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摘要：养老机构公建民营是民生领域老龄服务供给侧结构性改革的重要内容。如何按照供给侧结构性改革的内涵和要义加以推进，不但关系公建养老机构自身改革成败，而且也关系养老机构服务供给侧结构性改革能否顺利推进。文章分析了供给侧结构性改革的内涵，阐释了养老机构公建民营改革和供给侧结构性改革的关系，分析了当前养老机构公建民营存在的问题，最后提出了供给侧结构性改革视角下推进养老机构公建民营改革的路径选择。 copyright dedecms

关键词：养老机构 供给侧 结构性改革 公建民营

一、引言

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推进供给侧结构性改革，是以习近平同志为核心的党中央适应和引领经济发展新常态的重大创新，是我国经济发展进入新常态的必然选择，是经济发展新常态下我国宏观经济管理必须确立的战略思路（陈东琪，2017）。深化供给侧结构性改革不仅将是贯穿“十三五”期间各项工作的主线，也将是未来很长一段时间关系到我国经济社会发展的重大系统性工程（黄燕芬、张超，2017）。在机构养老服务领域，公建养老机构是我国养老机构的主体（程启智、罗飞，2016），但其政府包办包管的管理体制和封闭运行的运行机制与当前的经济社会发展不相适应（郑功成，2013），其存在的结构性问题严重影响功能的发挥，亟需从供给侧发力进行改革。公建民营是公建养老机构供给侧结构性改革的主要举措。因此，如何按照供给侧结构性改革的内涵和要义推进养老机构公建民营，不但影响公建养老机构改革自身，而且关系机构养老服务供给侧结构性改革能否顺利推进，更关系愈益长寿的人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾能否得到足够重视并逐步得到解决，从而写好保障和改善老年民生这篇大文章。 内容来自dedecms

二、养老机构公建民营是老龄服务供给侧结构性改革的重要举措

供给侧结构性改革的要点：一是供给侧改革，二是结构性改革。这是因为当前和今后一个时期，我国经济发展面临的问题，供给和需求两侧都有，但矛盾的主要方面在供给侧（习近平，2017）。进一步，针对结构性矛盾突出的现实，供给侧改革主要应在结构调整和优化上发力。供给侧结构性改革发端于经济领域，主要任务也是解决经济领域的问题，但需要其他领域的协调改革。供给侧结构性改革的实质是政府和市场关系的再平衡（冯俏彬，2017），核心是制度创新，关键是促进生产要素的自由流动。作为养老服务业供给侧结构性改革的重要内容，公建养老机构改革采取公建民营方式予以推进是内在要求。 本文来自织梦

一是公建养老机构存在的结构性问题迫切需要开展以公建民营为主要形式的改革。由于历史沿革、体制机制等多种因素，我国公建养老机构存在大量结构性问题，城乡分布不平衡、长期排队等候和大量床位闲置等问题突出，供需失衡严重，这为市场带来了机遇，需要政府为市场力量的进入和市场机制的发挥创造良好的环境，养老机构公建民营无疑契合这一要求。二是养老机构公建民营是老龄服务供给侧结构性改革中的制度创新。养老机构公建民营是新生事物，涉及举办权、所有权、经营权的分离，牵涉政府、市场、社会三大部门。虽然已有的理论和实践都已证明市场是最有效率的资源配置方式，然而市场的固有缺陷又决定了其必须和政府、社会协同共治，发挥各自优势，规避各自不足。需要进行大量的理论研究和实践探索。三是养老机构公建民营有利于综合发挥政府和市场的优势。当前，“发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用”成为共识。养老机构公建民营在实践中能够很好地发挥市场的专业化、竞争性等优势，以及政府的资金、政策等优势，实现共赢结果。四是养老机构公建民营是弥补老龄服务供给短板的有效举措。养老机构公建民营后，社会主体面对的是市场化的竞争环境，自主经营，自负盈亏，势必激发其发挥全部潜能进行调查研究、营销策划，在日益丰富的细分市场上满足老年人的需求，这在客观上有助于弥补我国老龄服务发展的短板。

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三、养老机构公建民营存在诸多问题

（一）顶层设计不清晰，操作缺乏规范

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如前所述，养老机构公建民营是一个新生事物，许多问题处于探索中，各方面经验积累有限。目前，国家正在推动公建养老机构改革，并将公建民营作为重要的改革方向，但由于缺乏这方面的有效探索和积累，因此对于养老机构公建民营涉及到的许多具体细节问题并未作出明确规定。国家层面和各省级层面已经出台的文件对于养老机构公建民营仅仅提出了大的方向和原则性要求，目的是先行推动各地启动这项工作，边实施边探索，待到时机成熟再总结、提炼先进做法并进行推广。由于缺乏操作规范，一些地方不知如何推进，产生畏难情绪；也有一些地方过于冒进，造成国有资产流失、违背公建民营初衷等负面情况；还有一些地方过于谨慎，操作尺度过小，对社会主体设置种种限制，激励不够。

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（二）公建民营养老机构福利性不足 copyright dedecms

公建民营养老机构的所有权属于国家，具有天然的福利性。此外，从公建养老机构的成立初衷和发展要求来看，履行基本养老服务职能，为民政托底对象、失能、困难、高龄等老年人提供集中供养服务是其基本职责。但现实中，一些地方对实行公建民营的养老机构没有福利性、公益性方面的要求，部分公建民营养老机构完全按照市场法则决定人住对象，过度“市场化”“产业化”。在此情况下，经济条件差的弱势老年群体被排斥在公建养老机构之外，而养老资源相对富有的老人，占据了有限的福利性的公共养老资源（王茂福、冯楠，2017）。甚至一些运营方将公建民营养老机构定位高端，收取较高费用，成为“富人俱乐部”，导致政府出资兴建的机构未承担起保基本的职责，形成“逆向福利”。 dedecms.com

（三）公建民营养老机构市场机制发挥不充分

养老机构公建民营需要政府认清职责，持续推进职能转变，不断深化“放管服”改革，打造便利、公平的市场环境，更大程度、更大范围地激发市场活力和社会创造力。现实中，一些地方政府的固有思维短期内难以消除，依然习惯于“家长制”的做法，对公建民营养老机构的运作“指手画脚”“出谋划策”，甚至直接干预具体事务。而社会主体出于和政府维持好关系，以便获取其支持的目的，通常会对政府“言听计从”。在这种情况下，社会主体的独立性很难得到保证，公建民营养老机构发挥市场机制的程度就不可避免地大打折扣。另一方面，我国尚未建成完备、统一的市场体系，价格机制、供求机制、竞争机制、风险机制还不能充分发挥作用，劳动力、资本等生产要素尚不能完全自由流动，这些都使得市场机制的发挥受到影响。

（四）养老机构公建民营配套制度创新不够

养老机构公建民营是一项系统工程，既需要清晰的顶层设计，也需要具体的配套制度创新。目前的实际情况是，国家层面出台了原则性文件推动养老机构公建民营，但涉及各部门的一些配套政策没有及时出台，甚至各部门政策互为掣肘，在创新、协调性上做得远远不够。如国家鼓励统筹利用闲置资源发展养老服务，开展公建民营，这可能涉及到土地用途改变、规划调整、建设施工许可、环境评估等多个方面，需要各相关部门协调创新。又如，在社会主体取得经营资格接手原有的公办养老机构后，在施工许可、消防、环评等方面的检查验收中往往会遇到原来不曾有过的很多问题，这些问题在加强养老机构管理、提升养老服务质量的当下是检查重点。此外，还有公建民营养老机构注册登记为“民办非企业单位”时和国家现行政策对“民办非企业单位”的规定产生诸多冲突。总体上看，目前的政策创新力度还不理想，还存在很多实际问题亟待解决。 织梦好，好织梦

（五）对公建民营养老机构的监管不力

公建民营养老机构由于所有权、经营权的分离，政府不参与机构经营，因此需要建立一套科学的监管机制实现对运营方的有效监管。但作为一种新型运营模式，公建民营运营过程中谁来监管、监管什么、怎么监管等问题都处于探索中。就监管主体看，理论上来说，政府是监管的主体，但政府的人员有限，不可能陷身于具体事务。从目前的实践来看，有政府委托其他养老机构进行监管的，也有政府委托下属事业单位实施监管的，由于监管单位与被监管单位利益关系不大，导致实际的监管流于形式，没有起到应有的监管作用。从监管手段来看，多是养老机构向民政部门提供财务报告、年度工作报告。整体来看，目前还存在监管主体不明、监管人员不足、监管内容模糊、监管手段单一、监管机制缺失等一系列问题，监管过于松散，监管效果不佳，甚至没有监管，进而导致国有资产流失、福利性缺失等一系列问题。 copyright dedecms

四、供给侧结构性改革视角下 内容来自dedecms

推进养老机构公建民营路径探析

如前所述，养老机构公建民营是一个新生事物，许多问题还在探索之中，还存在顶层设计不清晰、操作缺乏规范、福利性不足、市场机制发挥不充分、监管不力等许多问题。当前和今后一个时期，落实供给侧结构性改革要求，推进养老机构公建民营应打造多部门协调参与机制，重点要在制度创新和制度供给上做文章。在解决新问题的同时，解决原有政策的落地问题；应通过营造良好的市场环境，充分发挥市场机制作用；应深化行政体制改革，转变政府职能，更好发挥政府作用。

（一）加强协调，打造多部门协调参与机制

养老机构公建民营涉及人住对象的界定、国有资产保值、原有工作人员的分流、老年人权益维护、运营主体的选择、上缴费用的确定、运营期限的确定、服务价格的确定、监管机制的建立、福利性的体现等多个环节和事项，这些事项的管理、服务权限归口于民政、卫生健康、发展改革、人力资源社会保障、自然资源、住房建设、生态环境等多个职能部门，任何一个部门不主动积极参与，都会对养老机构公建民营改革进程造成影响，减弱改革效果。为此，应打造多部门协调参与机制，统一对养老机构公建民营的改革方向、战略规划、协调机制、任务分工、保障机制等宏观事项做出规定。在实际操作中，可通过定期举行养老机构公建民营改革部门联席会议、将养老机构公建民营改革推进情况列入部门绩效考核等方式，确保相关部门积极、主动参与，加强政策的沟通协调，共同推进养老机构公建民营改革的顺利开展。

（二）加大制度创新，强化制度供给

一方面要加强顶层设计，细化操作方案。国家层面要在总结提炼各地成功经验的基础上尽快出台相对详细的公建民营规范化指导意见，明确公建民营的关键问题：公建民营养老机构性质、入住老年人资格、运营方资格、老年人权益维护、定价机制、国有资产保值、退出机制等。各级地方政府相关部门要根据国家要求，结合地方实际，细化方案，出台具体的政策措施。另一方面更需要寻求制度的改革和突破。主要是要改革现行民办非企业单位的相关制度。政策规定民办非企业单位国有资产比重不能超过三分之一，但现实中国有资产比重远超过这个规定。又如，现行政策规定民办非企业单位不能连锁、贷款，盈利不能分红，原有的投入不能收回，这种规定在实质上制约了养老机构的市场化，违背了发展规律。现实中，为了有收益，不少民办非企业养老机构通过做大成本，在工商和民政同时注册等方式套取营利，使国家关于民办非企业单位的种种限制形同虚设。同时，由于投资不能回收，许多投资者不愿意多投入。凡此种种，当前的一些规定已经成为养老机构公建民营的制约因素，亟需在制度上进行突破和创新。

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（三）营造良好环境，充分发挥市场的机制作用

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市场经济是人类文明发展的伟大成果，人类经济社会的发展史一再表明，市场是最有活力的，市场配置资源是最有效率的。但市场机制的发挥不是自发的，自由竞争、信息充分是基本前提。我国市场经济改革历史较短，市场体系发育还不完备，市场机制发挥还有障碍，市场配置资源还不充分。发挥市场机制作用，政府责无旁贷。应深化“简政放权、放管结合、优化服务”改革，着力清除市场壁垒。凡是市场机制能够提高效率、提升效益的事项，在不损害社会公平和正义的前提下，都要交给市场（蔡继明，2015）。建设统一开放、竞争有序的市场体系，使商品和要素自由流动，企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费。给予公建民营养老机构自由定价权，实现市场决定价格的机制。同时，为充分发挥竞争机制作用，在招标过程中应遵循公开、公平、透明原则，面向社会公开择优选择社会主体。 织梦内容管理系统

（四）积极转变职能，更好地发挥政府作用 copyright dedecms

公建民营养老机构属于国家所有，为民政托底对象、高龄、失能、经济困难等特殊老年人提供基本养老服务是基本职责，是福利性的体现。为此，政府应采取有效措施确保公建民营养老机构切实履行供养上述老年人的责任。公建民营养老机构由社会力量运营，这就要求政府切实转变角色，给社会主体以独立自主进行运营决策的权利。针对失能失智老年人的医护服务短缺的情况，政府应发挥规划、引导职能，大力推进医养结合，发展老年医疗与康复护理服务。政府应创新体制机制，打破部门界限，简化流程、降低门槛、优化服务，为社会主体运营公建养老机构创造更好的保障。在制度创新方面，在积极协调做好原有公建养老机构历史遗留问题的基础上，重点解决好公建民营养老机构注册登记为民办非企业单位过程中涉及的政策规定之间的矛盾问题，并根据现实需求进行制度的改革完善。在监管方面，政府应积极探索监管方法，提高监管效果。为此，政府要明确角色、准确定位，建立规范化、制度化的多部门联合监管机制，做到监管但不越位，不插手社会主体具体的管理经营事务；应建立健全社会养老服务标准体系，为监管提供基本依据；加强合同的科学性、规范性，使监管行为具体化、操作化、规范化；充分发挥第三方专业机构的作用；加强监管评估结果的影响力。根据评估结果对养老机构进行等级评定，实行分类管理，有效提高监管评估的效力，督促社会主体改善管理、改进服务、提高效率、提升品质。 dedecms.com

五、结语

推进供给侧结构性改革是我国当前和相当长时期内的一项重大决策和部署。养老机构公建民营作为民生领域供给侧结构性改革的重要内容，一方面因为老年人需求改变的迟滞性而显得异常重要，即在需求侧变化较为缓慢的情况下必须加快供给侧的改革；另一方面又因政府设定了推进公建养老机构改革的时间表而显得异常紧迫。当前，养老机构公建民营面临多元目标的实现困境、部门协调的现实困境、各级政府的责任能力困境、市场发育不足的实施困境、营利性和公益性双赢困境等一系列理论和实践方面的挑战，需要我们深刻理解供给侧结构性改革的内涵和实质，科学界定政府定位，更好地发挥政府职能，加快市场建设，充分发挥市场机制作用。这必将有效增强公建养老机构活力，提高公建养老机构服务质量，优化公建养老机构职能，为更好地保障和改善老年人民生，不断提升其获得感、幸福感打下坚实基础。

参考文献： 织梦内容管理系统

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[3]程启智，罗飞.中国公办养老机构改革改制路径选择[J].河北经贸大学学报，2016（2）：48～52. 织梦内容管理系统

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[5]习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[N].人民日报，2016-05-10. 本文来自织梦

[6]冯俏彬.透视供给侧结构性改革[M].北京：北京出版社，2017:41. copyright dedecms

[7]王茂福，冯楠.公办养老机构市场化改革对入住老人社会支持的影响[J].学习与实践，2017（6）：107～114.

[8]蔡继明.市场决定资源配置与混合所有制经济十八大以来两大经济理论创新的独特价值[J].人民论坛，2015（9）：15～17. 织梦内容管理系统