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[摘要]2006年中国启动加入《政府采购协定》（GPA）的谈判。加入GPA将使中国企业拥有进军欧盟等主要发达国家的政府采购市场的机会，并借助外部力量提升国内政府采购市场的发展水平。但同时也面临着中国法律法规的不健全，中国企业将不可避免地面临跨国企业的冲击，给中国一些产业的发展带来影响等挑战。在中国启动的多个自由贸易区谈判中，GPA的相关内容都是重要的谈判内容。从谈判情况来看，次级中央实体的定义、对本地产品的定义、如何确保非不对等开放是当前谈判的焦点问题。中国应坚持以发展中国家身份加入GPA、坚持科学的评估以确保对等开放、坚持渐次开放政府采购市场、加快配套法律和政策的规范，以确保自由贸易区框架下互惠对等开放政府采购市场。 本文来自织梦

[关键词]自由贸易区；政府采购市场；互惠对等开放

一、研究背景

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《政府采购协定》也就是人们常说的GPA，是WTO框架下的单项贸易协议，以政府采购的自由化与国际化为目标，要求各参与国开放政府采购市场的协议。因为其所强调的高度开放性与世贸协定相同，并不是作为加入WTO的一揽子协议而存在的，而是需要通过与成员国一对一进行谈判才能加入，因此被称为第二个WTO。目前，GPA已有美国、日本、加拿大等44个成员，另有30个国家处于待加入的观察员国地位。制定GPA的目的就是对所有成员国开放各自的政府采购市场，以享受到与缔约方国内企业相同的国民待遇。1、从GPA协议本身来说，其强调三个原则：一是国民待遇原则和非歧视性原则。此原则要求缔约方不能通过实施、采取制定相关的政府采购规则、法律、程序等，以保护国内供应商或是对其他国家的产品和供应商产生歧视待遇；二是公开性原则。此原则要求缔约方在政府采购领域的各个规则、法律与程序都应该是公开的，供所有产品与供应商共同选择；三是实行发展中国家优惠待遇原则。此原则要求各缔约方对发展中国家提供技术援助等特殊待遇，以推进发展中国家特别是最不发达国家的发展。

近年来，随着自由贸易区谈判的日益增多，越来越多的GPA成员国在自由贸易协定谈判中会加入GPA的内容，比如韩国政府在与中国的自由贸易协定谈判中纳入了有关加强政府采购合作的内容，随后中澳自贸区谈判也出现了类似的问题。中国在加入WTO五年后，宣布履行此项入世义务，开始了加入GPA谈判，此后，中国政府先后提供了8轮报价，但时至今日，依然没有完成谈判。这其中一个非常重要的原因就是GPA成员国特别是欧美等国不顾中国国情，盲目抬高要价，造成谈判中分歧较大。鉴于自由贸易区在中国新一轮对外开放中的重要地位，加之中国正处于加入GPA谈判的关键时期，加强在自由贸易区框架下政府采购的相关问题，特别是互惠对等开放具有重要的意义。2、 织梦内容管理系统

二、政府采购市场互惠对等开放面临的机遇和挑战

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（一）主要机遇 内容来自dedecms

与加入WTO一样，加入GPA对于中国而言同样意味着发展的机遇。一方面，加入PGA后，中国企业拥有了进军欧盟、美国、日本等主要发达国家的政府采购市场的机会，无论是中国制造还是中国工程建设，都可以获得更大的市场。从长远来看，中国企业要适应发达国家的政府采购市场，必然要在规则意识、规范意识上有较大的改观，这将为中国企业进军国际市场提供更大的保障。另一方面，中国国内的政府采购市场也同时需要对外国企业进行开放。相对于发达国家近200年的政府采购发展历程，国内政府采购市场无论是法律法规的完善程度还是市场的规范性和竞争度，都还有相当大的差距。加入GPA后，首当其冲的就是中国国内市场的规范，比如，对竞争环境的营造，行政干预的减少等。这不仅有利于中国国内政府采购市场的规范化发展，也可以大大提升财政资金的使用效率，培养出更多按照市场规律办事的企业。

（二）主要挑战

加入GPA的挑战主要表现在几个方面：一是中国国内法律法规的不健全，可能会带来一定的纠纷。无论是政府采购法还是招标投标法，在适用范围、界定方法以及程序规定上都与GPA的相关要求存在出入，需要进行相应的修订，以最大限度地规范市场，保护中国企业利益。也使中国的政府采购市场真正符合互惠对等开放的原则，加快中国与他国自由贸易区的谈判，为中国新一轮对外开放注入活力。3、二是中国国内企业将不可避免地面临跨国企业的冲击。加入GPA意味着政府采购市场将对所有成员国的企业进行开放，而在汽车、软件、办公以及机械制造等领域，日本等发达国家企业拥有极强的竞争力，比如，日本机械和运输设备企业在全球出口中占据着8.7％的份额，在政府采购领域占比高达13.2％，这样的竞争对手，将使中国国内企业面临严峻的竞争环境。4、三是将会给中国国内一些产业的发展带来影响，最为突出的就是那些有着非常明显产业扶持政策的领域。比如，中国为配合GPA谈判，在2011年停止了自主创新产品政府采购相关办法，这些来自于产业政策的调整，自然而然会影响到相关产业的发展，甚至会改变一些行业的发展轨迹。

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三、自由贸易区框架下政府采购开放焦点问题

（一）次级中央实体的定义

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这可能是当前中国与其他GPA缔约国关于政府采购协定分歧最大的一个领域，在GPA协议中，之所以会有列明中央实体的附件2，是因为考虑到有些联邦制国家的国情，担心有些联邦制国家的中央政府加入GPA后，地方政府并不需要践行GPA协定。但在自由贸易区框架下的多个国家与中国政府的GPA谈判中，都提出要中国的协定覆盖次级中央实体。事实上这是极不公平的，以欧盟为例，中国一个省份的市场容量基本上相当于欧盟一个成员国的市场容量。即使是美国，在其加入GPA协定时，对于次级中央实体的承诺清单也只包括了37个州的主要政府部门，还有13个州以及更次一级的县级政府并没有包括在其中。而在中韩、中澳自由贸易协定中，对方要求中国的出价清单包括各级地方政府，这不仅不符合GPA的习惯性做法，也是极为不公平的，违反了GPA的公平对等原则。从当前情况来看，如果不能很好地解决次级中央实体的定义问题，自由贸易区框架下的政府采购市场互惠对等开放就很难真正实现。5、

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（二）对本地产品的定义

对本地产品的定义，关系到哪些产品可以无障碍地进入缔约国政府采购范围。每个缔约国对本地产品的定义都非常重视。以美国政府为例.其当初在本地产品认定上制定了详细的标准，比如，其认为国产组件的成本必须在全部组件成本中占到50％以上才能被认为是本地产品。即使是在工程货物方面，美国也对算与不算本地产品的情况给出详细清单。不仅美国如此，所有国家在加入GPA时都会给出相应的清单，有些国家还会在总清单中列出一些例外情况。比如，韩国在向GPA提交的清单中将钢铁业排除在外，从而起到保护其本国钢铁业的目的。但在中国加入GPA申请的本地产品定义中，显然西方国家对中国要求的更多，也更不合理。中国政府明确提出，对本地产品的认定标准，应该根据其在中国境内实现的增加值情况，这样的标准，不仅对中国企业是公平的，对外资企业也是公平的。6、在中国当前正在进行的自由贸易区相关谈判中，中国政府也一直在要求对方降低要求。一方要价太高太不现实。一方保持理性，这可能也会是自由贸易区谈判中一个艰难的问题。

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（三）如何确保非不对等开放

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中国就GPA第一次给的出价清单是在2007年，并在随后一年与主要的缔约国进行了密集谈判。2010年，中国政府再次提供了包括更多中央机构采购，以及更多服务采购产品与工程的清单，但都无果而终。其主要原因就在于如果按照西方国家的要价，非不对等开放将得不到保障。其中以美国政府的态度最具代表性，美国的要价包括：中国政府立即加入而无过渡期，中国政府采购市场的范围从中央一级政府向各级政府拓展，对国有企业以及国有控股企业进行全面开放。这样的要求与美国在加入GPA时的出价存在明显的出入。西方国家之所以对中国要价甚高，主要是看中中国巨大的政府采购市场。2016年，中国政府商品与服务的采购规模达到31089.8亿元，超过了大多数国家的规模。更为重要的是，中国政府采购总额在GDP中的占比只有4％左右，远没有达到国际社会通行的10％规模，这意味着中国政府采购市场的增长还十分令人期待。从各国加入GPA时坚持的“一美元换一美元”的对等原则，到现在各国要求中国政府几乎无条件开放政府采购市场，在这样的基础上进行谈判，会使中国政府采购市场非平等开放的风险大增，这显然不是中国所愿意看到的结局。7、

四、自由贸易区框架下政府采购互惠对等开放建设 织梦好，好织梦

（一）坚持以发展中国家身份加入GPA 本文来自织梦

与WTO相比，GPA对于互惠对等原则的坚持更甚，也正因为如此，GPA有针对发展中国家的特殊条款。在中国与其他国家自由贸易区协定谈判中之所经常性地面临不对等开放问题，一个重要原因就在于对方忘记了中国发展中国家的特征。应坚持以发展中国家身份加入GPA，在自由贸易区谈判中坚持自己的利益。一方面，加强对GPA规则的研究，从法理上形成保护中国利益的相关体系。要加强对GPA保护发展中国家利益的特殊条款研究，学会在自由贸易区谈判中用规则说事，坚决保护利益。比如，泰国政府的出价规定明确指出，在本国产品也符合标准且价格不高于他国产品10％的情况下，本国产品将得到优先采购。同时，加强对美国、日本等西方发达国家在加入GPA时的出价清单研究，理清其他国家在出价清单中如何保护国内市场和国内企业的做法，并在自由贸易区谈判中进行合理利用。美国的招标法律更是对国内产品进行赤裸裸的保护，规定政府采购中必须有50％是本国产品，且本国产品可以获得10％～30％的价格优惠。另一方面，要用足发展中国家特殊条款。重要的是根据这些条款，借鉴美国、韩国等国家的具体做法，提出更加具有针对性的出价清单。在自由贸易区谈判中仅仅坚持发展中国家身份是不够的，还要防止被对方操作架空，其主要做法就是将采购对象清单、采购范围清单以及采购主体清单，以及应该得到优先保护的行业、领域和产品清单开列出来，从而将发展中国家的特殊待遇要求落到实处。谈判中，应加强对具有类似国家做法的应用。比如借鉴韩国将钢铁产品排除在政府采购清单中的做法，对中国急需要保护的行业，或是涉及经济行业安全的战略行业和产品排除在外。 dedecms.com

（二）坚持科学的评估以确保对等开放

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由于中国经济体量大，国情也不同于其他国家，在自由贸易区有关政府采购的领域谈判时，必须坚持先行科学评估，以保证政府采购领域开放的准确性与对等性。从目前中国签订的自由贸易协定来看，多数国家都是经济体量小的国家，中国一个省的政府采购规模可能就要超过其全国政府采购量，如果只是简单的完全开放显然是不公平的。科学的评估应注意做好两个方面的工作。一方面，评估政府采购市场容量。坚持对方开放多大的市场，中国也开放多大的市场，要防止出现用西瓜换芝麻的现象，更要防止其他国家利用其与中国的自由贸易区对象国的互惠条件和通道，借道进入中国政府采购市场的现象，更好地保护中国国内市场。8、另一方面，评估双方政府采购市场的开放实质。比如，韩国政府在加入GPA后，外国产品在其一些领域的政府采购中，中标比例反而出现了下降，主要是因为招投标程序与实体规定的不合理。因此，有必要在开放的市场容量基础上，对对方有关政府采购的主体、范围、程序等方面进行全面评估，对中国企业所能获得的市场份额进行科学推演，并与中国开放后可能让出的市场份额进行对比，以确保符合互惠对等原则。特别是要针对不同的自由贸易伙伴，建立不同的评估方法，避免出现评估失误。 copyright dedecms

（三）坚持渐次开放中国国内政府采购市场 织梦内容管理系统

在中国的自由贸易区战略中，发达国家依然是中国签署自由贸易协定的重点。在此情况下，应坚持GPA谈判中的过渡期做法，在自由贸易协定中坚持为中国企业和产业争取到更多的过渡时间，注重政府采购市场开放的次序性。这种做法也是全球通行的做法，即使是发达国家也不例外。比如，美国政府直到今天，也没有对其他缔约国开放国内的电信行业。而韩国、加拿大等国在其加入GPA谈判中，也是实现了完全外向型经济国家后才加入GPA。恰恰这些做法很好地避免了国际企业对中国国内相关行业的冲击。因此，在中国与他国缔约自由贸易协定时，涉及政府采购领域，也要根据中国国内不同产业的发展水平和发展程度，实行逐步的开放战略。一方面，对于在全球竞争中具有相当竞争力，可以有效抗衡外资企业进入的行业，可以作为相关谈判的筹码，予以先行开放。另一方面，对于中国国内企业竞争力较低的行业，一定要给予一定时限的保护期。在总的原则上，应坚持先开放中央采购实体，后开放地方政府采购实体；先开放有竞争力的，后开放甚至不开放无竞争力和重要领域。如此一来，既可以保证中国的政府采购市场建设符合互惠原则，又可以在对等开放的原则下，让中国国内企业和市场少受冲击，最大限度地保证合理利益。

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（四）加快中国国内配套法律和政策的规范

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从各国加入GPA的做法来看，提前梳理好国内相关法律法规，并规范好国内市场，是应对GPA可能带来威胁的有效做法。推进自由贸易区建设是中国新一轮对外开放的既定国策，其中涉及GPA相关内容的情况肯定不会少。因此，有必要加快中国国内配套法律和政策的规范。一方面，对现有的中国国内法律法规进行调整，并根据需要及时制定新的法律法规，以满足加入GPA相关内容后的自由贸易协定签订所需。既实现对政府采购协定的匹配，也为中国国内企业和行业提供必要的保护空间。另一方面，加快制定相应政策，推动中国国内政府采购市场的规范，提升中国企业的竞争力。比如，加快培育政府采购中介组织，提高政府采购业务的效率；在各类教育中加入政府采购相关人才培养内容，加快实现政府采购人才队伍的职业化与专业化。再比如，要加快中国国有企业的改革，提升其竞争力。现在的政府采购，中国国有企业占有的市场份额相当高，但与跨国企业巨头相比，中国国有企业竞争力明显处于下风，很可能会在未来的竞争中失去市场份额。唯有加快中国国有企业改革，才能保证中国国有企业在开放的政府采购市场中占得一席之地。

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注释：

1、毕晶《政府采购领域的壁垒现状与合作前景——基于中欧自贸协定谈判框架下的研究》，载于《国际经济合作》2017年第7期第39至46页。 内容来自dedecms

2、徐进亮、康健、张亦华《贸易自由化对中国政府采购产品自主创新的影响及政策建议——以中国加入WTO及建立中国—东盟自贸区为背景》，载于《广西民族大学学报（哲学社会科学版）》2016年第6期第151至156页。 copyright dedecms

3、郭蕾、肖北庚《欧盟（政府采购协定＞（GPA）之采购实践：中国国有企业的机遇》，载于《中国政府采购》2017年第7期第64至71页。

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4、孟晔《从GPA视角透视我国政府采购法律改革》，载于《上海对外经贸大学学报》2015年第2期第20至28页。

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5、尹彦、张晓瑞、冯永琴《政府采购对外开放与社会政策功能之间的关系研究》，载于《标准科学》2015年第3期第25至30页。 织梦内容管理系统

6、孔庆峰、董虹蔚《中国加入GPA谈判的困境与对策——一个博弈论的经济分析》，载于《东岳论丛》2015年第9期第165至170页。 内容来自dedecms

7、李海飞、舒娜《关于GPA参加方中次中央政府实体开放情况的研究》，载于《经济研究参考》2015年第40期第6至10页。

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8、程翔《GPA视野下政府采购主体范围考察及我国因应》，载于《西南科技大学学报（哲学社会科学版）》2015年第5期第71至75页。 织梦内容管理系统