2014（12）.

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[5]杨玉鑫.我国矿产资源交易市场建设与发展分析[C].北京中外软信息技术研究院，2015（1）.

[6]田贵良、张甜甜.我国水权交易机制设计研究[J].价格理论与实践，2015（8）.

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（作者单位：河海大学商学院）

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[1]《中华人民共和国水法》，中华人民共和国主席令74号。