派智库

摘要：我国即将于2017年启动全国碳市场，在碳交易政策建立和实施过程中，真实、准确的排放数据是其最重要的基础和保障，对企业提交的排放报告进行第三方核查旨在保证数据质量，确立碳交易政策的公信力。欧盟碳市场（EUETS）、美国加州碳市场等都十分重视企业碳排放数据的质量。本文总结了欧盟和美国两个碳市场中的核查制度在政策法规、机构准入、技术规范、监督管理等方面的建设情况，并提出了对我国碳市场核查制度建设的建议。

织梦好，好织梦

关键词：碳市场；核查；欧盟；美国

1 欧盟经验 织梦内容管理系统

1.1 核查制度法律体系

dedecms.com

欧盟在实施碳排放贸易政策过程中注重法律法规建设，不仅颁布了欧盟层面的法律指令《建立欧盟温室气体排放配额交易体系指令》，还制定发布了具有很高法律效力、直接适用于欧盟所有法律主体的一系列条例及配套细则。在核查领域，欧盟颁布了《温室气体排放及吨公里报告核查与核查机构认证条例》（以下简称AVR条例），对核查规范、核查机构要求、认可规范、认可机构要求、信息共享机制等进行了规定，为核查活动提供进一步法律和技术依据。配套该条例的还有《AVR导则》、《航空业核查指南》等14份指南导则，对核查基本程序规范、现场核查的技术细节、核查机构的认证与管理、AVR与已有的国际标准的关系等进行了更加详尽的规定。上述法律文件和技术导则明确了核查活动各个方面的具体规定和要求，构成了欧盟碳交易体系下完整、科学、严谨的核查制度，见表1。 织梦好，好织梦

1.2 对核查机构的要求

欧盟排放贸易制度要求，排放设施报告的年度排放数据须由成员国认可的核查机构或认证的核查员进行核查，以保证数据的准确性和可信度。AVR条例等文件规定，申请成为核查机构须具备符合要求的EUETS核查员、EUETS主核查员、独立复查员、技术专家等专业人员，同时需具备核查领域的技术专长、具有内部持续培训和提高核查能力的机制等。合格的申请者可从各成员国的国家认可机构，获得分核查专业领域的核查资质证书（有效期5年）。另外，欧盟还允许国家认可机构认证自然人成为核查员，此类核查员可独立进行核查活动。

dedecms.com

国家认可机构通过文件评审、现场考察、年度监察、再评估、非常规评估、投诉程序等方式，确定、更新或终止核查机构的资质。同时，欧盟对国家认可机构及其对核查机构的评估和认可过程也做出了详细法律规定。国家认可机构须在Regulation 765/2008[1]、ISO14065、ISO/IEC17011以及AVR条例框架下来开展对核查机构的认可工作，并于每年年底将对核查机构开展的监督和评估活动等计划向成员国的管理当局提交。 内容来自dedecms

为了增强国家认可机构工作的信任度，建立欧盟境内统一的认可管理制度，欧盟通过同业评估的方式进一步对国家认可机构的认可工作进行监督和管理，具体由欧盟认可合作组织（EA）来建立统一的评估标准并实施独立的评估，见表2。

1.3 核查技术规范

dedecms.com

核查机构须遵循AVR条例规定的核查技术规范和程序开展专业的核查活动，以合理保证排放报告没有实质性错误。核查过程中，核查机构应评估的基本内容包括：排放报告的完整性以及是否符合《温室气体测量和报告条例》（MRR）的要求，报告主体是否按照在管理当局备案的监测计划实施了监测活动，排放报告中的数据是否存在实质性错误以及与排放主体数据有关的活动信息、内部控制制度等。

内容来自dedecms

欧盟核查程序要求核查机构在签订服务合同之前，需要对核查对象及自身是否能够承担该核查工作进行评估，然后进行策略分析、风险分析、编制核查计划、实施核查、进行独立审评、评估不确定性、编写核查报告、对被核查设施提出改进建议等。核查机构需要以文件审核和现场核查的方式对排放设施的数据、核算方法、监测计划的应用、缺失数据处理方法等进行核查和交叉核对，特定情况下经批准可简化核查，省略现场核查环节。对于核查的技术流程，欧盟以指南方式进行了具体规定，包括核查目标及范围、过程分析、抽样、现场访问、核查报告等，供核查机构参照执行，见表1。

dedecms.com

值得注意的是，在欧盟碳交易体系中，监测计划是履约过程的重要组成部分。排放主体首先需要向主管部门提交排放的监测计划，只有监测计划符合MRR要求，并且主管部门认为该排放主体将会据此执行时才会批准。排放主体须严格按照批准后的监测计划组织实施排放监测。因此，对监测计划的核查也是核查程序中的重要内容。 copyright dedecms

2 美国经验

目前，美国比较成规模的地方排放贸易体系分别是东北部（RGGI）和加州排放贸易制度。RGGI是针对发电部门的区域性二氧化碳总量与交易机制，其电厂发电机组的排放报告是依据联邦法律规定，采用连续在线监测，其监测系统、设备和方法等都遵循相关规定并通过了管理当局的认证测试，被认为是精确度最高、数据质量最好的排放报告方式，因此只规定了由主管部门进行第二方审查，没有独立的第三方核查。而加州碳交易制度覆盖多个行业，建立了完整的核查制度，主要包括以下内容。 copyright dedecms

2.1 建立规章制度

加州以其空气污染治理法律体系为基础，借鉴了EUETS等经验，制订出台了《加州温室气体排放总量与市场履约机制条例》，于2013年正式启动碳市场。加州排放贸易政策的主管部门是加州大气资源委员会（ARB）。在碳市场核查制度建设方面，ARB制定了《温室气体强制报告条例》，其中包括了对第三方核查的技术规范、核查机构认可与管理等做出的法律规定。对于技术指南，加州没有像欧盟那样制定了专门的核查指南，而是将核查的有关要求纳入《报告通用指南》、《排放数据报告指南》等排放报告方面的技术指南中，以进一步细化核查要求，如对生物质燃料等不同燃料类型数据的核查、对水泥等行业产量数据的核查、对可再生能源配额调整的核查等，见表3。 copyright dedecms

2.2 加强机构和人员的准入与监督

相对于欧盟，加州对核查机构和核查员的准入更加严格，即对机构和人员同时进行认可和认证管理，并与ISO14065和ISO14066的相关要求保持一致。核查机构应具有2名以上经认证的主核查员，全职人员不少于5人，有400万美元的专业责任保险，拥有内部防范利益冲突的机制和技术培训程序，每次认可有效期为3年。主核查员与核查员需要满足相关要求，并通过ARB批准的培训和考试后可获得认证。核查员满两年并至少完成3次核查任务后，可申请成为主核查员。此外，对特定行业和减排项目核查员的认证还有进一步的专业要求。截止2017年5月，ARB共认可核查机构32家，认证核查员200多名，其中90%以上为主核查员。

织梦好，好织梦

加州非常重视事前监管，除了对核查机构和核查员采取认证准入，还特别要求核查机构在开展每项核查业务之前，必须向ARB执行官提交潜在利益冲突评估和开展该项核查工作的详细申请说明，得到书面批准后方可进行核查。利益冲突等级定为高、中、低三类，只有当执行官认定该机构的利益冲突评估等级为“低”时才能开展核查活动。之后，主管部门对利益冲突情况还会进行持续监测。

dedecms.com

ARB每年对每家核查机构及其核查员进行审查，并对同一行业中多种设施由不同核查机构进行的核查进行审查，以保证不同核查机构核查工作的一致性。审查发现的问题或建议会通知核查机构。ARB在核查机构和核查员申请更新认可和认证时还会对其之前工作进行绩效评审。

2.3 核查技术规范

copyright dedecms

加州碳市场核查规范包括制定核查计划、现场访问、制定采样计划、核查数据和核算方法的符合性、交叉核对数据、独立技术评估和编写核查报告等。核查机构应组建由主核查员带队的核查小组实施核查活动，并且在对电力、石油产品、生物燃料、天然气供应、石油化工、油气系统以及水泥、玻璃、石灰、造纸、钢铁等行业进行核查时，必须由至少1名认证过的行业或工艺过程排放的专业核查员参加。核查报告需要按照统一规定的《核查报告模板》编写。

加州规定排放报告在每个履约周期（2～3年）的第一年必须进行涵盖以上所有程序的“完整核查”，之后，在上年度核查结论为肯定且排放数据、企业信息等不存在表4中的情况时，经主管部门批准后可以进行简化的“不完全核查”，即只进行文件核杏和数据核对，不进行现场访问。

织梦好，好织梦

织梦好，好织梦

3 结论与建议 本文来自织梦

欧盟和美国通过立法、制定技术细则和多种监管手段建立了规范、科学和严谨的核查制度体系，实施各项措施保证和提高核查工作质量，为全国碳市场核查制度的建设提供了有益的经验和启示。

注重法规建设。欧盟和美国加州排放贸易体系下对确立核查制度都进行了立法，相关文件法律效力高；欧盟还针对核查条例配套制定了14个详细导则，使核查工作有法可依、有章可循、强制力高。我国即将启动全国碳市场，应加快建立和完善碳市场相关法律、制度要素的顶层设计，在碳交易制度立法基础上，建立核查制度，并尽可能提高其法律位阶，保证有效实施。

copyright dedecms

实施严格监管。欧盟和美国对核查机构和核查员制定严格准入条件，并对其进行事中和事后的监管，以此保障核查工作质量，提高数据可信度，从而维护碳市场的公平和公正。相对于欧盟和美国，我国即将建立的碳市场规模将更大，对数据报告和核查的质量要求也更高。在我国排放数据基础薄弱、核查机构能力水平参差不齐的情况下，更须严格核查机构和核查员的准入，并采取各项手段加强对核查机构及其核查过程中的监督，以提高数据质量，增强碳交易政策的公信力。 dedecms.com

科学规范核查过程。制定详细的核查技术规范是核查制度的基本前提。欧盟和美国都建立了较为系统、规范、具有可操作性的技术规范要求体系。欧盟针对核查的过程分析、抽样、现场访问、核查报告等具体技术问题出台了技术规范，并强调对排放主体是否按照在主管部门备案的监测计划实施监测进行核查。美国将核查规范具体到分行业、分数据类型。我国碳市场覆盖排放主体多、企业问差距较大，应在制定通用核查规范基础上，进一步细化分行业核查技术指南，并建立详细的核查报告模板，保障核查质量。 dedecms.com

参考文献： 本文来自织梦

[1]郑爽，刘海燕.全国碳交易体系下核查制度研究[J].中国能源，2017，39（8）：22-25.

织梦内容管理系统

[2]欧盟.温室气体排放及吨公里报告核查与核查机构认证条例（COMMISSION REGULATION（EU）No 600/2012 of 21 June2012 on the verification of greenhouse gas emission reports and tonne-kilometre reports and the accreditation of verifiers pursuant to Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council.）及其配套指南[Z].

内容来自dedecms

[3]加州.温室气体强制报告条例（Regulation for the Mandatory Reporting of Greenhouse Gas Emissions）及其配套指南[Z]. 织梦内容管理系统

[4]杨抒，余洪斌.美国加州碳排放权交易经验借鉴[J].认证技术，2013，（9）：40-45.

---

[1]欧洲议会和理事会条例（EC）No 765/2008，制定关于产品销售的认证和市场监督要求以及废止条例（EEC）No 339/93，REGULATION（EC）No 765/2008 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 9 July 2008 setting out the requirements for accreditation and market surveillance relating to the marketing of products and repealing Regulation（EEC）No 339/93.

织梦内容管理系统