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摘要：近年来，我国政府创业投资引导基金进入加速设立时期，基金数量和规模屡创新高。在我国政府创投引导基金设立呈现出趋于理性、专业化程度提高、部分中西部省区后发优势明显等新特征的同时，也存在定位不清晰、运作不规范、专业人才不足、管理政策不完善等问题，建议从明确功能定位、规范基金管理、加快人才培育、加大配套政策支持力度等方面着手引导我国政府创投基金健康发展。 copyright dedecms

关键词：政府引导基金 创业投资

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一、创业投资引导基金发展新形势

近年来，我国政府引导基金进入加速发展时期。截至2016年底，全国共设立901只政府引导基金，已披露的总目标规模达3.22万亿元，其中近六成为2015年和2016年新设立的基金。

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与前几年相比，2017年我国创业投资引导基金发展呈现出新特征，体现在设立和投资更加理性、运作更加规范、中西部地区发展更快等方面。

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（一）新增基金教量减少，基金设立趋理性 本文来自织梦

早在20世纪末，我国政府创业投资引导基金已开始探索设立，但发展较为缓慢。2015年，全国引导基金数量开始加速增长。2015年和2016年设立的基金占基金总数的68.8％，到位资金占到位资金总规模的73.9％。所设基金主要集中在基础设施、产业投资和创业投资等领域，已成为投资机构募集资金的重要来源，改变了股权投资市场中以私人资本为主的格局。 copyright dedecms

2017年以来，政府引导基金普遍开始进入投资期，新设立的政府引导基金数量和规模明显减少。据统计，2017年，政府引导基金新设立255只，披露的目标规模约为3万亿元，与2016年相比明显下降（见图1）。此外，新设立的引导基金也开始更关注细分行业或特定阶段。这表明政府引导基金设立逐渐趋于理性，扭转了社会舆论担心的“一哄而上”的问题。

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（二）专业化程度提高，基金管理更灵活 织梦内容管理系统

当前，国内引导基金的管理模式主要分为3种（见图2）。第一种是政府成立独立引导基金管理办公室进行管理，以江苏省政府投资基金为代表。这种模式下，政府部门人员兼职基金管理团队，直接参与基金的投资决策过程，在投资决策中拥有投票权。第二种是成立引导基金管理公司，或由公司制引导基金自行管理，以浙江省创业风险投资引导基金为代表。这种模式采用了更规范的公司制管理，市场化程度有所提高。第三种是委托市场化机构作为引导基金的普通合伙人，以深圳市引导基金为代表。这种模式的市场化程度较高，政府不直接参与投资决策过程，但重视形式审查和过程控制，对其它方面限制较少。 dedecms.com

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近年来，国务院和中央各部委出台了规范政府引导基金运作的系列相关文件，要求基金以市场化方式运作，引导社会各类资本投资于经济社会发展的重点领域和薄弱环节。同时，国家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金、国家科技成果转化引导基金等国家级引导基金投入运营，为地方创投引导基金的运营管理起到了良好的引领和示范作用。 织梦内容管理系统

各地引导基金越来越重视基金的市场化运作。部分基金虽然由政府发起设立，管理人员具备较为充分的市场化运作经验，市场化运作模式较为成熟。如，北京北咨投资基金管理有限公司和北京中关村创业投资发展有限公司，尽管设立之初是北京市相关部门下属的投资公司，但其管理团队专业化程度和内部运营管理体制己与市场接轨。另一部分政府创投及基金则直接委托经验丰富的VC/PE机构作为管理人。如，深圳创新投资集团有限公司（深创投），受托管理了85只政府引导子基金，在全国东中西部地区的省、市、县级均有分布。盛世投资有限公司己受托管理20多只政府引导基金，同时是湖北省长江经济带产业基金联合发起人和管理人。这些团队对政府引导基金的管理经验丰富，并可以将经验复制和推广至全国各地，也带动了地方政府引导基金市场化和专业化程度的提高。

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此外，引导基金在投资地域要求上也采取了更为灵活的方式。如一些设立在东部地区的引导基金，尽管也有投资本地地域的限制，但在计算标准方面更加灵活。如，浙江省创新强省产业基金仅对资金倍数作为要求，并不对整个基金投资金额的比例做出限制。又如，江苏省政府投资基金管理办法规定，基金投资的“江苏省内企业”包括与被企业生产经营关系紧密的子公司与分公司或办事处，不仅局限于企业全部或企业总部在江苏省内。

（三）中西部地区起步晚，部分省份发展迅速

中西部地区的引导基金设立数量和规模与东部地区相比仍存在一定差距，尤其是西部地区的基金较少，部分地区不足10只，反映出中西部地区的经济活跃程度相对欠缺，政府资金大多仍通过传统方式发挥作用。 dedecms.com

值得关注的是，部分中西部地区的引导基金发展迅速，成为后起之秀。安徽、四川、湖北、湖南、河南等省份的引导基金数量在40只以上。如，湖北省近年来省级引导基金规模爆发式增长，相继设立了规模达400亿元的省长江基金带产业基金（一级母基金400亿元，二级母基金2000亿元）、50亿元的省级股权引导基金、102亿元的武汉市战略性新兴产业引导基金，以及100亿元的宜昌三峡产业引导股权投资基金和50亿元的汉江产业股权引导基金等一批政府引导基金。又如，四川省级层面的创业投资引导基金共16只，基金首期规模365.6亿元，很多基金的专业化程度较高，分别专注于集成电路和信息安全、电子商务、生物医药、航空、新材料、电子信息、高端交通装备等单个领域。再如河南、安徽等省份也非常注重创业投资引导基金的作用，通过优化发展环境、规范基金管理、创新服务模式等多种方式促进引导基金的发展。 内容来自dedecms

（四）基金支持创新创业、引导社会资本效果初步显现

从全国看，引导基金的发展成效已初步显现。基金不仅发挥了政府资金“四两拨千斤”的引导和放大作用，而且对弥补私人资本“最先一公里”的投资缺口、更有效地扶持创新型企业成长、引导资金流向实体经济具有积极意义。 dedecms.com

东部地区创投引导基金主要发挥了“助推”作用。在东部各省市，创投引导基金通过助推高科技企业提升自主创新能力、资源整合能力和营销管理能力，助推科技项目对接资本市场和实现成果转化，对东部地区的创新发展发挥了积极作用。以北京市新兴产业创投计划为例，计划支持的项目中，启迪汇德创投在投资某科技公司后，促成了该公司与清华大学自动化系教师和清华同方专家的顾问合作，提高了公司产品性能和整体创新研发能力；启明创科创投投资某医药企业后，协助企业从海外引进大量高端研发人员，制定高精尖产品研发策略，企业成为国内唯一一家具有完全自主知识产权的胰岛素类似物研发生产企业，从此让我国胰岛素产业与欧美处于同一水平。 dedecms.com

中西部地区创投引导基金主要发挥了“引领”作用。中西部地区地方创投引导基金的成立，可以引领社会资本关注中西部的优秀项目，对促进中西部地区的创新发展、实现就业、企业融资和人才培育都发挥了积极作用。如，安徽省的引导基金规定，其参股基金由在安徽省注册成立的专业基金管理公司进行管理，且须有专门从事基金管理的团队常驻安徽，形成“外来创投人才带动、本土创投人才规模壮大”的良好发展局面。又如，湖北省创投引导基金参股设立的楚商先锋创投基金，其投资的某医药企业在2015年获得资本扶持后立刻加快新技术、新产品开发，主营产品升级换代，当年就扭亏为盈，营业收入达到2.1亿元，较上年增长58.3％，净利润达到1076.7万元，进一步巩固了行业龙头地位。

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二、存在的问题 织梦好，好织梦

（一）定位不够清晰，影响对创新企业支持效果

1.同质化问题突出，投资标的存在重叠。在国家层面，政府围绕支持战略性新兴产业、中小企业、科技成果转化等先后设立了多只百亿级政府引导基金，这些政府引导基金的投资方向各有侧重，同质化的现象并不严重。但在地方层面，定位不尽相同的政府引导基金在运作时可能目标趋同。厦门市、武汉市、成都市等地创投机构反映，创业投资、产业投资、技改投资等基金的实际边界较为模糊，存在重复设立问题。此外，受财政资金监管要求，大量本该投资于早中期、初创期企业的资金被重复投资于成熟期企业，造成某些大规模成熟期企业受到多只政府引导基金支持，而最需要资金支持的早中期企业却陷入无人问津的尴尬局面。

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2.过于强调国有资产保值增值目标，对创投基金风险认识不足。在运作中，许多政府创投引导基金对自身的定位不明确，对创业投资行业的市场发展规律认识不够，过于强调国有资产保值增值目标，而对创业投资行业本身的市场化风险没有作出科学严谨的预估和评价。吉林省创投机构反映，政府创投引导基金受到较大的国有资产保值增值压力，在项目筛选时对风险的敏感性远远高于市场化基金，倾向于选择“低风险、低成长性、低回报”的投资项目，此种投资策略与社会资金“见效快、回报高”的要求相矛盾，严重降低了社会资金参与政府创投引导基金的积极性。江苏省、湖北省、深圳市等地创投机构反映，目前政府创投引导基金采用的考核管理办法主要借鉴国有资产管理考核的内容，过于突出财政资金的保值增值，对投资项目的跟进和退出审批时限过长，容易延误对创新型企业的扶持。 dedecms.com

（二）运作欠规范，制约基金运作效率 内容来自dedecms

1.基金市场化运作程度偏低。由于专业性较强，并具有高风险、高回报的特性，政府创投引导基金由专门的管理机构进行市场化运作是比政府直接审批项目更优的选择。然而，根据吉林、江苏、广东等多地创投机构反映，当前很多地方政府创投引导基金仍由当地政府主要职能部门组成的评审委员会负责对创业投资机构、投资计划和退出方案的审议，部分引导基金的投委会虽不完全由政府成员组成，但政府成员在投决会上仍拥有投票权。即使委托专门的机构进行管理，受托机构也往往是本地的国资企业，市场化程度不高，管理上也未完全去行政化，决策流程长、时间久，而且在资金退出时，只能通过“招拍挂”等少数渠道，整体运作机制远不如民营企业灵活。 内容来自dedecms

2.绩效考评制度不健全。我国政府创投引导基金的快速设立，对基金运作的事中事后监管提出了更高的要求。然而，由于相应的绩效考评制度不够完善，对基金后续运作效率将产生影响。江苏等地的创投机构反映，部分政府创投引导基金在基金投向的监管上过于宽松，虽然事前对基金的投向有明确规定，但执行中却很难履约。这是因为，一方面，市场化管理机构为了获得更高的项目分红，更倾向于投向具有稳定收益的中后期项目，另一方面政府引导基金的绩效考评设计不尽合理，也容易造成管理机构逆向选择的问题。此外，即使存在投向与事前约定不符的现象，由于缺乏有效的奖惩措施，很难对管理机构追责。 dedecms.com

（三）专业人才相对不足，跟不上与市场需求

1.专业化人才培育滞后。浙江省创投机构反映，相对于基金数量的快速铺开、规模的不断扩大，相应的专业人才培养显得滞后。地方上尤其是市、县级层面缺乏懂基金的专业人才，既导致基金在进行项目筛选和投资决策时缺乏专业性，也难以为所投资企业提供产业整合、转型升级等增值服务，在帮助投资企业更好成长方面力不从心。

2.中西部、东北地区本土化创投管理团队更短缺。相比创业投资起步早的东部地区，中西部、东北地区专业化创投管理团队短缺的问题更为严重。四川、湖北等地创投机构反映，中西部、东北地区创业投资尚处于起步探索阶段，本土化的创投管理团队尚未培养成型；而中西部的市场环境、激励机制等又难以吸引外来创投人才入驻。本土化创投人才短缺又会引致两个问题：一是创投机构为创业企业带来的附加值低，受专业能力限制，中西部地区的创投机构大多退化为仅提供融资服务的“金融中介”，而失去了其提供增值服务的核心价值；二是“外包制”创投管理可持续性差，即使是武汉、成都等创业投资发展较好的地区，其创投基金的管理也多采用“外包”给外地创投机构的模式，对本地创业企业的长期发展不利。

（四）管理政策不完善，制约基金发挥效果

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1.部门间统筹协调机制尚未建立。广东、山西等地创投机构反映，由于创业投资细分领域多、标准划分不统一，地方政府创投引导基金在实际运作中会涉及发改、经信、科技、财政、金融、工商、证监等多个职能部门，极易出现多头管理、“政出多门”的无序现象。这既会导致缺少牵头的政府部门全面统筹协调，建立统揽全局的机制体制，也会造成各部门出台的支持政策过于零散、衔接配套不足，难以形成政策合力。

2.返投比例要求高，但本地优质创投项目不足。目前，多数地方财政出资的创投引导基金对返投当地的比例有明确要求，如要求返投比例为财政资金总量的两倍，或是要求为基金募资总规模的60％以上等。这一要求本无可厚非，但考虑到许多地区本身的优质创投项目储备不足，过高的返投比例会导致基金无法找到足量投资标的的困局。尤其是中西部、东北地区以及一些市县级的政府创投引导基金，更容易陷入此类两难。江苏、湖北、深圳等地创投机构反映，投资地域限制是降低政府创投引导基金吸引力的最重要因素之一。 本文来自织梦

三、政策建议 织梦好，好织梦

（一）明确基金功能定位，提高创投基金风险客忍度

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1.完善顶层设计，发挥国家新兴产业创业投资引导基金、中小企业基金等国家级政府引导基金的示范作用。应当明确每只政府引导基金的功能定位，理顺政府引导基金的运作体系，避免设立多只定位重复的政府引导基金，造成公共财政资源的浪费。对已经设立的存在功能交叉的基金，在不影响政府投融资效果的前提下，审慎选择合并或减资。

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2.提高创投基金的风险容忍度。政府需明确，创投基金不同于政府投资，由于其支持企业的高成长、高风险特性，基金创投基金本身必然承担更高的运作风险。在实际操作中，不能过于强调国有资产的保值增值，在项目选择上应适当提高风险容忍度，给予管理机构更大的操作权限，真正起到培育早中期、初创期企业的作用。

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（二）规范基金管理，完善绩效考核制度 织梦好，好织梦

1.坚持市场化运作，减少基金管理中的行政色彩。政府创业投资引导基金作为政府创新投融资机制体制的一项举措，不同于以往的直接投资方式，在运作过程中，政府应尽量减少限制性的直接干预方式，以市场化手段达成既定的政策目标。例如，放宽对财政资金经济效益的门槛限制，更加注重政策目标的实现效果；允许基金管理机构在落实政策目标的同时，获取一部分商业利润；政府不参与基金的日常管理事务，对尽职调查和投资决策过程不干预，仅对体现政策目标（如投资对象、投资阶段等）的关键指标进行规定。 dedecms.com

2.完善对管理机构的监督和考核制度。在坚持市场化原则的同时，加强对管理机构的考核是避免发生道德风险的重要手段。政府引导基金应完善对管理机构的监督考核制度，定期对其进行绩效评估，及时发现问题，对操作不规范的基金进行经济或行政上的惩罚。政府引导基金可向所注资的子基金委派观察员，提高监管的执行力和信息透明度，在给予创业投资机构充分决策自主权的同时，建立更加明确的监控边界和流程。 dedecms.com

（三）加快专业人才的培养，提高对政府创投引导基金的认知水平 dedecms.com

1.开展对各级政府创投基金管理人员的培训。针对目前政府部门内部对政府创投引导基金认识不足的问题，加深政府管理人员对创业投资市场和金融市场规则的了解十分重要，建议开展对各级政府创投基金管理人员的培训，提高政府部门对引导基金的制度设计能力和监管能力。

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2.加快培育专业化的创投引导基金管理团队。鼓励有资本实力和管理经验的个人设立公司从事创业投资活动，加强母基金管理者对参股子基金在管理和运营方面的指导和监督。尤其要注重培育中西部、东北地区的本土化创投人才，中西部、东北地区地方政府可联合市场上具备较高资质的创投机构，为本地创投团队组织各种形式的培训。同时，大力开展基金小镇等园区建设，利用孵化器等载体加快培育本土化的创投人才，克服创业投资“水土不服”的难题。要培养和引进专业化的管理团队，推进省内各级政府创业投资引导基金市场化选聘基金管理人员，引进和培育一批具有金融、财务、管理、科技等方面知识的综合性管理人才。 本文来自织梦

（四）加大配套政策支持力度，完善各类激励制度 dedecms.com

1.加强各职能部门对政府创投引导基金的政策支持力度，形成部门间统筹协调机制。建议明确政府创投引导基金的牵头单位，统筹协调各部门，形成合力。例如，税务部门可加大对当地创新创业活动的税收优惠力度，对创业投资机构和创业投资人实施双重税收减免，鼓励社会资本流向创业投资领域；产业部门应着力推进供给侧结构性改革，提高供给结构对创业投资需求变化的适应性和灵活性，加快培育可供投资的新兴产业领域有潜力的早中期项目等。 织梦好，好织梦

2、适当放宽对财政资金返投比例等限制，激励更多社会资本参与政府创投引导基金。例如，对于投资地域，改投资比例或出资倍数的定量要求为按投资地相对排名的定性方式；对于投资决策，改参与具体投决过程（尤其是加入投决会评审具体项目）的直接干预为以重视投资方案的形式审查和合规性控制为主的间接干预；对于政策性目标，政府可以采用创投机构自愿承诺等更灵活的方式，或纳入快速办理流程等激励方式加以实现。 内容来自dedecms

参考文献 dedecms.com

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