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中国地方政府固定资产估值及应用研究

发布时间:2018-05-15 作者:派智库 来源:《经济体制改革》2018年第 浏览:【字体:

[摘要]近年来,中国地方政府的偿债压力暴露了其固定资产的估值难题。本文利用经改造的永续盘存法,估出各省2000~2015各年末固定资产的重置价值,发现固定资产存量最高的省份是广东,长期偿债能力最强的省份是浙江。研究认为,中国只有将《固定资产投资报表制度》统计范围与会计制度《政府会计准则》对接,才能降低对地方政府固定资产估值的成本,解决评价地方政府固定资产投资水平与长期偿债能力等问题。

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[关键词]地方政府;固定资产估值;重置价值;长期偿债能力

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一、引言 织梦好,好织梦

2013年底中国审计署公布了地方政府的债务数据,负有偿还责任的债务高达10.89万亿元,总债务规模已达到GDP的40%,政府偿债压力巨大。为解决偿债的长期资金问题,2015年1月,国务院印发了《关于实行中期财政规划管理意见》,要求各地方政府编制中长期财政规划以保证财政可持续性。为解决偿债的短期资金问题,2016年11月,财政部印发了《地方政府一般债务预算管理办法》,采用年度财政收支平衡的政策来保证财政的稳健运行。实际上,地方政府的长期偿债能力是地方政府对财政危机的控制能力,当地方政府面临破产风险时,将不得不变卖固定资产,这就对固定资产提出了重置价值的估值要求。而最有效估值办法就是定期进行清产核资,新中国成立以来,中央曾对全国行政事业单位进行过5次清产核资,但因固定资产的种类繁多、购置时间不同、价格不一等诸多复杂特征,使得清产核资的工作量大、耗时长、成本高。政府会计制度尽管对种类繁杂的固定资产进行了归类处理,但其因采用历史成本的计量属性无法提供重置价值。经济学在国家财富的研究中将所有固定资产重置价值视为资本存量并加以估值,虽然很好地解决上述制度的核算困境,但缺乏地方政府固定资产投资的基础数据。 内容来自dedecms

中国政府固定资产的范畴有着狭义与广义之分。狭义上的政府固定资产仅包括由行政事业单位投资、占用、使用并在法律上归国家所有的固定资产;广义上的政府固定资产则在狭义上增加了国有企业固定资产和资源性资产,其中资源性资产也包括了部分由财政支出转化而来的人造资源性资产。[1]2015年11月,财政部颁布的《政府会计准则》采用了狭义上的范畴,将政府会计主体明确为行政事业单位,其固定资产包括房屋及构筑物、一般设备、通用设备、文物陈列品、图书档案、家具用具等6类资产。本文遵从政府会计准则的界定,将各省的行政事业单位来定义本文研究的省级地方政府,但由于该准则下的固定资产分类不便于取数,本文采用范畴与其相同而分类不同的《中国会计年鉴(2008)》的标准,将固定资产分为建筑、设备与其他3类。而年鉴中缺乏固定资产重置价值的现状,不仅阻碍了固定资产存量的量化研究,影响固定资产投资决策的科学性与前瞻性,而且导致地方政府长期偿债能力的评价缺乏数据支持。 内容来自dedecms

二、政府固定资产估值模型综述 dedecms.com

1.西方固定资产估值PIM法的演进

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地方政府固定资产的估值研究起源于国家财富视角下的资本累积:资本存量。二战结束之后,为便于恢复与改造工程决策,美国学者Goldsmith(1951)提出,国家经济核算也应像采用复式记账法的企业一样建立国家资产负债表,并首次使用了会计理论中的永续盘存记账法,在基期资本存量的基础上,先利用物价指数将各期实物资产的资本支出调整至基年物价水平后再根据其折旧程度进行价值重置,逐年累加得出各年资本存量,该法被称作PIM法。PIM法的诞生打破了资本存量无从测算的僵局,但Goldsmith在价值重置的计算上并未指出科学的方法,虽然用折旧额进行了量化,但并未解释清楚折旧额与重置额的区别。

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为探究折旧方法的选择对PIM法使用的影响,英国经济学家Stone(1967)采用6种不同折旧方法对1890~1962年美国住宅资本存量进行测算,论证了折旧方法的选取对资本存量测算结果的巨大影响,并引发了美国经济学家乔根森与丹尼森之间的一场学术争论。乔根森首先尝试使用双倍余额递减法来确定1929~1967年美国建筑和设备的重置率;而丹尼森(1969)批评乔根森采用的双倍余额递减折旧速度过快,且重置率与折旧率没有区别;为此,乔根森(1972)区分了重置与折旧的定义,认为重置只是过去资本服务的一部分,而折旧是未来资本效率递减的结果,只有当资产使用效率呈几何递减时,折旧额才等于重置额。该PIM几何折旧模型逐渐在学术界得到了普遍认可,成为了各行业及政府资本存量的标准测算方法,并写入了OECD资本测算手册。 copyright dedecms

20世纪80年代西方国家财政危机爆发,政府负债风险加剧,将政府固定资产进行估值以准确反映政府财务状况的呼声渐涨。为此,美国于1984年成立了政府会计准则委员会(GASB),设立一般固定资产账户组,用“固定资产=固定资产投资”的会计等式对固定资产增量进行计量。实际上,西方的固定资产投资是资本存量估值的基础数据,英国国家统计局0NS与美国BEA先后采用PIM法对各自的政府固定资产存量进行估算,该固定资产存量就是传统上的资本存量。在使用PIM法对固定资产存量进行测算的实践运用中,西方学者围绕PIM法的3个变量进行了拓展。 织梦内容管理系统

对固定资产投资数据的使用,由于BEA未公布地方的各类资本存量,美国学者Munnell(1990)为计算美国10大区域基础设施的存量,以各区域基础设施的投资额占全国投资总额的比例为权重,将国家基础设施的存量分摊至各区域;Holtz-Eakin(1993)参考该法对1960~1988年美国地方政府的固定资产存量进行了分类估算,从而将政府固定资产存量的分类估算研究拓展至地方政府。对基期资本存量的估算,美国学者Robert&Jones(1999)为测算127个国家的基期资本存量,假设资本存量逐年稳定增长,用基期固定资产投资额除以估算期间固定资产投资的平均增长率与折旧率之和得出结果,该方法被称作稳态增长法,其因简单易行得到了广泛应用。对折旧额的计算,欧洲央行经济学家Kamps(2006)在使用PIM法测算1960~2001年OECD的22个成员国的政府固定资产存量时,利用会计理论针对折旧进行了调整:因固定资产投资是在全年发生的,故折旧不应该采用年末数,应采用全年平均数,该调整提高了政府固定资产存量测算的精度,具有很强的实用性。

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2.中国固定资产PIM估值法的运用

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中国自20世纪90年代制定了《国家固定资产投资报表制度》后,学术界就已引入PIM法对国家资本存量进行测算,但至今仍无法对政府固定资产估值:一方面,固定资产投资数据的统计对象过于宽泛,不仅包含了建筑、设备,还包含了部分存货,不能代表固定资产存量;另一方面,缺乏政府固定资产投资的专门统计。但在估值方法上,政府资本存量与各行业资本存量并无区别,张军、章元(2003)对当时流行的各种资本存量估算方法总结后指出,所有的方法本质上都是PIM法的变形,[2]其3个变量的估算在实践应用中具备了一定的中国特色。

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基期资本存量的估算以贺菊煌(1992)[3]的生产累积法为代表,假设资本存量在选定的两段期间内平均增长率相等,在生产逐年累积的基础上反向推导出基期资本存量,该方法与稳态增长法都以固定资产投资额的变化稳定为前提。固定资产投资因未全部形成资产而得到了中国学者的质疑,对此Jefferson等(2000)利用当年的固定资产原值减去上一年原值与当年的折旧作为当年的固定资产投资额,而Holz(2006)认为,使用新增固定资产来计算资本存量更合适。陈诗一(2011)则直接使用当年固定资产原值与上年原值的一阶差分作为新增固定资产。[4]折旧率的估算主要有4种方法,第一种是利用《中国工业统计年鉴》中全社会固定资产总的累计折旧额与原值倒椎总折旧率,但无法估算分类折旧率;第二种是将折旧率视为随机变量,建立随机计量模型计算折旧率,[5]但结果不具有经济上的合理性;第三种是利用固定资产残值率d和使用年限t,采用公式δ=1-(d)1/t来估算折旧率,[6,7]该方法因与PIM几何折旧模型相契合而得到了广泛采纳;第四种是借鉴相关的信息或研究直接指定折旧率,[8,9]该方法往往建立在其他学者对某类固定资产充分研究的基础上,虽有一定的主观性,但仍然是可信的。 织梦内容管理系统

西方先进的固定资产存量测算制度为中国PIM法的发展提供了重要参考。虽然中国政府固定资产统计制度的缺失使其在估值应用中受限,但丰富的中外研究也为解决这一问题提供了思路。对地方政府固定资产进行估值,不仅可以用于提高固定资产的管理水平,也可以用于反映政府资源的累积情况,评价其对债务的承担能力。

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三、地方政府固定资产的估值

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1.固定资产估值的模型与变量确定

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(1)固定资产估值的模型确定

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根据PIM几何折旧模型,设定变量新增固定资产I、t-1期的固定资产价值Kt-1、折旧率δ,则t期的固定资产存量为:

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Kt=(1-δ)Kt-1+It1、 dedecms.com

受数据来源(会计年鉴、固定资产投资物价指数等)限制,本文将汽车纳入到设备类固定资产进行估值。鉴于2007年会计年鉴对固定资产进行了重分类,导致设备类固定资产和其他类固定资产在2000~2006年无对应数据,本文对设备和其他两类固定资产以2007年作为基期对2007~2015年的数据进行估算。假设全国同类固定资产的折旧速度相同,以2000年为基期,在不考虑物价水平变动的条件下,则i省级地方政府的j类固定资产在t年末的价值Kjti的基本递推模型如下: 织梦内容管理系统

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参照Holz(2006)使用固定资产投资物价指数将固定资产从原值调整至基年的物价水平的做法,令Pjt表示第j种固定资产t年的环比物价指数,那么,按基年物价水平反映的t年末i省级地方政府j类固定资产价值为:

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因负债是一种现时义务,为了与地方政府各年末的债务情况相匹配,需要估算的固定资产价值应为各年末的重置价值,按照t年末物价水平反映的各地方政府固定资产重置价值为:

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假设固定资产的增加是全年均匀发生的,那么就需要对当年新增固定资产进行折旧,忽略其短期内的物价水平变动因素,即得到本文的固定资产估值递推模型: dedecms.com

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该模型借鉴了中外学者对固定资产物价水平与折旧的调整,不仅利用PIM法的优势解决传统会计学和统计学无法解决的固定资产估值问题,对PIM几何折旧模型的改造也符合会计意义上的重置价值。若要用该模型进行估值,还要解决地方政府新增固定资产、基期固定资产的重置价值、折旧率3个变量的取值问题。

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(2)固定资产估值模型的变量确定

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地方政府的各类新增固定资产仅能依靠会计年鉴中各地方政府的固定资产总原值和全国分类的固定资产原值数据。为得到各地方政府分类的新增固定资产,本文借鉴Munnell(1990)的方法先将全国的分类数据分摊至各省,再进行一阶差分得到各类新增固定资产。这里有两个问题需要说明,一个问题是各省固定资产原值数据中,有少量事业单位计提了折旧,但该折旧额非常少且无从获取数值,本文忽略了该折旧额;另一个问题本文以各地方的原值总额占全国总额的比例为权重,从会计年鉴总数据中剔除中央政府部分。

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由于地方政府在各年的新增固定资产波动很大,导致采用稳态增长法和生产累积法这两种传统方法计算出的基期固定资产重置价值异常,鉴于PIM法下基期的固定资产重置价值对以后各年的估值结果影响不大,[10]本文采用基期各类固定资产的账面净值作为其重置价值。由于各事业单位于2014年1月起对全部固定资产计提折旧,并对以前年度应提而未提的部分补提折旧,本文以2014年的事业单位固定资产的净值与原值的比例(88.88%)为准,计算出作为基期的各地方政府2000年的建筑重置价值和2007年的设备与其他固定资产重置价值。 内容来自dedecms

地方政府的各类固定资产折旧率因缺乏研究而无法直接确定取值,故本文参考全经济和各行业资本存量估值的主流研究中,利用固定资产残值率与使用年限来估算折旧率、借鉴其他研究直接指定折旧率这丽种常用方法,选取全经济口径下折旧率使用较多的值。最终本文对建筑的折旧率取值8%,设备的折旧率取值18%,其他固定资产折旧率的研究较少,但都介于建筑与设备之间(实际上其他固定资产主要由单位价值在20万元以下的设备、文物陈列品和图书等构成),本文参考其他研究对其取值12%。但实际上,政府固定资产折旧速度比全经济口径的折旧率要低,在缺乏中国政府数据的情况下,本文参考计算了美国BEA公布的2000~2015年政府固定资产折旧率与全经济固定资产折旧率的比率,发现建筑的比率在0.76上下波动,而设备在0.97上下波动。据此推算,本文对各地方政府建筑折旧率为6%;设备折旧率为18%;其他固定资产折旧率为12%。 织梦好,好织梦

2.固定资产估值的结果与检验 copyright dedecms

(1)固定资产估值的结果 织梦好,好织梦

利用上述确定的模型与关键参数,可以估算出各地方政府2000~2015年各年末的建筑、2007~2015年各年末的设备类和其他类固定资产的重置价值。由于会计年鉴并未给出中国香港、中国澳门和中国台湾的数据,而西藏缺乏物价指数,本文估出剩余30个省级地方政府固定资产重置价值。受篇幅限制,本文仅列示出各省级地方政府个别年份建筑重置价值的估值结果(见表1)。 内容来自dedecms

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(2)固定资产估值结果的检验

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学术界经常利用资本产出比(资本存量与GDP的比值)短期内稳定,长期也会呈现一定规律的特征来检验资本存量测算是否符合准确。若以各省级地方政府为主体,可以用固定资产存量替代资本存量,用财政收入替代GDP,利用二者的比值r来表示单位财政收入所需要的固定资产配置额,根据r值的变动趋势来检验各省级地方政府的固定资产重置价值是否合理。根据2007~2015年各省级地方政府的r值计算结果,所有省份的r值都处于一个缓慢下降的过程,其数值集中分布在0.4~2.5之间,符合r值较为稳定的预期。r值差异的地域特征较为明显,r值低于0.4的均为东部发达省份:北京、天津和上海;r值大于2.5的省份为西部的青海,r值规律的地域分布也证明了重置价值估值结果的合理性。

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根据中国社会科学院公布的《中国国家资产负债表》,2013年末中国政府固定资产总价值为76629亿元。若按照本文的估值方法,2013年末中国地方政府固定资产的总价值为46605亿元,中央政府固定资产价值为6875亿元,二者之和为53481亿元,比社会科学院公布的数据低30.21%。实际上,社会科学院公布的固定资产价值直接采用了会计年鉴中的净值,其大部分固定资产未计提折旧,存在严重的高估,这也间接印证了本文的估值结果。综上所述,本文所估算的地方政府固定资产重置价值是比较准确的,可进一步进行应用研究。

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四、地方政府固定资产估值结果的进一步应用 织梦内容管理系统

1.地方政府固定资产投资水平的比较

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从2008~2015年各类固定资产比例来看,地方政府的建筑类固定资产占固定资产总值的平均比例则从54.8%上升至59.1%,2015年,湖南、山西、重庆等省份的建筑类固定资产甚至超过了固定资产总值的60%,需要对建筑类固定资产的过度投资保持警惕。通过比较各地方政府固定资产存量的规模与增速,也可以评价其固定资产投资是否合理。

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2015年省级地方政府固定资产重置价值最高的是广东,达到了4635.52亿元;最低的则为青海,其地方政府固定资产重置价值仅为322.30亿元,二者相差13.38倍。从增长速度上来看,2008~2015年固定资产重置价值增幅超过75%的5个省份均为西部省份:宁夏、内蒙古、甘肃、青海和新疆,国家对西部固定资产的投资政策较为明显。对于中部省份,不管从存量上看,还是从增速上看,其政府固定资产投资都排名相对靠后,投资支持较少。而从人均固定资产的计算结果来看(如图1所示),东部地区的北京和上海人均固定资产遥遥领先,西部地区的宁夏、新疆、内蒙古、青海等省份紧随其后,而中部的湖南、江西、安徽、河南等人口大省情况较差。综上所述,政府资源配置的地区不公平现象比较严重,应加强湖南、江西、河南、安徽等中部省份政府固定资产的投资力度。

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2.地方政府长期偿债能力的比较 copyright dedecms

目前地方政府偿债能力的衡量主要依靠财政与GDP等指标进行排序,由于其均为短期指标,精准性令人怀疑,而资产负债率可弥补地方政府的长期偿债能力评价指标的短板。根据国家审计署于2013年6月对各省级负有偿还责任的政府债务清查情况,剔除其中未形成本文所研究的政府固定资产的“国有独资或控股企业”、“融资平台公司承担的债务”部分,即可得到该时点的债务数据。假设各地方政府除固定资产以外资产的重置价值都与其账面价值一致,参照本文固定资产的分摊方法将这些资产在会计年鉴中的账面价值分摊至各省与固定资产重置价值加总后,对2012年末与2013年末的重置价值取平均值,即可得计算出2013年6月各地方政府的资产负债率(如图2所示)。 dedecms.com

不难看出,地方政府长期偿债能力较弱的省份不仅包含了资产少债务多的贵州、内蒙古、青海等西部省份,还包括资产多而负债规模巨大的北京、天津和上海。长期偿债能力最差的省份是贵州,其资产负债率为102%,已经达到了资不抵债的状态;而山东、重庆、浙江等省份的长期偿债能力较强,其中长期偿债能力最强的是省份是浙江,资产负债率仅为19%。在本文估算的30个省级地方政府中,资产负债率在50%以下的有22个,总体而言,各地方政府虽然债务规模较大,但资产实力雄厚,具有较强的风险承受能力。

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总之,固定资产作为地方政府最重要的财力累积,将其估值纳入固定资产投资统计制度已成为西方国家的通用做法。而中国《固定资产投资报表制度》仅对各行业进行了规范,对政府相关统计的空缺使得学者仅能选取交通、教育、地质、卫生等公共行业或预算内资金的固定资产投资作为政府部门的数据进行替代估值,其估值结果缺乏针对性。而随着2016年11月财政部《政府会计准则——3号固定资产》征求意见稿的发布,地方政府固定资产的范围界定与会计计量有了详细的制度基础。本文建议将《国家固定资产投资报表制度》的统计范围与《政府会计准则》进行对接,给地方政府的固定资产估值提供便利,降低地方政府固定资产投资的统计成本,促进中国地方政府的固定资产统计与估值制度与国际趋同,为政策制定者提供更为全面与合理的经济信息。

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