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摘要：煤层气是一种清洁资源，煤层气勘查开发对生态文明建设及绿色可持续发展具有重要意义，以此为出发点，系统梳理了自1990年以来中国发布的有关煤层气的勘查开发管理政策，结合煤层气资源的特殊特点分析了当前存在的主要问题，提出进一步优化煤层气勘查开发的展望建议。 本文来自织梦

关键词：煤层气 勘查开发 政策

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文章以历史发展进程为基础，对自1994年以来的煤层气勘查开发政策进行了系统梳理及总结，分析当前存在的主要问题，提出了进一步发展的展望建议。 内容来自dedecms

一、煤层气概述 本文来自织梦

煤层气指赋存于煤层及其围岩中与煤炭资源伴生的非常规天然气，俗称煤矿瓦斯[1]。中国煤层气资源储量丰富，居世界第三。据统计每年在采煤的同时排放煤层气在130亿立方米以上，合理抽放量可达35亿立方米，除去现已利用部分，每年仍有30亿立方米剩余量[2]。中国工程院编制的《我国煤层气开发利用战略研究》表明，到2030年，我国煤层气产量有望达到900亿方[3]。煤层气勘查开发是清洁能源的重要发展之路，加强煤层气勘查开发管理、制定合理的法律法规及政策是实现可持续发展的必然之路。 织梦好，好织梦

二、煤层气勘查开发管理政策 dedecms.com

煤层气是重要的清洁能源，煤层气勘查开发可以促进和优化生态环境，为促进煤层气勘查开发国家制定了一系列法律法规及政策等。

（一）国家出台的煤层气勘查开发管理政策

1.关于发布煤层气勘探开发管理暂行规定的通知 内容来自dedecms

1994年4月，原煤炭工业部发布《煤层气勘探开发管理暂行规定》（煤规字[1994]第115号），《规定》指出煤层气资源属于国家所有，国家鼓励对煤层气资源的勘探与开发[4]。

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2.煤矿瓦斯治理经验50条

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2005年3月，国家发展和改革委员会、国家安全生产监督管理局、国家煤矿安全监察局联合发布《煤矿瓦斯治理经验50条》（发改能源[2005]457号），《50条》中提到：要优选瓦斯抽采装备，实现抽采系统能力最大化，做到“大流量、多抽泵，大管径、多回路”，实现强制性开采保护层，做到可保尽保，并抽采瓦斯，降低瓦斯压力[5]。 织梦好，好织梦

3.关于煤矿瓦斯治理与利用总体方案的通知

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2005年6月，国家发展改革委印发《煤矿瓦斯治理与利用总体方案》（发改能源[2005]1137号），《方案》指出要坚持“可保尽保、应抽尽抽、先抽后采、煤气共采”的瓦斯综合治理战略，提出瓦斯综合利用总体方案[6]。 copyright dedecms

4.关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见 dedecms.com

2006年6月，国务院办公厅发布《关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》（国办发[2006]47号），《意见》对勘查开发活动提出了要求[7]，国土资源管理部门要依法加强对煤层气勘查开采活动的监督管理，严格执行国家关于最低勘探投入量和施工期的基本要求；坚持采气采煤一体化，依法清理并妥善解决煤层气和煤炭资源的矿业权交叉问题；对煤层气抽采利用实行税收优惠政策；对地面直接从事煤层气勘查开采企业，2020年前可按国家有关规定申请减免矿业权使用费。

5.关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知 织梦内容管理系统

2007年2月，财政部和国家税务总局联合发布《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》（财税[2007]16号），《通知》对独立核算煤层气抽采企业的税收政策进行了详细说明[8]。 内容来自dedecms

6.关于利用煤层气（煤矿瓦斯）发电工作实施意见的通知 织梦好，好织梦

2007年4月，发展改革委员会发布《关于利用煤层气（煤矿瓦斯）发电工作实施意见》 （发改能源[2007]721号）。《意见》指出[9]，国家鼓励各类企业利用各种方式开发利用煤层气（煤矿瓦斯），煤层气（煤矿瓦斯）电厂不参与市场竞价，不承担电网调峰任务，电网企业为煤层气（煤矿瓦斯）电厂接入系统，提供各种便利条件。国家鼓励各类企业利用各种方式开发利用煤层气（煤矿瓦斯），各级政府部门应当督促煤矿企业结合本矿区实际情况制定煤层气（煤矿瓦斯）综合利用规划，并组织审查批准，引导企业合理利用能源资源……。

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7.关于煤层气（瓦斯）开发利用补贴的实施意见 织梦好，好织梦

2007年4月，财政部发布《关于煤层气（瓦斯）开发利用补贴的实施意见》（财建[2007]114号），《意见》对开发煤层气资源的企业进行财政补贴，并对补贴标准进行了规定，进一步推动了煤层气资源的开发利用[10]。 本文来自织梦

8.关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知 内容来自dedecms

2007年4月，国土资源部发布《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》（国土资发[2007]96号），《通知》指出，投资人申请煤炭探矿权应提交煤炭和煤层气综合勘查实施方案，国土资源管理部门设置煤炭探矿权应对煤炭和煤层气综合勘查实施方案进行严格审查。凡煤层气资源可以综合回收利用的，应在煤炭资源勘查开发利用方案中予以综合考虑；在煤层气资源富集区，划定并公告特定的煤层气勘查开采区域，煤层气勘查开采结束前，不设置煤炭矿业权等[11]。 dedecms.com

9.关于进一步扩大煤层气开采对外合作有关事项的通知 本文来自织梦

2007年10月，商务部、发展改革委员会会同国土资源部联合发布《关于进一步扩大煤层气开采对外合作有关事项的通知》（商资函[2007]第94号），《通知》指出，有关部门要加强对煤层气对外合作中勘查开采活动的监督管理，督促合作双方严格执行国家关于最低勘探投入量和施工期的基本要求[12]。 copyright dedecms

10.煤层气（煤矿瓦斯）排放标准（暂行） 内容来自dedecms

2008年4月，环保部公布煤层气（煤矿瓦斯）排放标准（暂行）（GB21522-2008），《标准》的出台有利于促进煤层气资源的开发利用，严格限制煤层气（煤矿瓦斯）排入大气中污染大气环境，该标准严格规定了瓦斯的抽放[13]。

11.关于加强煤层气开采企业安全生产工作的通知 织梦内容管理系统

2010年5月，国家煤矿安监局发布《关于加强煤层气开采企业安全生产工作的通知》，《通知》指出，煤层气企业要落实安全生产主体责任，建立健全各类安全生产责任制和规章制度等[14]。

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12.关于印发煤炭工业发展“十二五”规划的通知

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2012年3月，国家发展改革委发布《煤炭工业发展“十二五”规划》（发改能源[2012]640号），《规划》指出，新增煤层气探明储量10000亿立方米，煤层气（煤矿瓦斯）产量300亿立方米。该规划同时指出要推进煤矿瓦斯抽采利用，大力发展煤层气产业，支持大型煤炭企业参与煤层气勘探开采，鼓励外商和民营企业利用先进技术和资金投资煤层气开发，提高煤层气开发利用技术和管理水平等[15]。 copyright dedecms

13.煤层气产业政策

2013年3月，国家能源局发布《煤层气产业政策》（国家能源局公告2013年第2号），《政策》提出，要分区域分层次进行勘探开发；煤炭远景区要实施“先采气、后采煤”，优先进行煤层气地面开发；煤炭规划生产区实施“先抽后采”、“采煤采气一体化”，鼓励地面、井下联合抽采煤层气资源，煤层瓦斯含量降低到规定标准以下，方可开采煤炭资源；加强煤层气资源调查评价，增加勘探区块投放数量，为煤层气规模化开发提供资源保障；完善煤层气开发利用扶持政策，提高财政补贴标准，加大税费优惠力度，进一步调动企业积极性[16]。

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14.关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见

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2013年，国务院办公厅发布《关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见》（国办发[2013]93号），《意见》提出，进一步加大政策扶持力度，加快煤层气抽采利用，促进煤矿安全生产形势持续稳定好转[17]。

15.关于印发能源发展战略行动计划（2014-2020年）的通知

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2014年2月，国务院办公厅发布《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》（国办发[2014]31号），《行动计划》指出，以沁水盆地、鄂尔多斯盆地东缘为重点，加大支持力度，加快煤层气勘探开采步伐，到2020年，煤层气产量力争达到300亿立方米[18]。 内容来自dedecms

16.煤层气勘探开发行动计划

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2015年2月，国家能源局发布《关于印发煤层气勘探开发行动计划》（国能煤炭[2015]34号），《行动计划》指出[19]，“十三五”期间，煤层气勘探开发步伐进一步加快，产业布局更趋优化，关键技术取得突破，产量大幅提升，重点煤矿区采煤采气一体化、煤层气与煤矿瓦斯共采格局基本形成，煤层气（煤矿瓦斯）利用率普遍提高，煤层气产业发展成为重要的新兴能源产业。到2020年，建成3—4个煤层气产业化基地，新增探明煤层气地质储量1万亿立方米；抽采量力争达到400亿立方米，其中地面开发200亿立方米，基本全部利用等。 copyright dedecms

加大勘探开发投入完善以社会投资为主、政府适当支持的多元化投融资体系。继续安排中央预算内投资，支持煤层气（煤矿瓦斯）开发利用、煤矿安全改造和瓦斯治理示范矿井建设。研究提高煤层气最低勘查投入标准，限定勘查和产能建设时限，督促煤层气企业加快重点区块勘探开发。落实煤炭生产安全费用提取政策。煤矿企业应严格按照国家有关规定，根据煤矿瓦斯等灾害治理的实际需要，科学合理确定煤炭生产安全费用提取标准，并确保提取到位、专款专用，年度结余资金可结转下年度使用。 内容来自dedecms

17.能源局关于印发煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十三五”规划的通知 织梦内容管理系统

2016年11月，国家能源局发布《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十三五”规划》（国能煤炭[2016]334号），该规划是指导“十三五”时期我国煤层气（煤矿瓦斯）开发利用工作的纲领性文件。规划首次提出研究示范煤层气开采“探采一体化”和探索煤系地层多种气体资源综合开发新模式，提出推进矿业权审批改革，提高区块持有成本等治本措施；加大政策扶持，严格落实煤层气市场定价、财政补贴、税费优惠、瓦斯发电上网及加价等现有政策，安排专项建设基金等，拓宽融资渠道等；研究制定煤层气开发利用管理办法，总结推广煤层气和煤炭资源协调开发管理模式[20]。

（二）地方出台的煤层气勘查开发管理政策（以山西省为例） 本文来自织梦

1.山西省人民政府关于加快推进煤层气产业发展的若干意见

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2013年8月，山西省人民政府出台《山西省人民政府关于加快推进煤层气产业发展的若干意见》 （晋政发[2013]31号），《意见》指出[21]，要着力打造“11265”煤层气产业开发布局，即：组建一个具有国际水平的煤层气综合研发机构；设立一个煤层气矿权改革试点区；建设太原、晋城两个煤层气装备制造业基地；形成河曲一保德等六大煤层气勘探开发基地，构建晋城矿区等五大瓦斯抽采利用园区。

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《意见》指出，要加大煤层气勘探开发阶段资金、技术、人才等投入力度，通过不断加强勘探、资源评价等工作，进一步摸清煤层气资源的地质储量等；完善煤层气行业各项技术规范和标准，建立健全煤层气开发利用中监督管理机制等；要进一步做好煤层气矿权两级管理试点工作，尽快取得国家对煤层气矿业权审批制度改革试点授权，进一步完善准入和退出机制，提高勘探阶段最低投入标准，严格把好矿权延续关，做好探矿权转采矿权，合理配置资源，提高资源开发利用效率。 内容来自dedecms

2.山西省晋城市人民政府关于加快推进煤层气产业发展的。若干意见

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2013年11月，晋城市人民政府出台《晋城市人民政府办公厅关于规范全市煤层气地面开采企业监督管理工作的通知》（晋市政办（2013]65号），《通知》指出[22]，在煤层气矿业权和煤炭矿业权重叠区域开采煤层气前，煤层气开采企业必须与煤矿企业进行沟通，并签订煤层气抽采协议，统筹考虑煤层气地面开采项目方案和煤矿开采计划，确保煤层气地面开采安全和煤矿井下安全。 copyright dedecms

3.关于印发山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验2014年行动计划的通知

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2014年2月，山西省人民政府办公厅发布《关于印发山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验2014年行动计划的通知》（晋政办发[2014]1号），《通知》指出要深化煤炭、煤层气管理体制改革。争取国家尽快批复《山西省煤层气和煤炭矿业权审批制度改革试点工作方案》，建立“部控省批”的煤炭和煤层气矿业权审批制度，同时争取将煤层气勘探、开发项目审批权同步下放到山西省[23]。

4.山西省人民政府办公厅关于加大用地政策支持力度促进煤层气产业发展的通知

2016年9月，山西省人民政府办公厅发布了《关于加大用地政策支持力度促进煤层气产业发展的通知》 （晋政办发[2016]127号），《通知》指出，按照节约集约用地、优化项目布局原则，在土地利用总体规划修编和调整时，将规划期内拟实施的煤层气产业项目用地，纳入各级土地利用总体规划之中，省政府确定的煤层气产业重点项目用地，在下达省土地利用年度计划时单独列出[24]。 copyright dedecms

三、煤层气勘查开发存在的主要问题 织梦内容管理系统

自1994年以来，国家或地方为促进煤层气勘查开发出台了一系列勘查开发政策等，但由于受多种因素影响，煤层气的勘查、开发依然存在诸多问题。 dedecms.com

（一）煤层气地质条件复杂 内容来自dedecms

中国煤层气地质条件复杂，资源存储类型变化大，西北、东北中新生界含煤区构造较为稳定，煤阶和含气量较低，煤层原生结构较好，原始渗透率高，煤层气易于开发，地面降压开发是煤层气开发的主要方式；南方上古界含煤区构造复杂，应力高，煤阶和含气量高，构造煤发育，煤层原始渗透率低，属于难开发煤层，井下抽采是煤层气开发主要方式；华北上古界含煤区构造相对稳定，煤阶和含气量高，煤层以原生结构为主，煤层原始渗透率高，煤层气易于开发，建议先进行增产改造和降压开采，然后再井下开采，结合不同地区的煤层特点实现煤层气的高效开发[25]。 copyright dedecms

（二）煤层气勘探开发投入相对不足

煤层气赋存由于受各种地质因素的影响，不同地质情况不同，煤层赋存特征各不相同，煤层气的这些特点决定了煤层气勘查开发是一种高投入、高风险、高技术的产业，要掌握它的基本规律和开发技术就必须要有较大的前期投入和较先进的仪器设备，国家对煤层气的勘查开发投资投入力度小，给予的地质勘查费和资源补偿费仅仅有2000—3000万元[26]；迄今为止国家对煤层气的科技投入每年只有几百万元，又分散到各个部门，煤层气勘查开发与科技投入不足，投资渠道不畅，投入体制不健全，煤层气勘查开发相对滞后。

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（三）管理体制不顺畅

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煤层气和煤炭是同一储层的共生矿产资源[27]，采煤与采气有机结合才能实现协调发展。当前，煤层气勘查开发缺乏协调，条块分割较严重，管理体制和运行机制需进一步理顺。国家原则规定先采气再采煤、采煤采气一体化，但实际执行很困难。煤炭与煤层气矿业权分属不同部门，煤层气是部一级发证，煤炭则是部省两级发证。探矿权取得实行“申请在先”原则，具有“排他性”，煤层气探矿权由国土资源部实施一级登记管理，煤炭探矿权管理属于各省区，在实际开发中易发生矿权重叠问题，管理体制的不畅阻碍了煤层气勘查开发的顺利发展。

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四、煤层气勘查开发展望建议

（一）制定和完善煤层气相关法律法规 织梦好，好织梦

煤层气勘查开发需要完备的法律法规做支撑，中国的煤层气勘查开发起步较晚，还处于初级阶段，规模较小，市场竞争力弱，更需要完备的法律法规为其保驾护航。建议国家制定独立的煤层气开发利用法律或行政法规，进一步完善和规范煤层气勘查开发秩序，制定统一的煤层气勘探开发国家标准和规范，规范勘查开发秩序。整装的大型油气田，必须按照统一的标准和规范进行集成开发、综合利用。全面落实“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，推动煤层气持续、健康、快速发展。

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（二）开展探明储量的煤层气确权登记

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加快开展探明储量的煤层气统一确权登记，通过“清家底、立账户、建平台”等手段推动建立“归属清晰、权责明确、监管有效”的产权制度，进一步加强国家对煤层气资源的保护与监管，更好地发挥政府作用。由于煤层气具有区域性特点，建议采取区域登记对其进行确权登记。在充分考虑空间权、相邻权、支撑权、期待权（利益）的基础上，建议在煤层气企业提供储量变动报告的同时，政府部门委托独立第三方进行煤层气储量变动审核，并由政府、煤层气企业、独立第三方签订互认协议，在确权登记薄上共同签字后方可进行确权登记，并在煤层气资源开采人一栏注明采矿权人。而对于探明储量，暂时没有企业进行开采的煤层气资源，由政府和进行储量审核的独立第三方共同签字后进行确权登记，并在煤层气资源开采人一栏注明“国家”。当务之急要加快研究制定探明储量的煤层气资源确权登记技术要求和细则，为其他探明储量的气态矿产资源进行确权登记奠定基础。 本文来自织梦

（三）加大煤层气勘查开发风险投资

煤层气的前期勘查和后期利用均需要巨额的资金投入，勘查开发具有投资回收期长、风险高等特点。当前，煤层气勘查开发企业主要是油气企业或煤炭企业，油气企业对煤层气的勘查开发具有很强的经济实力，但常将煤层气作为辅业，注重短期收益，投资规模较小；煤炭企业开采煤层气主要从煤炭的安全生产出发，主要依靠煤矿安全筹措资金，受市场波动影响较大，煤炭价格一旦下滑，煤层气的勘查开发资金就缺乏保障。建议国家加大对煤层气风险勘查的投资，设立煤层气勘查开发专项资金，用于保障煤层气勘查开发，确保煤层气发展走上快速发展的轨道；建立煤层气勘查开发或煤矿瓦斯治理的奖励机制，对煤层气勘查开发利用较好的煤炭企业给予一定的奖励，促进企业对煤层气勘查开发的积极性、主动性；扩宽投融资渠道，鼓励风险投资，吸引各项资金积极投入煤层气勘查开发项目。 织梦内容管理系统

（四）完善优化煤层气矿业权管理

规范煤炭与煤层气勘查开发秩序，凡新设探矿权，必须对煤炭、煤层气进行综合勘查、评价和储量认定，确保煤炭、煤层气矿业权不出现新的大规模重叠区；坚决落实“先采气、后采煤”的政策，凡煤层气含量高于国家规定标准的，只要具备地面开发条件，优先进行煤层气地面抽采，实现煤层气和煤炭资源的协调勘查开发；鼓励煤炭企业和煤层气企业进行合作，协商处理已有矿业权的重叠问题，达成共赢；对于整装未开采的煤层气资源富集区，要依据煤层气勘查开发利用整体规划，优先进行煤层气勘查、开发，不得重复设置煤炭矿业权，或同时设置煤炭和煤层气矿业权，鼓励两个矿业权人合作开采煤层气资源，煤层气公司开采煤层气资源，同时兼顾进行煤炭作业，煤炭企业提供技术和帮助，配合煤层气企业抽采作业。 copyright dedecms

（五）推进煤层气勘查开发基地建设 copyright dedecms

综合考虑中国煤层气资源主要特点，制定煤层气分批次分区域勘查开发策略。在资源条件好、勘查程度高地区，集中力量勘查开采，实现煤层气资源的较大突破；稳步推进沁水盆地、鄂尔多斯盆地东缘等典型地区的勘查开发，加快新疆、内蒙古等地区的勘查开发，加强煤矿区煤层气和煤炭的综合勘查、综合评价、综合利用等；分阶段分层次推进地面开发，加快建成沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘能源资源勘查开发基地。 本文来自织梦

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