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摘要：本文从我国各省区市排放水平、减排潜力与排放核算报告核查能力方面详细分析了在全国碳市场建设中出现地区差异性的原因，在总结国内外碳市场建设中解决地区差异性问题的经验的基础上，提出解决全国碳市场地区差异性的政策建议：一是在充分发挥碳交易试点地区示范带动作用的前提下，逐渐扩大全国碳市场覆盖范围；二是在严格全国碳市场排放配额总量控制的前提下，差异化设定各地排放配额总量；三是在全国碳市场排放配额分配总体“适度从紧”的前提下，差异化分配各地纳管企业排放配额；四是在严格控制CCER参与全国碳市场履约抵消总量的前提下，差异化管理地方使用CCER抵消履约。

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关键词：全国碳市场 地区差异性 建议 织梦内容管理系统

一、地区差异性是全国碳市场建设面临的重要挑战

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我国计划2017年启动全国碳排放权交易市场（以下简称“全国碳市场”）。全国碳市场将纳入31个省区市、5个计划单列市和新疆建设兵团辖区内电力、钢铁、有色、石化、化工、建材、造纸和民航行业约8000家重点排放单位。我国各地方排放水平和减排能力与其产业结构、能源消费结构、经济发展水平密切相关，而各地产业结构、能源消费结构、经济发展水平不尽相同；加之各地排放监测、报告和核查（MRV）能力不同，导致全国碳市场建设中不可避免的出现地区差异性问题。 本文来自织梦

（一）排放水平存在显着的地区差异性

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我国东部地区产业结构偏轻，东部地区消耗西部地区生产的清洁能源，经济发展质量好；中西部地区产业结构偏重，西部地区消耗大量化石能源生产清洁能源、排放大，经济发展能源环境代价大，且间接承担了东部的排放成本。另外，我国多数省区市，特别是中西部省份，经济发展仍未与化石能源消费脱钩，地区的二氧化碳排放量与其国内生产总值及其增长率密切相关。通常，就产业结构相似的地区而言，国内生产总值较高地区其二氧化碳排放量较大；国内生产总值增速较快的地区二氧化碳排放量增速也较高。据估算，“十二五”期间，除西藏、海南、青海和宁夏外的27个省区市中，能源活动产生的二氧化碳排放量位居前5位的省级地区二氧化碳排放量约是位居后5位省级地区二氧化碳排放量的4—7倍，国内生产总值约为2—6倍。 dedecms.com

（二）减排能力存在显着的地区差异性 内容来自dedecms

“十一五”、“十二五”时期，我国东部地区节能减排任务完成情况普遍好于中西部地区。产生减排能力区域差异的主要原因在于：一是中西部地区面临更大的发展压力，发展更为迫切，特别是部分中西部地区仍处于工业化加速发展阶段；二是中西部地区第二产业在国民经济中占比普遍偏高，是能源消费大省；三是中西部地区既是能源生产大省，又是能源消费大省，特别是部分西部能源生产地区输出的是清洁能源，间接地为东部能源受惠省份担负起相当一部分的节能减排任务；四是东部地区部分高能耗、高排放企业向中西部地区转移，严重影响了中西部地区节能减排潜力。

（三）排放MRV引发的地区差异性 织梦好，好织梦

一方面，各地排放MRV能力差异较大，特别是核查能力差异较大。由于尚未正式出台全国碳市场核查机构与核查管理规章，各地遴选核查机构和核查员的标准不一致，从而各地核查机构与核查员的素质和能力参差不齐；此外，地方碳交易主管部门对核查工作的监管能力也不同，导致各地排放核查数据质量差别较大，直接影响排放配额分配的公平性，引发了全国碳市场排放配额分配的地方差异性。另一方面，各地选取的排放核算参数不同可能造成全国碳市场排放配额分配呈现地方差异性。以分别位于河北和四川省的两个产量一致、能耗相同的电解铝企业为例（年产量100万吨电解铝、能耗15 MWh/吨铝），位于河北省的企业可选用河北省电网平均CO2排放因子（0.9148 tCO2e/MWh）核算其排放量，则其年排放量大约为1372万吨CO2e；位于四川省的企业可采用四川省电网平均CO2排放因子（0.2891 tCO2e/MWh）核算其排放量，则其年排放量大约为434万吨CO2e，两者排放量相差近938万吨CO2e。如果全国碳市场以基准法并采用相同的基准线为这两个企业发放排放配额，由于这两企业的年产量一致，则获得的排放配额相等。然而，由于这两个企业位于不同地区，核算出的排放量差异巨大，故排放配额的赢缺程度也差异巨大。 dedecms.com

由此可见，全国碳市场建设中的地区差异性是我国经济社会发展阶段的决定的。为了扎实推进全国碳市场建设，顺利启动全国碳市场，确保建成行之有效的全国碳市场，必须以问题为导向，在深入总结与借鉴碳交易试点经验的基础上，正确处理地方差异性问题。

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二、国内外碳市场处置地区差异性的经验

碳交易市场机制的本质内涵是为所有纳管企业低成本减排提供市场机制途径并完成碳市场减排目标，因此，必然要求处理好地区差异性问题。处理好碳市场地区差异性问题就是处理好碳市场公平与效率问题、处理好经济发展与排放控制问题。 本文来自织梦

欧盟碳交易体系（EU ETS）在排放配额分配上也充分考虑了地区差异给相同行业企业带来的影响。2004年，波兰、罗马尼亚、爱沙尼亚等10个东欧国家加入欧盟，这些国家的电力行业也同时加入EU ETS。东欧国家在经济发展水平和电力现代化程度上都不及西欧发达国家，所以EU ETS在排放配额分配政策上采取了相应的弥补措施，即东欧国家的电力企业在EU ETS第三阶段仍可获得免费的排放配额，而西欧发达国家电力企业只能有偿获得排放配额，即2013年东欧国家电力企业的免费排放配额比例为70％，然后免费排放配额比例逐年递减并在2020年缩减到0，之后将与其他西欧国家电力企业排放配额分配方法一致。这种区域差异化的排放配额分配措施在一定程度上能够弥补地区间的发展不平衡，为经济落后地区企业技术升级和低碳转型提供激励机制和相当的缓冲时间。

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我国碳交易试点经验表明，处理好地区差异性问题才能在确保碳市场减排成效的同时促进经济发展。例如，我国碳交易试点地区依据各地社会经济发展、产业结构、能源消费、温室气体排放等特点设定试点碳市场纳入门槛。湖北省重工业比重大，排放量大，因此湖北碳市场排放门槛最高，即2010和2011年年综合能耗在6万吨标煤及以上（排放量在15万吨CO2e及以上）的企业为碳市场纳管企业。北京和深圳市第三产业占比高、重点排放单位多而分散且排放量相对较小，因此，北京碳市场和深圳碳市场重点排放单位纳入门槛相对较低，北京碳市场重点排放单位纳入门槛为2009—2011年排放量为1万吨CO2e及以上（2016年进一步降至年排放量为5000吨CO2e及以上），深圳碳市场重点排放单位的纳入门槛为年排放量3000吨CO2e及以上。此外，部分试点地区已经采取了“差异化”的配额分配方式，广东碳市场在分配预留配额时向发展任务重的粤西北地区倾斜。又如，深圳碳市场因地制宜，针对其纳入制造业企业多的特点，采用“竞争博弈法”为制造业企业分配排放配额，在超额完成减排任务的同时仍使企业得到了较好地发展。 dedecms.com

三、削弱全国碳市场地区差异性的建议

全国碳市场覆盖各省区市的排放水平、减排潜力和排放MRV能力等存在显着差异性。若在全国碳市场建设中简单的以时间为限、按照“一刀切”标准实施排放总量控制和排放配额分配，不可能区域经济可持续协调发展和温室气体减排双赢。因此，主管部门和重点排放单位必须重视地区差异性问题，不断完善全国碳市场制度设计与建设，综合运用政府与市场调控手段，削弱由地区差异性给建设全国碳市场带来的障碍。 织梦好，好织梦

（一）在充分发挥碳交易试点地区示范带动作用的前提下，逐渐扩大全国碳市场覆盖范围 本文来自织梦

全国碳市场建设是经济体制改革的重大创新，是复杂的系统工程。建设一个切实可行、行之有效的全国碳市场不能一蹴而就，必须稳扎稳打、循序渐进。碳交易试点工作为解决碳市场建设中的地区差异性问题积累了宝贵经验。在全国碳市场制度顶层设计工作中，应就各试点碳市场政策法规、技术规范与监督管理的特点深入开展横向比较与分析，充分汲取经验教训，为全国碳市场制度顶层设计提供借鉴。全国碳市场建设中，可以以碳交易试点地区为基础，将试点经验向相似省区市推广，并持续稳步推进全国碳市场制度要素与支撑体系建设，持续开展能力建设，条件成熟一个地区纳入一个地区，条件成熟一个行业纳入一个行业，逐渐扩大全国碳市场的覆盖范围；从而实现试点碳市场向全国碳市场的平稳过渡，同时也舒缓全国碳市场对不同地区经济发展的压力，形成在“减排中发展，在发展中减排”的良性互动格局，确保实现经济可持续发展的同时实现温室气体控排目标。 织梦内容管理系统

（二）在严格全国碳市场排放配额总量控制的前提下，差异化设定各地排放配额总量 本文来自织梦

地方可依据发展需求与减排能力，采用“自底向上”和“自上而下”相结合的方法，合理预算地方碳排放总量；然后，国家主管部门在严格控制全国碳市场排放配额总量的前提下，参考各地方碳排放预算，分配与调整地方排放配额总量。这样通过严格确保全国碳市场排放配额总量确保实现全国碳市场的减排目标，同时又通过加强地方碳预算、实施地方排放配额总量差异化管理最大限度的满足地方发展需求，有助于削弱全国碳市场地方差异性。 织梦内容管理系统

（三）在全国碳市场排放配额分配总体“适度从紧”的前提下，差异化分配各地纳管企业排放配额

在全国碳市场管理层面上，各行业总排放配额应“适度从紧”，这样有利于确保排放配额的稀缺性和碳市场的流动性，是实现全国碳市场减排目标的有力保障。而在各省区市管理层面上，根据地方能源资源禀赋和产业结构调整方向，以地方排放配额总量为上限，以国家制定的配额分配方法为基础，调整相关配额分配参数，差异化分配纳管企业排放配额。另外，优化排放核算和配额分配方法，尽量削弱由于参数选择和技术方法造成的地方差异性。例如，对于地方差异性显着的行业企业，尝试采用全国平均排放因子核算排放量，采用历史排放强度下降法分配配额等，既可以在一定程度上削弱地方差异性，又可以达到严控排放总量的目的。又如，国家主管部门可以根据地方发展需求，向经济发展重点地区倾斜分配“预留配额”，保障地方经济快速高质量发展需求。 copyright dedecms

（四）在严格控制CCER参与全国碳市场履约抵消总量的前提下.差异化管理地方使用CCER抵消履约 copyright dedecms

CCER用于碳排放权履约抵消是为了降低重点排放单位的履约成本，同时鼓励发展低碳能源与低碳技术，鼓励企业与个人自愿减排行动。但是为了实现全国碳市场排放总量控制目标，必须严格限制用于碳排放权履约抵消的CCER使用量。为了削弱地区差异性的影响，在严格控制CCER用于全国碳市场履约抵消总量的前提下，可以规定各省区市使用CCER抵消履约的比例不同，并且通过因地制宜限定可用于履约抵消的CCER来源地域、领域等，引导和推动各地低碳能源与低碳技术发展，缓解全国碳市场地区差异性给企业履约和实现地方排放总量控制带来的压力。

另外，随着全国碳市场逐渐发展成熟，还应探索碳金融削弱地区差异性的作用。各地可以结合本地区能源和资源特色，结合其产业低碳发展需求，针对地方重点排放单位不同时期的不同需求，持续开展多渠道，多层次、多维度的碳金融创新，丰富碳金融产品及其结构，撬动资金流向地方企业低碳发展重点领域，提升企业综合竞争力，最终削弱地区间减排能力与经济发展水平差距。 本文来自织梦

值得注意地是，全国碳市场建设中既不能盲目强调统一碳市场而不考虑地区差异性，也不能过分强调地方差异性。注意掌握好实施差异化管理的特定时期，如在全国碳市场建设初期实施差异化管理，循序渐进推行碳交易政策；注意处理好差异化管理的“度”，特别是防止为削弱地方差异性导致排放配额发生价值分化；从而使各地区相对公平地承担环境压力，舒缓经济发展与温室气体减排的矛盾，逐渐削弱地方差异性对全国碳市场带来的影响。 织梦好，好织梦

参考文献：

[1]国家发展改革委办公厅.关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知（发改办气候[2016]57号），2016—1—11. 内容来自dedecms

[2]吕绍刚，王星.深圳碳交易：经济发展的同时碳排放量和碳强度持续下降[N].人民日报，2017—3—27.