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摘要：本文从发达国家能源转型的政策制定和法律建设经验入手，分析了我国能源转型面临的挑战和机遇，在此基础上提出国内能源转型可资借鉴的政策经验。

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关键词：能源转型 国际经验 国内挑战 本文来自织梦

一、发达国家的低碳转型路径

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随着国际政治经济格局的变化，以及主要发达国家实施的以清洁、高效、安全为基本目标的能源政策效果初显，国际碳排放格局也发生了改变。发达国家与发展中国家总体排放水平的对比从1990年的70％：30％，到2010年发展为45％：55％，预计到2020年将变为35％：65％。基础四国占到所有发展中国家超过一半，中国在基础四国中的占比超过一半并且自90年代以后几乎主导了全球的能源增量，决定了全球能源的发展走势。基于此，有必要对主要发达国家促进能源转型的政策法规进行梳理，探求我国在能源转型的政策制度供给中可资借鉴的经验。

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在追求能源独立、提高能源安全的同时，主要发达国家控制能源增量和低碳转型的动因正在逐渐发生变化，能源政策的路径选择总体上经历了从“节能”到“节碳”的转变。1992年以前，发达国家减少排放主要是出于能源安全考虑。1992年《联合国气候变化框架公约》签署后，在经济发展的过程中开始有了“碳约束”的概念。1997年《京都议定书》为发达国家设定了量化减排义务，为了履行国际法律义务，以“节碳”为主的发展模式初露端倪。《巴黎协定》顺利生效后，“碳约束”将成为各国制定能源政策的一个主要目标。 本文来自织梦

二、主要国家的能源转型政策法规经验

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很多国家通过制定节能和提高能效、发展可再生能源、制定能源标准与认证、开展能源需求侧管理等方面的能源转型政策法规，促进其国内能源转型和节能降碳，取得了积极成效。

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（一）欧盟 织梦好，好织梦

欧盟碳排放的峰值年是1979年，目前人均排放约10吨，人均GDP约2万美元[1]。其能源转型政策的基础是2010年的《欧盟2020战略》，旨在加强各成员国问经济政策的协调，在应对气候变化的同时促进经济增长，扩大就业。目标是至2020年，欧盟的温室气体排放量将在1990年的水平上减少20％，可再生能源占比提高到20％，并且能效提高20％。欧盟2011年出台的《2050能源路线图》提出了“到2050年温室气体排放量比1990年下降80％—95％”的目标，并通过四种路径组合来实现这一目标：提高能源利用效率、发展可再生能源、利用核能以及采用碳捕集与封存技术。2015年，欧盟在其自主贡献文件中进一步提出了“到2030年在1990年基础上下降40％，碳强度下降60％”的中长期降碳目标。 copyright dedecms

（二）美国 织梦内容管理系统

美国于2005年达到了碳排放峰值，峰值年人均排放约20吨[2]。该国在能源和气候领域的政策法规和标准内容全面、分类详细。在立法成果方面，主要包括《1970清洁空气法》、《2005能源政策法》、《2007清洁空气计划法》、《2007清洁能源法》、《2009美国复苏与再投资法》、《2009美国清洁能源与安全法》和《2010美国电力法》等，其中的《2009美国清洁能源与安全法》内容涵盖广泛，涉及传统能源部门、电力产业、可再生能源行业等各主要用能领域。在标准制定方面，美国联邦的能效标准已涵盖美国生产生活中所有的电器设备。美国在提交的自主贡献文件中提出了“到2025年在2005年基础上减少26％—28％，努力达到28％，相当于碳强度下降50％”的中长期目标。但特朗普总统上台后，从其反对《清洁电力计划》和回归高碳能源的政策动向来看，美国对《巴黎协定》的履约力度必将会大打折扣。美国实行的是联邦和州两级立法体制，在联邦层面《清洁电力计划》被搁浅的情况下，加州2006年出台的AB32法案成为其气候治理的亮点。AB32法案明确提出了“到2020年将排放总量降低到1990年水平，到2050年在1990年的基础上再降低80％”的目标，建立了排放报告和交易制度。在AB32法案实施十年中，加州的排放实现了绝对量的下降，法案提出的减排目标预计能够如期完成。 copyright dedecms

（三）德国 dedecms.com

德国是全球能源革命的先驱，主要制定了《德国能源法案》、《可再生能源法》、《热电联产法》、《联邦矿业法》、《能源节约条例》、《能源税法》等贡献于国家能源转型的法律。其中2000年出台的《可再生能源法》及其第五次大规模修订[3]，是主导其能源转型的基础性立法，为其有底气于2011年宣布“于2022年前关闭境内所有核电站”的弃核政策提供了法律保障。在气候立法方面，德国联邦层面还没有制定专门的应对气候变化法，已经有巴登符腾堡州、北威州在内的4个州开展了地方应对气候变化立法。2016年11月德国公布了《德国气候战略2050》，重申了到2050年温室气体排放量比1990年下降80％到95％的目标，提出了能源、建筑、交通、工业、农业、林业等行业减排措施。这些刚性目标是严格按照欧盟的履约分担机制分解下来的。 dedecms.com

（四）英国

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英国于1971年达到了碳排放峰值，峰值年人均排放11.8吨[4]。主要的立法成果包括《2004能源法》、《2006气候变化和可持续能源法》、《2008应对气候变化法》以及《2010能源法》等，覆盖范围广泛，体系完整。根据《2008应对气候变化法》，英国明确了“到2020年在1990年基础上减排34％，到2050年在1990年基础上减排80％”的减排目标时间轴。建立了每五年一期的碳排放预算制度，已经制定了五期，第一期目标已经达成，第二、三期目标预计也可以完成。英国成立了独立于政府的气候变化委员会，负责对碳预算的执行情况进行监督并提出建议，评审政府工作并向议会提交评审报告。英国低碳转型的特色政策工具是绿色金融，于2012年以30亿英镑的公共资金启动了“绿色投资银行”，专门为风险大、回报周期长、融资难的低碳项目提供资金支持。

（五）法国

于2015年8月17日正式颁布《绿色增长能源转型法》，旨在加强法国的能源转型和能源独立性，应对气候变化，在不影响经济增长的情况下设定法国能源转型的路线图。该法共8章215条，涉及的调整对象包括能源、建筑、交通、循环经济、核安全、财税等与能源转型相关的诸多领域，要求自生效后，国内相关领域的规划和法规均应据此进行调整。《绿色增长能源转型法》明确提出了降低温室气体排放、降低能源消费总量、调整能源结构、发展可再生能源、发展循环经济和发展核电的6大目标：到2030年将温室气体排放降低到1990年水平的40％；到2050年将能源最终消费降低到2012年水平的一半；化石能源消费到2030年降低到2012年水平的30％；到2030年可再生能源占最终能源消费的32％，占电力生产的40％；将填埋垃圾的总量到2025年减至目前的一半；到2025年将核能的占比降低50％。

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三、我国能源转型面临的挑战

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近几年，我国煤炭消费量和煤电需求增长明显放缓，碳排放总量进入了一个低增长甚至负增长的平台期。《巴黎协定》进入实施阶段后，全球强化减排的国际压力日增。我国从享受发展中国家排放空间的阶段，迅速过渡到需要承担自主减排义务的阶段，在保证不影响经济增长的前提下开展能源转型面临着重重约束：

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其一，降碳和治霾的协同机制尚待健全。治理雾霾锁国，打响蓝天保卫战是今年政府工作报告中生态文明建设清单里的第一要务。有研究表明，气候变化是雾霾的重要成因，开展能源转型同时兼具降碳和治霾的协同治理效果。但我国当前面临的能源枯竭、环境污染和气候变化等问题都需要在符合国情的大背景下探索破解路径。在经验积累不足的情况下，亟需继续加强能源转型路径研究，探索如何实现经济、能源、环境的多赢。 本文来自织梦

其二，能源转型的制度建设有待加强。我国《能源法》和《应对气候变化法》均处于起草过程中，温室气体控排管理制度体系的构建整体处于初级阶段。与落实《巴黎协定》五年盘点机制和《公约》非附件一缔约方提交两年更新报告要求相配套的排放数据核算、评价和技术规范亟需完善，与启动全国碳排放权交易市场相配套的配额分配、核查和清缴规则亟待建立，与实现“十三五”碳强度下降目标和《国家自主贡献》2030年碳峰值目标相配套的总量控制、企业直报和重大项目碳评等制度抓手尚未在实践中被充分应用。正在实施的低碳发展政策存在“碎片化”倾向，难以形成引领能源转型的政策合力。

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其三，低碳发展的认识亟需提高。我国经济粗放发展的惯性思维导致了对低碳发展重要性的认识不足，从政府层面看，“唯GDP论”仍有广泛市场，错误地认为低碳发展有碍经济增长，对低碳转型有抵触情绪。从企业层面看，对低碳发展引领未来的重要性认识不足，低碳转型的技术投入不足。从消费者层面看，大多数消费者还存在着盲目攀比的高消费倾向，没有把低碳消费和绿色生活作为优先选择。 本文来自织梦

四、我国能源转型面临的机遇 本文来自织梦

近年来我国出台了《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》等一系列促进能源转型的政策文件，提出了“三去一降一补”的能源转型路径。2006—2015年我国单位GDP能耗累计降低34％，节约能源达15.7亿吨标准煤，相当于少排放二氧化碳35.8亿吨，为全球应对气候变化做出重要贡献[5]。从“十二五”后期开始，我国煤炭消费量和发电量占比均出现下降，增量以可再生能源为主，能源转型成果初现。下一步应继续抓住以下战略机遇，巩固能源转型成果：

其一，以落实国家自主决定贡献目标为契机，倒逼能源转型。《巴黎协定》生效后，我国进入了实质性履约阶段。年初习近平主席在联合国发表的《共建人类命运共同体》的演讲中明确表态，对于《巴黎协定》中国将百分之百承担自己的义务。我国的履约核心在于落实国家自主贡献中的系列目标。主要包括2030年左右达峰并争取尽早达峰，非化石能源占一次能源消费比重达20％。主要包括2030年左右达峰并争取尽早达峰，非化石能源占一次能源消费比重达20％。应化国际履约压力为国内低碳发展动力，通过能源转型提高国家的履约力度。 织梦内容管理系统

其二，以生态文明体制改革为机遇，构建能源转型的制度支柱。我国2015年发布的《生态文明体制改革总体方案》确定了“资源总量管理和全面节约制度”等生态文明体制的“四梁八柱”，提出要建立能源消费总量管理和节约制度。应以国家生态文明建设为基础依托，积极构建能源转型和能源节约的核心制度。将生态文明建设、能源转型和低碳发展作为一脉相承的制度建设组合拳。 织梦内容管理系统

其三，借力“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略，推进能源转型升级和低碳国际产能合作。以落实《2030年可持续发展议程》提出的“确保人人获得负担得起、可靠和可持续的现代能源”的全球可持续发展目标和中国国别方案为契机，发展清洁能源技术，为优质能源进口和加强非化石能源技术领域的合作带来新动力。

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五、发达国家能源转型经验对我国的借鉴意义

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我国《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》提出“到2020年煤炭消费总量控制在42亿吨左右”，明确提出了能源消费总量控制目标。学习已经达峰的发达国家在能源转型过程中的政策法律经验，有利于探索我国节能降耗，低碳转型的路径。 织梦内容管理系统

第一，顺应从“节能”到“减碳”理念转变的国际大趋势，在能源政策法规的制定过程中强化“碳约束”意识。低碳转型是顺应人类文明发展的客观要求，低碳发展作为人类从工业文明向生态文明转变的重要途径，是一场涉及生产模式、生活方式、价值观念和国家权益的全球性革命，也是生态文明建设的重要实践。法国、德国均将“减碳”作为了制定能源政策法规的重要目的。我国的能源政策不能一味就能源说能源，而应在能源政策法规的制定过程中强化“碳约束”的理念，将“碳约束”作为对能源政策法规的重要评估依据。 copyright dedecms

第二，强化碳目标的引领作用。法国、英国、德国和韩国在能源和气候立法和政策制定过程中均充分发挥了减排目标引领作用，明确提出了减少温室气体排放的目标时间轴。法国以减排目标为核心提出了包括发展可再生能源、提高能效、降低核电比例在内的6项目标，形成了一个能源转型的目标体系。我国在制定能源和气候政策过程中，也应该发挥碳排放峰值目标和强度目标的引领作用，构建能源政策法规体系。

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第三，强化低碳相关政策法规与能源转型相关政策法规的协同。美国、德国在联邦层面虽然均没有出台气候变化的专门法律或联邦政策，但是德国通过修订《可再生能源法》，美国通过扩大《1970年清洁空气法》的管辖范围[6]，对降低温室气体排放提供了有效的法律依据。我国也应该加强低碳发展与节能、提高能效等能源领域目标的协同，将传统的能源政策措施与低碳转型措施相关联。通过“碳约束”促进低碳和能源转型两个领域政策法规的相互借鉴、相互借力、相互整合。 内容来自dedecms

参考文献： copyright dedecms

[1]刘长松.国际能源转型进展及其对中国的启示和借鉴[J].鄱阳湖学刊，2016（3）：113—119.

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[2]徐华清，田丹宇，丁丁.依法推动应对气候变化工作势在必行[J].中国能源，2016（11）：5—7. 本文来自织梦

[1]数据来源：世界银行官方网站（World Bank），网址：http：//data.worldbank.org/country，最后访问时间2017年2月3日。

[2]数据来源：世界银行官方网站（World Bank），网址：http：//data.worldbank.org/country，最后访问时间2017年2月3日。

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[3]王彩霞.德国〈可再生能源法〉修订之路及启示[J].中国电力报，2016—9—26. 本文来自织梦

[4]数据来源：世界银行官方网站（World Bank），网址：http：//data.worldbank.org/eountry/united-kingdom? view=chart，最后访问时间：2017—2—3. dedecms.com

[5]引自中国国家发展改革委副主任张勇在第七届中美能效论坛的发言，2016—10—13. 内容来自dedecms

[6]2007年美国最高法院对马萨诸塞州诉环境保护署一案的判决宣布，将温室气体列为《清洁空气法》的管辖范围。参考哈佛大学法学与国际发展协会、奥睿律师事务所研究报告《美国应对气候变化的法律与法规：可供中国气候变化立法借鉴的经验》，第9页。