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[摘要]负面清单管理是自由贸易实验区改革和制度建设的基石。为了服务于自由贸易港的建设，负面清单管理的制度价值必须在更高的平台探索升级。国际多双边层面、中国香港及新加坡自由贸易港、发展中国家实施负面清单管理的国际经验，可为我国自由贸易港的建设提供诸多启示和借鉴。未来进一步深化负面清单管理所带来的衍生效应、注重宏观经济管理与微观经济自由相平衡、推行负面清单评估与储备等制度实属自由贸易港建设的应有之策。

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[关键词]自由贸易港；自由贸易实验区；负面清单；国际经验 织梦内容管理系统

一、自由贸易港的内涵及负面清单管理的制度价值 copyright dedecms

自由贸易港（以下简称自贸港）通常被视为开放程度最高的自由贸易试验区（以下简称自贸区），在港内海关一线真正放开，货物自由流动，取消或最大程度简化入港货物的贸易管制措施，简化申报手续方便国际贸易船只出入港、装卸、储存与过境中转。自贸区和自贸港虽然只有一个字不同，但自贸港应有更高的标杆意义和更丰富的内涵。从自贸区跃迁到自贸港，希望的不仅是自贸港能获得更多的国际离岸贸易和服务，更期待的是被国际业务激活的广大内地相关产业集群。自贸港所承载的功能之一就是作为带动内地经济发展的制度创新试验田，为此，自贸港的建设更需要探索符合中国特定需求的发展道路。 copyright dedecms

当今我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。要改变经济社会不平衡不充分的发展现状并满足人民日益增长的美好生活需要，就要充分利用国内国外两个市场、两种资源，因此深入推进对外开放很有必要。党的十九大报告中提及要赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。自贸区升级为自贸港，其主要目的正是为了更好地服务于对外开放。在确定我国首批试点自贸港之后，一个重要任务就是继续探索制度创新并出台一系列推动贸易和投资自由化便利化的改革措施。然而，在赋予自贸区更大改革自主权探索自贸港建设的工作中，许多改革举措不可能一步到位。国际上成功的经验显示，自贸港制度建设的根基是形成“准入前负面清单管理”，而方向是终结审批制，从而促进贸易和投资自由化便利化提升开放的广度和深度。 织梦好，好织梦

自上海自贸区建立以来，被实践检验积累了很多经验的负面清单管理制度已经更新至第四版。经过4年多发展的负面清单管理制度已经在全国范围内由点到面逐步铺开并取得了较好的实验效果。然而，中国的改革开放是循序渐进的，自贸区向自贸港的演进需要进一步探求新路径和新模式，在新平台上负面清单管理的制度价值也依然有深度发掘的现实需要。

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二、负面清单管理制度的国际经验及对我国自贸港建设的启示 本文来自织梦

负面清单管理是指政府以清单方式列明本国（地区）针对外资市场准入的例外性列举式规定。下面分别从国际多边、国际双边、中国香港及新加坡自贸港、发展中国家的角度，探究负面清单管理制度的实施经验，为未来构建我国首个自贸港负面清单管理制度提供借鉴。 内容来自dedecms

1.国际多边层面负面清单的制度经验 本文来自织梦

（1）欧盟对公共服务行业和战略性（新兴）产业开放的规定

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随着欧盟《里斯本条约》在2009年年底的生效，对外国直接投资的管理也被纳入到欧盟贸易政策的管理范围。[1]此后历次多边谈判，欧盟坚持在负面清单中列入公共服务行业，强调任何投资协定均允许缔约成员国政府自主认定公共服务行业。例如，规定在财政支持的教育、医疗等公共服务行业，缔约成员国可以不给予欧盟以外的投资者以国民待遇。此外，欧盟也重视对战略性（新兴）产业的保护，强调当兼并收购影响到公共安全、审慎原则时，缔约成员国政府可进行适度干涉。

从欧盟负面清单实施情况可知，它坚持了在有特殊利益的行业对域外投资者的限制和管控。域外投资者设立企业应归属市场主体自治行为，但域外企业普遍追求利润的最大化，不会考虑东道国（联盟）产业结构和区域结构是否合理的问题。如果遇到市场环境出现较大的不利调整，域外投资者往往会以撤资方式结束在东道国（联盟）的经营，这无疑会造成东道国（联盟）劳动者的失业和银行坏账损失。欧盟负面清单的实施经历也例证了任何一个国家（联盟）都不会在所有的行业平等地对待内资企业和域外企业，引导和管理域外投资者是促使其符合东道国（联盟）经济发展目标的主要措施。在发达经济体中，欧盟实施负面清单管理的时间较晚，它采纳了发展中国家对特殊行业和战略性（新兴）产业保留限制和管控的做法，这无疑为自贸港战略性（新兴）产业负面清单的构建提供了启示和案例支持。 本文来自织梦

（2）北美自由贸易协定对追加实行新限制性措施和过渡期的规定 本文来自织梦

北美自由贸易协定建立准入前国民待遇与负面清单并行的贸易规则，协定要求缔约成员国在国内法中详细规定与“贸易规则中的国民待遇、最惠国待遇”存在要求不符的措施和限制开放的部门。尽管准入前的国民待遇意味着给予外国资本更多的自由，但缔约成员国也没有失去对此的监管权，协定还规定在对外资实行国民待遇的同时，允许缔约成员国对这种待遇实行例外和保留。[2]北美自由贸易协定规定的负面清单主要包含两个内容：现有不符措施的保留清单和未来可能追加实行新限制性措施的行业和领域。负面清单第一个内容强调的是负面清单的制度化，第二个内容则是授予东道国政府一定程度的灵活处置权以保护新兴或敏感的国内行业和领域。第二个内容是北美自由贸易协定负面清单管理模式的最大特色，[3]但缔约成员国在实施相关政策时必须事前履行通知和磋商职责。[4] copyright dedecms

此外，墨西哥是该协定中唯一的发展中国家，与美、加等发达国家相比，其发展水平和经济实力差距较大，为此墨西哥在制定负面清单时引入了10～15年的过渡期安排。负面清单中的过渡期是指东道国可采取延后和分步骤的形式履行自身的规定义务。在过渡期内，政府通过权衡开放市场给特定行业和领域带来负面影响、承受力变化和提升受影响行业和领域竞争力水平的可能性，灵活调整开放政策。待到过渡期结束之际，东道国最终会采取措施确保其国内情况符合承担的义务要求。墨中两国虽然经济总量差异较大，但同为发展中国家，人均GDP水平也十分相近，因此在自贸港负面清单中可以选择诸如金融、环保等部分关键行业和领域适度增加过渡期规定，从而为国内市场的完全开放赢得缓冲的时间。

（3）南方共同市场对分步降低关税的规定

在南方共同市场建立之初，缔约成员国共同签署的《亚松森条约》采取了负面清单管理模式，以实现贸易自由化的目标。条约规定缔约成员国应协调国内的宏观经济政策并对关税税则进行制度改革，同时应采取集体分步减税的方式以最终实现市场内零关税的目标。对于关税减让表中列有敏感性商品的清单，要求缔约成员国每年以20％的比例逐步减少商品数量。目前，南方共同市场缔约成员国之间绝大部分商品已实现零关税贸易。

从国际多边层面负面清单的实践可知，东道国（联盟）经济政策和制度变革所给予的有利支持是负面清单管理取得最大化绩效的前提。用负面清单的形式来管理国际贸易和投资，固然是东道国（联盟）迈出的积极一步，但负面清单管理制度只是构成良好投资环境中很多因素的一环而已，并不能直接带来域外投资的增长和本国（联盟）经济的发展。影响跨国投资决策的因素很多，不仅包含东道国（联盟）市场的规模、基础设施的状况、未来增长的前景等经济因素，还包含市场秩序的维护、投资者权益的保障、利益分歧的解决等制度因素。[5]负面清单管理制度的透明度不是该制度本身就可以维护的，还需要东道国（联盟）法律法规和行政权力行为的配合和保障。由此可见，一个国家（联盟）要吸引外商投资的流入，仅靠负面清单是远远不够的。 dedecms.com

2.国际双边层面负面清单的制度经验 织梦好，好织梦

（1）美国双边投资条约对不符措施和审查条款的规定 dedecms.com

与美国签署双边投资协定的国家有40几个，有10多个发达国家也包括不少发展中国家。美国在2004年之前签署的双边投资协定中并没有单独设立不符措施条款，仅在其他条款中附列了若干不符措施。例如，在美国与阿根廷签订的双边投资协定中规定缔约双方可在附列协议中设置例外的部门或事项。而2005年美国在与乌拉圭签署的双边投资协定中首次采取了单独的不符措施的条款以及附录中的不符清单。[6]不符措施条款的审查依据通常是基于国家安全及公共利益等理由。[7]

美国双边投资条约中的负面清单规定政府可以根据行业或领域重要性程度的不同采取有针对性的对策：一是对于特别敏感的行业或领域可直接采取负面清单形式将其排除在国民待遇适用范围之外；二是对于一些比较重要的行业或领域可采取选择性的限制性措施；三是对于特定例外事项以国家安全及公共利益的名义保留进行后续审查的权利。于是无论投资事项的重要性程度如何，美国政府对所有情况都有各异的应对之策。[8]从趋势上看，美国政府对国家安全及公共利益的认定有逐渐扩大化的倾向。这种认定更多地是针对国内出现衰落的垄断工业和国内高度发达的行业，主要理由是担心就业机会的流失，这使得贸易和投资保护的政治功效加剧。此外，美国法律设定的审查标准也比较笼统，这应当是为行政部门执法预留的自由裁量空间，显而易见的直接后果是容易形成变相的贸易和投资保护主义。一个典型的例证是中美双边投资协定谈判。到2017年末，该谈判已经历时9年近30轮，中美双方虽在多个方面取得共识，但美方却一直将关键性的基础设施、重要技术、国家安全等领域的投资列入负面清单，此举已经对中美双边投资协定的最终签署造成实质性阻碍。

（2）日本双边自由贸易条约对补贴的规定

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多年以来，发展中国家采用补贴方式扶持和干预特定行业发展的案例很多，在日本与发展中国家签订的多项双边自由贸易条约中频繁采用负面清单形式对发展中国家的补贴施行差别限制。例如日本与印度、马来西亚等国签订的双边贸易协定中，预留了可以实施反补贴的权利，但未对发展中国家补贴的具体用途进行特别限定；在日本与墨西哥、菲律宾等国签订的双边贸易协定中，限定补贴仅能用于研发活动。[9]这表明日本在拟定协定负面清单之前，综合考虑了发展中国家的经济特质和自身的利益诉求。

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任何一项双边自由贸易条约的签订都是基于双方权利和利益的让渡。不仅要在东道国的监管权利和外国投资者的利益之间取得平衡，而且也要在保护国内市场和推动别国市场开放之间取得平衡。一方面，国际贸易可以使得贸易双方获利的理念已经被世界上多数国家的政府所认同，这使得负面清单的长度处于持续缩减的趋势中；但另一方面负面清单的谈判还是遭到很多非经济因素的干预，各种限制性措施和监管审批程序还在不断被使用。这导致负面清单的功能逐渐由单一性转为综合性，于是补贴、政府采购等事项也被纳入到负面清单谈判中。[10] 本文来自织梦

（3）韩美双边自由贸易条约对优势行业适度保护的规定

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韩国至今生效的双边自由贸易条约有近20个，其中绝大多数采用负面清单的模式。以韩美双边自由贸易条约为例，韩国负面清单的内容框架基本照搬了美国负面清单的格式。韩国政府在制定例外条款和不符措施专门用于保护那些敏感重要、竞争性较弱的行业和领域之外，也对优势行业实施了适度保护。[11]以建筑服务业为例，韩国建筑服务出口额长期占有全球建筑服务贸易约1/5的份额。作为世界最大建筑服务提供国，该行业属于韩国首屈一指的优势行业。然而韩美双边自由贸易条约签订之前，韩国政府的评估报告却认定：韩国建筑业总体竞争力尽管强于美国，但在节能材料、环保工程等细分领域却落后于美国。为此在韩美双边自由贸易条约的谈判中，韩国坚持将建筑服务的相关子行业纳入到负面清单予以保护，限制美国投资者进入韩国部分建筑服务市场。另外在条约中，对作为贸易顺差的最大来源的交通运输业韩国政府也采取了类似保护。

当前我国全境的开放都在有序推进，制造业在规模上已经多年稳居全球之首，但制造业长期处于全球产业链的中低端、产品附加值不高、研发水平低下依然体现出制造业“大而不强”的特点，即使对于新一代信息通信技术、高档数控机床和机器人、节能环保、新能源汽车等优势和战略性新兴产业而言，其核心技术也多半为发达国家掌控。自贸港政策制定者可以处安思危借鉴韩国适度保护优势行业的做法，在进行必要压力测试的基础上，为港内优势行业的设计和研发环节预留政策运作空间，为制造业的全面赶超赢得时间。 本文来自织梦

3.中国香港及新加坡自贸港负面清单的制度经验 内容来自dedecms

近几年以上海港为代表的沿海港口发展迅速，单就吞吐量和基础设施硬件而言已经领先于中国香港及新加坡等自贸港，只是在管理机制、管理效率方面还存有不小的差距，因此，对于我国首个自贸港而言，中国香港及新加坡自贸港建设的制度经验应是较好的参照标准。 内容来自dedecms

目前中国香港全境实行统一的贸易自由和投资自由等一系列自由港政策。香港现行法律没有规定任何行业和领域禁止港外投资者或私人参与，也没有对控股比例进行限制。在全部行业中，博彩业是政府严格管制的行业，另外对电子通讯、广播、交通、能源、医药、金融等在内的多个行业，除商业登记外还要向政府相关行政部门单独申请经营牌照。除银行、保险等少数金融行业之外，香港特区政府也没有对需要申领经营牌照行业投资者的进入条件做出特别限定。[12] copyright dedecms

新加坡是首个推行负面清单模式的亚洲国家。在自贸港的管理上新加坡一直采用“正面清单”与“负面清单”相结合的模式。[13]除国防相关行业和少数特定行业外，新加坡对外国投资者的进入不设任何进入限制，几乎所有的行业都向外国投资者完全开放。新加坡政府的例外规定包括：外国投资者进入金融行业之前需向政府相关行政部门备案，不允许外资银行进入银行零售业务市场，限定外资银行对本国银行的持股比率；外国投资者在新闻业、广播业的持股比率分别不得超过30％和49％。[14]新加坡一直坚持实行贸易结算和贸易经营主体自由的政策，世界银行历年发布的全球营商环境报告评估显示其贸易便利化程度一直排名世界前列。

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4.发展中国家负面清单的制度经验

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发展中国家一般都是在参加由发达国家主导的国际多双边的贸易和投资谈判后被施以负面清单谈判要求的，其后才逐渐开始接受负面清单的管理理念并在国内贸易与投资等法案中写入这一模式，慢慢地发展中国家在缔结各类贸易和投资协定中也越来越多地采用负面清单形式。在实施负面清单的发展中国家中，几乎都经历了由正面清单管理转向负面清单管理的过程。鉴于美欧等西方发达国家（联盟）并不存在由正面清单向负面清单转型的完整经历以及我国发展中国家的属性，西方发达经济体负面清单的制度经验对我国的参考性是不强的。与之相对的是，部分发展中国家和转型国家的制度经验更值得参考。 织梦内容管理系统

与发达国家相比，由于发展中国家受产业缺乏国际竞争力、制度构建有待完善、政府监管能力不强等因素的制约，负面清单管理制度对发展中国家也是一种挑战。当前发展中国家负面清单揽括的内容较为宽泛：在马来西亚与日本签订的双边投资协定中，马来西亚将本国尚未出现的行业纳入到负面清单中予以保护；在智利与韩国签订的双边投资协定中，智利将外国投资法中限制的内容全数纳入负面清单中；菲律宾政府在第十版负面清单中虽然已经解除对高端教育领域的限制，但解除的范围仅为高校教师的引进，不包括教育机构控股权。

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近年来，全球经济活动结构性调整的幅度慢慢扩大，发展中国家在世界贸易和投资中所占的比重、贡献率、影响力都在逐渐提升，大多数发展中国家对建立负面清单管理制度重要性的认识也日益趋同，因此越来越多的发展中国家开始有意识地减少对贸易和外资的管制加大自由化便利化的力度。同时也应该看到，发展中国家建立负面清单管理制度并不是选择“是或否”的一次性开放，实施负面清单管理应是一个由浅入深的过程。在不同的国家基础、经济目标、政府管理能力的情况下，负面清单管理实际上考验的是发展中国家的国际经贸治理能力。[15]于是在几乎所有多边或双边贸易和投资的协定中，发展中国家考虑到本国产业特点与经济利益后均保留了对关键性行业和领域的保护。从很多发展中国家公布负面清单的版次来看，它更强调的只是一种可预见性和透明度，其与国家开放速度无直接联系。[16]一个有意思的现象是除极少数发展中国家以外，绝大多数采用负面清单管理制度的发展中国家都被西方发达国家“鼓励”继续进行改革，也就是说，能被西方发达国家认可为“无可指责的开放”的发展中国家比较少，这说明大多数发展中国家负面清单实践走的是自己务实有序的步伐。[17]

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三、首个自贸港负面清单管理制度的展望

长期以来，发达国家一直是贸易和投资自由化的领导者，由其主导的负面清单管理模式追求的目标是促进生产要素在国际间的自由流通和建立高度自由化的投资体制，这在总体上有利于我国的对外开放和市场经济体制的完善。建设自贸港的过程，不仅是推动形成全面开放新格局的创新手段，亦是主动对接国际贸易与投资新规则的重要抓手。在对标国际上公认比较成功的负面清单管理制度之外，更应结合中国实际，为实现层级更高的开放提供示范和保障。 copyright dedecms

1.注重发挥负面清单的衍生效应

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在上海自贸区成立之初，为了配合2013年上海版负面清单的实施，全国人大常委会暂停了“外资三法”部分条文在区内的实施，这体现了立法机构为对自贸区建设的立法支持，属于特事特办。在经历2014年上海版负面清单和2015年、2017年全国版负面清单之后，再来看2017版《外商投资产业指导目录》，可以发现，指导目录由于汲取全国版负面清单的先行经验而使得这两者在禁止性的规定方面高度重合，这正是持续推进改革的负面清单管理制度带来的衍生效应。

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2013年8月设立上海自贸区，主要目的是为了发挥先行先试的示范作用并形成一套可复制的经验制度，时至今日负面清单管理已经成为11个自贸区管理体制最大的亮点和制度创新。然而编制负面清单并不是负面清单管理制度的全部内容，还有必要依托负面清单持续推动改革，更好地发挥负面清单的衍生效应。在较为成熟自贸区的基础上，试点推出定位更高的自贸港，试验难度会越来越大。一般而言，试验田试验的新品种都具有一定的挑战性。如果改革许可局限于狭小的范围内只授予很小的权限，则“巧妇难为无米之炊”。只有扩大自贸港的试验空间赋予自贸港更多的自主权，试验才会取得更好的衍生效果。 内容来自dedecms

2.注重宏观经济管理与微观经济自由相平衡 织梦好，好织梦

负面清单管理意味着将传统的事前监管转变为事中和事后监管，将负面清单之外诸多事项的审批制转变为备案制，这意味着外资获得了更多的自由权。中国香港及新加坡作为自由港，为了实现经济的高度开放和提升微观经济的自由度，适度让渡了很多政府行政职能。 织梦好，好织梦

在我国，以优惠政策招商引资的政府思维形成良久，各种财政补贴实际上形成了政府干预市场运行的“有形之手”，自贸区的建设也无法幸免于此。然而从中国香港及新加坡这两地自由港运行的经验来看，政府既不干预企业的经营活动，也无任何财政补贴政策，体现了“管的少就是管的好的”行政治理理念，这无疑为自贸港政策制定者厘清政府与市场的边界提供了部分启示。[18]为此，从自贸港的功能定位进行考虑，有必要以法治设计为突破，处理好政府宏观经济管理与微观市场主体之间的关系。 dedecms.com

3.注重负面清单评估与储备制度、适度拓展清单表述和统一清单格式 dedecms.com

自贸港应以负面清单年度评估为基础，归集可行的改革建议并以此形成负面清单制度的政策储备，加强与中央各相关部委的沟通和协调。政策储备虽然可以不对外发布，但却能很好地起到效果评估、政策储备、创新沟通的作用。 copyright dedecms

2017年全国版负面清单延续了第三版的表述字段，也即只有序号、领域、特别管理措施等三项简洁描述，而同在2017年6月随后公布的《中国（上海）自贸试验区金融服务业对外开放负面清单指引（2017年版）》，表述字段在2017年全国版负面清单基础上增加了效力层级、措施来源、措施描述等内容，显然拓展内容后的上海金融服务业负面清单的透明度更高，因而未来自贸港的负面清单可以借鉴自贸区适度拓展清单表述字段的前期成果。此外单从法律层面分析，国务院办公厅颁布的2017年全国版负面清单属于上位法，上海自贸区金融服务业负面清单虽属下位法，但上海自贸区编制的负面清单也是在中央授权前提下展开的并且其发布前一定也经过了国务院审核，负面清单格式的不同可能还是意味着在探索中和有待定型。从国际经验看，由于外资政策与国际经济关系、国际政治关系等事项紧密相连，未来先后参与试点的自贸港编制的负面清单格式也不能呈现各地开花的态势，因此下一阶段全国性的负面清单和区域性负面清单有必要统一清单格式。 织梦好，好织梦

4.注重负面清单管理制度的可推广化 copyright dedecms

由于中国香港及新加坡自贸港均属地域狭小的单独关税地区（国家），而我国拟建设的自贸港是与内地处于同一关税领土的特殊监管区。作为资源配置的高地和平台，自贸港应在自贸区的基础上，从注重发展本地贸易、转口贸易转向于发展离岸贸易和离岸服务，从而进一步提升自身的功能定位，为带动周边地域的发展起到引领作用。自贸港的未来必须要形成一个渐进有序开放的坐标系，先行先试是往高处走的纵坐标，复制推广是往远处走的横坐标。唯有两者同时发力，才会形成一个面积更大的开放面，才能提升中国开放的广度和能级。 本文来自织梦

虽然创设自贸港对发展国际贸易十分有利，但综合考虑我国当前法律制度、监管能力、管理效率、国际化服务水平等因素的制约，短期内还无法在全国范围内大举实施，因此即将推出试点的自贸港亟待形成一套可推广的制度经验。负面清单管理作为自贸区最主要的制度红利之一也需要随着自贸区向自贸港的升级而得到升华。

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2017年3月公布的《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》提出设立的自贸港要对标国际最高水平，要实施更高标准的“一线放开”、“二线安全高效管住”的监管制度。在“放开”上，自贸港应按照“负面清单+非违规不干预”的总体原则，打造更高标准的单一窗口、一站式通关和集中监管模式，实现政府监管模式的创新。在“管住”上，自贸港应采用风险管理理论和技术，在大数据分析的基础上确定负面清单和重点监管对象，精准高效地守住底线。当下中国正在从贸易大国向贸易强国演进。作为一个贸易强国，需要在全球价值链中由中低价值环节跃升到高价值环节，需要在全球价值链中具有更强的治理能力，而自贸港的推出无疑有利于加速这一进程。自贸港的建设需要顶层设计，而具有中国特色的负面清单管理模式正是设计中的一个重要模块。

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