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摘要：城镇化对于我国扩大内需和推动经济社会的可持续发展至关重要。我国城镇化经历了一个低起点、高速度的发展过程，当前面临的挑战是：工业化与城镇化未能实现良性互动、推进新型城镇化存在较大的资金缺口、资源短缺与环境破坏带来巨大压力以及常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距持续拉大。新型城镇化建设应尊重经济发展的客观规律、以特大城市为核心的城市群为发展主体、破除城镇化建设中的制度瓶颈和完善投融资机制。

关键词：新型城镇化 工业化 本文来自织梦

城镇化不仅是包括人力资本在内的各种生产要素为追求更高回报率而在特定空间集聚的过程，而且标志着人们的生产和生活方法由传统乡村社会迈入现代都市社会，进而深刻改变国家的历史进程和发展轨迹。 copyright dedecms

伴随着改革开放不断深入，我国城镇化经历了一个低起点、高速度的发展过程。以常住人口计算的城镇化率从1978年的17.9％提升到2017年的58.52％，城镇常住人口也相应地从1.7亿人增加到8.13亿人。城市数量从1978年的209个增加到2016年的657个（见图1），同期建制镇数量从2176个增加到20883个，城市建成区面积则从1990年的12856平方公里增加到2016年的54331平方公里，由此实现了人类有史以来最大规模的城镇化。

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一、我国城镇化的特征及发展趋势 本文来自织梦

随着城镇化进程的快速推进，城市不仅吸纳了大量的农村劳动力，促进了城乡居民生活水平的全面提升，而且推动了国民经济持续快速发展，带来了社会结构的深刻变革。我国史无前例的城镇化建设表现出如下的特征和发展趋势。

（一）城镇化依然明显滞后子工业和服务业的发展进程

目前，发达国家城镇化率一般已高于80％；人均收入与我国相近甚至不如我国的马来西亚、蒙古等周边国家，2017年的城镇化率也超过了70％，而我国的城镇化率仅与阿尔巴尼亚、克罗地亚等国家较为接近，与相似工业化水平或是相似的就业结构的国家相比，我国城镇化率低20％左右。 本文来自织梦

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通常用来衡量城镇化与工业和服务业发展水平协调性的两个指标，分别是非农就业人数占比与城镇化率的比值（NU）和工业就业人数占比与城镇化率的比值（IU）。NU和IU的临界值分别为1.2和0.5，如果高于临界值，就说明与工业和服务业的发展进程相比，城镇化水平相对滞后。如图2所示，1990年～2017年，NU值持续位于临界值1.2以上，1990年～2016年，IU值一直高于临界值0.5，但在2017年IU值为0.46。这表明近年来我国服务业在创造就业机会方面成绩更为突出。同时，城镇化仍然具备较大的增长空间。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨就曾预言，中国的城镇化和美国的新技术革命将会成为21世纪推动世界经济增长的两大引擎。

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（二）新生代农民工定居城市的意愿显着提升 本文来自织梦

根据原国家卫生和计划生育委员会发布的《中国流动人口发展报告2017》统计，流动人口平均居留时间由2011年的4.8年持续上升至2016年的5.7年。同时，在16～59岁的劳动年龄流动人口中，出生于1980年～1989年间的流动人口比重由2011年的不足50％升至2016年的56.5％，出生于1990年～1999年间的流动人口比重由2013年的14.5％升至2016年的18.7％，呈现稳步增长的趋势。可见，我国新生代流动人口正在成为流动人口的主导力量。与第一代农民工不同的是，新生代农民工的土地情结正在不断弱化，生活理念和思维习惯与城市不断融合，他们渴望城市能够提供公平的发展机遇，实现从农民到市民的彻底转变[1]。

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（三）人口由中西部向东部尤其是城市群加速集聚

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截至2016年底，全国流动人口达2.45亿人，超过总人口的1／6，人口由中西部向东部尤其是城市群加速集聚。经历了2011年～2016年的人口迁移，东北三省几乎所有地级市的常住人口增长速度都低于全国的增长速度，人口重心持续向南部移动[2]。其中，长三角、珠三角和京津冀三大城市群的人口密度最高。具体到城市层面，2011年～2016年间，流向北京、上海和天津等城市的人口正在开始逐年减少，有些城市的常住人口甚至出现了负增长，重庆、成都、长沙和武汉等城市开始吸引更多的流动人口。 本文来自织梦

从目前世界各国城镇化的经验看，流动人口向城市群集聚是新兴经济体向发达经济体转型过程中的普遍趋势。这类人口集聚不仅是教育和医疗等资源供给不足的情况下流动人口分享公共服务的有效途径，反过来也是公共服务通过规模经济提升供给效率的必然要求。

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因此，“十三五”乃至更长时期，我国城镇产业结构转型和完善城镇的现代化功能已成为城镇发展的新趋势。未来，城镇对流动人口由经济制度接纳向经济、社会制度共同接纳转变，流动人口政策重点由就业服务向就业、定居服务并重转变。

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二、新型城镇化发展面临的挑战

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（一）工业化与城镇化未能实现良性互动 内容来自dedecms

城镇化与工业化之间存在着互为因果的相关关系，工业化所引发的产业集聚是人口集聚的直接推动力，人口的集聚则为城镇化打下基础。城镇化还会进一步带动农村人口进入城镇，在带来消费需求的同时，会产生庞大的基础设施以及住房等投资需求。城市基础设施完善为工业化的崛起提供了各种必要的社会服务，因此，在推进工业化的同时，必须同步推进城镇化。英国和美国的城镇化就是分别以第一次工业革命和第二次工业革命为背景的。人口密度最高的地方也是市场潜在需求最大的地方，从而消费的规模效应也就会更为突出。城镇化能够为工业化创造巨大的市场，进而有力地推进工业化的发展进程。

但是，1991年～2003年以来，我国城镇化的发展速度一直滞后于工业化的发展速度，并没有充分发挥出工业化对于城镇化的助推作用。而与之相反的是，2003年以来，我国城镇化发展速度虽然高于工业化发展速度，但这并非完全是工业化发展带动的结果，在很大程度上是基于非经济因素的驱动[3]。如在我国中西部地区，城镇化进程不是由产业集聚而自发形成的，而是由政府主导和推动的。许多靠税收和土地等优惠政策引进的企业很难与本地的企业形成上下游关系，给当地创造的就业机会也很有限，很难对当地的城镇化进程形成持久的推动力。 copyright dedecms

（二）推进新型城镇化存在较大的资金缺口 copyright dedecms

“纳瑟姆曲线”表明，一个国家的城镇化率由30％上升到70％的时期，是城镇化进程中发展最快的阶段。这一时期需要持续不断的大量资金投入[4]。2013年，中央强调，新型城镇化应当以人为核心，其实质是让外来人口在医疗、教育、养老、失业救济等方面与城市户籍人享受同等的权利，赋予外来落户人口以完全的“市民权”。 copyright dedecms

与传统的城镇化模式相比较，新型城镇化需要更多的资金投入。国外大规模推进城镇化时，城乡居民在社会保障方面不存在明显的差距，而我国农村居民实行的社会保障与城镇居民相比则有较大的差距。2017年，我国农民工有2.87亿人，月均收入为3485元，按照1.69亿到外地务工的进城农民工推算，如果按照城镇标准缴纳社会保险，仅2017年就需要企业缴纳1.54万亿元，大约相当于2017年我国GDP的1.86％。而截至到2017年底，农民工参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险、工伤保险和失业保险的比例仅为21.61％、21.68％、27.31％和17.06％。即使是按照规定为流动人口缴纳了社会保险金，现有制度规定，能够跟随流动人口转移的社保资金仅仅是流动人口自己缴纳的部分。各省市在城镇化发展进程中，普遍遇到了资金缺口大、融资难等现实问题。

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（三）资源短缺与环境破坏给城镇化发展带来巨大压力 dedecms.com

长期以来，我国城镇化的快速发展是建立在能源、土地和水资源大量消耗基础之上的。城镇化率的快速提升导致资源、能源供应的日趋紧张以及环境的日趋恶化[5]。截至2016年底，我国石油人均基础储量仅为2.53吨和3932立方米，两者均不及世界平均水平的10％。加之资源的利用效率低下，导致我国未来的经济发展对境外能源的依赖程度越发严重。

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同时，随着我国城镇人口的迅速增加，生产和生活消耗的能源所产生的二氧化硫等有害气体已成为大气的主要污染源。2016年，全国338个地级及以上城市中，仅有84个城市环境空气质量达标，环境空气质量超标的城市竟达254个；338个城市合计发生重度污染2464天次、严重污染784天次。水体的污染也日益严重，全国655个城市中有将近400个城市缺水，其中大约200多个城市处于严重缺水的状态。在重要的淡水流域方面，水质为优或良好只有浙闽片河流、西北诸河和西南诸河以及长江和珠江流域，黄河、松花江、淮河和辽河流域为轻度污染，海河流域为重度污染。此外，我国占全世界碳排放的比重也越来越高，上海、北京等城市的人均碳排放水平几乎与发达国家持平。长时间以粗放式为主要特征的城镇化发展模式，使得生态环境问题成为未来新型城镇化发展所面临的主要问题之一。

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（四）常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距持续拉大 copyright dedecms

改革开放以来，我国进城务工的农民虽然越来越多，但最终转化成市民的比例却并不高，统计数据表现为以户籍人口计算的城镇化率持续低于以常住人口计算的城镇化率，而且这种差距还在持续加大。如图4所示，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率之间的差距由2001年的10.98个百分点拉大到2017年的16.17个百分点。流动人口是否拥有所在城市的户籍决定了是否能够和城市居民在教育、医疗等公共服务方面获得同等待遇。以上海为例，流动人口中尤其是没有取得居住证的外来务工人员在失业保险、住房公积金和医疗保险等方面与户籍人口相比，差距较为明显，特别是子女的入学条件相对苛刻，也不能在上海参加中考和高考。 织梦好，好织梦

与取得户籍的农民工相比，已经长期在城市就业和居住的农民工无法真正融入城市社会，也就无法形成稳定的消费预期[6]。长此以往，一方面，农民可以经营的土地越来越少，未来解决“三农”的难度将持续加大；另一方面，由于在基础教育、医疗、公共安全和社会保障等方面与户籍人口所存在的差别待遇导致农民工无法对社会共同体产生认同感[7][8]。可以预见的是，那些相对不快乐、缺乏归属感又聚居在一起的农民工，很容易在某些突发状况的影响下引发群体性事件，从而对城市管理和社会稳定形成较大的威胁。

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三、对策建议 dedecms.com

（一）新型城镇化应尊重规律

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一种观点认为，我国区域间差距持续扩大的原因在于，东部集聚了过多的生产要素。为了缩小区域间的差距，2003年以来，大量经济资源尤其是建设用地指标开始向中西部倾斜。但是，统计数据表明，近年来，中西部城市建成区面积的扩张速度远远超过了城镇新增人口的增长速度。这意味着最近几年内地城市获得的大量建设用地指标并未真正有效地推进城镇化和工业化进程。实际情况是人口继续流向投资增速较低的东部的地区，而不少投资增速高的中西部甚至出现了人口的净流出。 内容来自dedecms

此外，2015年我国服务业占GDP的比重首次超过了1／2，达到了50.5％，比“十二五”规划的发展目标高出了3.5个百分点。展望未来，服务业的增长必将成为推动我国经济增长的主导力量。而服务业本身的特点决定了其增长的热点区域将会在东部沿海的大中型城市，而不是远离出海口的中西部地区，更不可能是所谓的中小城镇。服务业吸纳就业人口的比重已由1978年的12.20％上升到2017年的44.9％。可以预见，人口必然会向沿海大中型城市进一步集聚[9]。

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因此，将更多的建设用地指标配置给中西部地区，鼓励这些地区发展制造业的不良后果是造成了人口和投资的逆向流动以及资源错配。值得警惕的是，一个地区持续的固定资产投入虽然可以在短期内拉升GDP，但如果在长时期无法创造足够的就业机会，其后果必然是人口流失和潜在的金融风险。根据世界银行的研究，能够实现不同地区间人均收入大致相当的国家，最为关键的是，保障要素在不同地区间的自由流动。未来新型城镇化应当充分尊重经济发展的客观规律而不是仅仅基于政府的主观愿望。

（二）城镇化应以特大城市为核心的城市群作为发展主体

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我国地域广阔，各地区自然条件和经济发展所处的阶段存在较大的差别。未来各地区应以因地制宜、分类指导为原则，选择更适合实际情况以及符合城镇化发展规律的城镇化道路，而不是简单以城市规模大小为限制和管理手段。 copyright dedecms

回顾历史，我国政府一直具有所谓控制大城市规模的倾向[10]。从1978年在全国城市工作会议明确提出坚决防止大城市人口特别是市区人口过度膨胀，到1990年开始实施的《城市规划法》规定“严格控制大城市规模”，即使到了2014年所制定的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》仍然明确提出，要“严格控制500万人以上特大城市人口规模”，等等。但是，实际上，北京、上海等大城市制定或预测的人口控制目标却屡次被突破。

以北京为例，根据2005年国务院批复的《北京城市总体规划（2004年～2020年）》，北京计划到2020年将人口规模控制在1800万人左右。实际上，到2009年，北京市的常住人口就达到了1972万人。事实表明，我国控制大城市特别是北上广等特大城市人口规模的政策并没有取得成功。

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发达国家城镇化的经验表明，虽然大城市的生活成本普遍更高，但在提高全要素生产率、提供教育和医疗等公共服务以及满足多样化需求方面，大城市所起到的作用是中小城市所无法替代的，因此，不应不加分析地一概严格限制大城市的发展[11]。许多实证研究也表明，大城市的土地和资源利用效率往往更高，环境保护措施执行得也更为严格。在就业机会尤其是服务业领域的创造方面，大城市人口集聚所衍生的多样化需求更是小城镇无法比拟的优势。

从流动人口和大学毕业生的意愿落户地看，目前人口流动的趋势并非仅仅从农村流向城市。户籍放开的中小城市并没有出现大量人口涌入的现象，东部沿海城市以及省会城市才是人口流动的真正目的地[12]。因此，人为地控制大城市发展，不仅不符合我国土地资源稀缺和人口基数大的基本国情，而且会损失大城市所产生的规模效应。如，日本实行的首都功能分散政策就弱化了东京都地区的集聚功能，最终使得东京都地区无论是就业还是地区生产总值占比，都出现了明显的下降[13]。 本文来自织梦

从世界各国城镇化发展共同经验看，当城镇化水平处于30％～60％时，随着人口向城镇的不断集中，城市集群发展的趋势也变得日益突出。在实践中已经被证明较为成功的城市群包括东京大都市圈、纽约大都市圈和巴黎大都市圈，其特点都是打造以特大城市为中心，由轨道交通连接周围中心城市组成的大城市群。 内容来自dedecms

展望未来，我国未来新型城镇化应按照党的十九大报告所指出的那样，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，切实改变过去那种以牺牲资源和环境为代价的“摊大饼”式的低效率的发展模式，在特大城市、大城市和中小城市以及城镇协调发展的基础上，发挥中心城市的辐射和集聚功能，合理引导相应产业在大中小城市之间的承接和转移，努力打造一批具有世界竞争力的城市群，进而带动周边以及整个国家的经济发展。

（三）破除制度瓶颈，尽力为低收入者创造生活和就业空间 本文来自织梦

英、美等国城镇化发展的历史经验表明，城镇化发展本身也会对原有制度形成巨大冲击。新型城镇化就其本质而言，不仅仅是城乡经济一体化、区域经济均衡发展的经济问题，而且包括外来流动人口、城市原有户籍人口等不同利益群体追求幸福生活和参与公共决策的过程。在新型城镇化建设过程中，要运用包容性增长的发展理念推动城镇化进程中的外来人口分享改革开放的成果，而不是试图通过剥夺一部分人的权利保护另一部分人的既得利益。

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首先，应全面深化户籍制度改革。户籍改革的最终目标是消除劳动力流动的障碍，使人们可以自主地选择居住地分享改革开放和经济增长的成果[14]。应将当前的户籍制度逐渐转变成为居住证制度，常住人口在缴纳一定年限的社会保障金后，能够在教育、医疗等方面与户籍人口享有同等待遇；逐步将进城落户的农民纳入各类保障房体系，有效降低外来人口的经济成本。

其次，应全面深化土地制度改革。在认真落实好第二轮土地承包到期后再延长30年政策的基础上，完善现存宅基地和农业用房的流转政策，借鉴国企改革关于所有权和经营权分离的成功经验，在不违背国家土地利用规划和用途管制的前提下，鼓励有偿转让和租赁承包土地的使用权。事实上，只有实现土地经营流转的灵活性和稳定性，减少农业人口，提供农业人口的人均资源占有量，才能真正推动农业的规模化生产，进而提高农业生产的效率，增加农民收入。 copyright dedecms

当然，帮助数亿人口从农村顺利地移居城市，无疑需要一套精心设计的管理制度，如，如何帮助流动人口融入城市生活，如何解决大批流入人口进入城市以后所引发的医疗、教育相对供给不足，如何处理原先的城市户籍人口与流动人口之间可能会出现的矛盾（如就业岗位的竞争加剧），等等。应按照尊重意愿、分布推进的原则，以就业、居住、城镇社会保险参保年限等为基准条件，因地制宜制定具体的农业转移人口落户标准，利用城乡发展的互补优势，实现城乡间生产要素的自由流动。

（四）完善投融资机制，为新型城镇化的发展筹措资金

为了满足流动人口对教育、医疗等公共服务的需求，以及尽早在全国范围内统一最基本的社会保障，应尽快完善投融资机制，通过相关制度设计推动流动人口市民化。

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首先，加强城镇化融资体制的制度设计，在明确中央政府和地方政府各自财政责任的基础上，深化财税改革，通过调整转移支付的总额和比例，促使地方政府的财权和事权相互匹配，降低地方政府对土地财政的依赖。

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其次，大力发展PPP融资模式，鼓励社会资本与政府合作。2015年以来，国务院、财政部和国家发展改革委等正式颁布了一系列推进PPP发展的政策措施，为PPP模式的健康发展提供了法律和政策保障。未来，应依据各类不同城镇化建设项目的实际情况采用相应的PPP模式，通过财政投入激活大量的闲置资本，积极引入更多的市场主体参与城镇化建设，减轻政府的财政压力[15]。

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第三，尽量促进资源配置的方向和人口流动方向相互契合。可摸索将城市常住人口转变为户籍人口的数量和建设用地指标相挂钩，即由政府充当土地中介，让进城务工的农村流动人口通过让渡承包地指标和宅基地指标换取其工作所在地的户籍，进而获得与城市户籍相关的医疗和教育等公共服务。这样，不仅可以保证18亿亩耕地的红线不被突破，而且能够顺应人口向东部集聚的趋势，提高土地的集约利用率[16]。

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2018年3月，国务院办公厅发布了《关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》，允许建设用地指标进行跨省交易。较之以往的行政分配机制，这种交易机制实现了建设用地分配机制方面的重大突破。可以预见，中西部欠发达地区的用地指标通过竞价的方式转让给东部城市，一方面，东部地区的城市可以进一步扩大城市规模，增加城市竞争力；另一方面，交易机制的突破使得指标转出地的农民能够分享到这些用地指标在沿海发达城市所产生的增值收益，如，可用其中的部分收益为其提供城市的公共服务[17]。

（五）改善城市管理水平，有效提升城市承载能力 本文来自织梦

随着我国城镇化进程的快速推进，许多城市尤其是北京等特大城市出现了交通拥堵、房价高涨以及公共服务供给不足的现象。一些学者将这些所谓的城市病归咎于人口太多，并提出城市的承载能力相对有限，强调控制特大城市的人口规模缓解城市病。事实上，从横向对比看，国内人口密度最高的几个城市（如上海等）与东京等城市相比，依然存在很大的差距，也就是说许多特大城市的人口规模依然有增长空间。与此同时，国内外的许多实证研究表明人口规模和环境污染之间并不存在因果关系[18]。一是人口规模的扩大使得相对于私家车更加节能和环保的轨道交通在经济上变得可行，二是节能减排本身也存在规模效应，三是许多城市在人口规模达到一定值后，主导产业将会由原先污染较为严重的工业转变为相对环保的服务业。

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城市发展有其自身内在的规律，城市的最优人口规模是由城市最大限度发挥其规模效应决定的[19]。事实上，人口规模越大，通常意味着为消费者和生产者提供更多的可能性，也能够更好地保证城市的可持续发展。我国目前仍处于城镇化快速发展的阶段。这一阶段的人口集中必然会到导致大城市特别是特大城市人口规模的继续扩大。如果不尊重其内在规律，人为地事先设定人口规模，然后照此配置公共服务，只会加剧某些大城市公共服务品的供给和需求不匹配的恶性循环。同时，城市的承载能力也不是固定和一成不变的，其中技术进步、政府的管理水平和所提供的公共服务，都会对城市的承载力产生显着影响[20]。如，一个城市能够利用的自然资源总量可以通过改进技术和有效管理不断增长的。当然，前提条件是城市规模扩张所获得的收益能够弥补成本。

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未来，应对人口以及经济社会活动空间进行更好的规划，促使城市的时空布局与公共服务能力相互协调，缩短职住距离，建立综合性功能区，从而缓解对于交通等公共服务的压力，通过节水、节电、节能等新技术的推广应用，减少城镇发展过程中土地等资源、能源消耗和污染物排放，进而推动城镇化从片面追求数量扩张向注重内涵发展转变，走上资源节约型和环境友好型的城镇化发展道路。

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参考文献：

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