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摘要：1987年日本国铁民营化改革的主要起因是债务问题。民营化时的债务偿还除了由民营化公司（JR公司）直接承担与其资产价值相当部分之外，还计划通过出让剩余土地与JR公司的股份资产，再加上财政负担来清算。对此过程的折现值计算显示：在30年的清算过程中，与改革时的计划相比，在财政负担高于预期的同时，铁路资产总收益也高于预期：其中土地出售收入少于预期，但JR公司股份转让收入、新干线资产收益等高于预期。这个结果可以部分归因于日本国铁时期所形成的优良资产，包括连接大城市圈的新干线、与城市经济资源融为一体的城市与市郊铁路，部分归因于国铁改革的方式与机制较好发挥了这些资源的优势。 织梦好，好织梦

关键词：日本国铁；债务；民营化改革；资产；财政 内容来自dedecms

0 引言

铁路运输系统组织和制度的变迁，在很大程度上反映了铁路作为一个产业的盈利性与作为社会基础设施的公益性之间的调和与矛盾。历史上，铁路曾经是一个垄断性极强的产业，盈利性因素对于推动铁路的发展起到了主要作用。但是，产业结构的调整和小汽车、航空等交通方式的迅速发展，制约了铁路产业的盈利性，在许多情况下铁路需要借助于财政补贴才能充分发挥其公益性作用。一直以来，如何在制度上和财政上处理好铁路盈利性与公益性的关系是各国铁路改革实践所关注的焦点。因此，通过分析铁路系统的组织和制度变迁以及公共财政补贴政策，有助于在使用最少的财政支持而得到最大公益性的同时，力求铁路通过市场化的运作获得较好的盈利能力。 内容来自dedecms

在早期工业发达国家，铁路建设多由民间资本承担，由于公路与航空的发展不断削弱了铁路的竞争性，致使铁路的盈利性不断降低，从而导致铁路产业组织历经许多变革，力图采取满足市场需求的运营方式。尽管这些国家的铁路大多经历了国有化又再民营化改革的过程，但欧洲很多国家的铁路实质上还是国有企业，铁路运营还需要大量依靠财政补助。例如，英国虽然在铁路运营上采取通过特许经营引入民营企业进行竞争的方式，而铁路网实质上是国有。美国铁路货运私有化十分成功，但客运基本是在各级政府扶持下得以维持，而且在运输市场份额中所占比率甚小。相对而言，日本原国铁的分割和民营化改革总体上比较成功，民营化时成立的位于本州岛与九州岛的4家铁路公司（JR东日本、JR东海、JR西日本与JR九州岛）运营良好，其股份已完全通过市场出售，财政对铁路的补贴范围和规模较小。 dedecms.com

日本国铁民营化的起因之一是其不断膨胀的债务，民营化的过程中财政也为国铁债务的处理付出了代价[1]。1987年日本国有铁路民营化时，国有铁路的债务除了由部分民营化公司（JR公司）直接承担与其预期赢利能力相符的债务之外，还通过出让剩余土地与JR公司股份，以及日本国铁持有的东京地铁（现Tokyo Metro）股份等资产，不足部分由财政支出来清算。但是，由于清算过程几经变迁，十分复杂，缺少对其进行客观的量化的评价分析。为此，通过对贯穿这一过程的土地出售收益、民营化公司的股份等资产出让的收益、JR公司负担的份额及财政支出等进行计算，有利于较为深刻地理解日本国铁民营化债务偿还与资产清算的过程，对铁路改革和债务处理关系有一个较好地把握。

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1 日本国铁民营化（1987年）债务分配计划 本文来自织梦

1.1 债务分配计划

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1987年日本国有铁路民营化时，债务共计约37.1万亿日元，具体构成如下[1]：1、国铁的债券、贷款等长期负债25.4万亿日元（包括“国铁清算事业团”经费等）；2、日本铁道建设公团建设国铁基础设施等资本费5.1万亿日元；3、国铁职工年金等费用5万亿日元，人员再就业活动经费0.3万亿日元；4、JR三岛（指北海道、四国、九州岛岛屿上的3家JR公司）经营安定基金1.3万亿日元。由于地理区位因素，这3家公司的盈利能力较差，经营安定基金主要用于补贴JR三岛维持稳定的运营。在这些债务构成中，债券等长期债务实际负担取决于其利率与还本年限等因素，年金费用等隐性债务只是预期数据。 本文来自织梦

债务分配计划可以归纳为3个部分。1、JR公司共计承担的14.5万亿日元。其中，JR东日本承担4.2万亿日元，JR东海承担0.5万亿日元，JR西日本承担1.1万亿日元，JR货运承担0.1万亿日元；JR三岛由于盈利能力差，不承担债务；新干线租给JR本洲的3个公司（JR东日本、JR东海、JR西日本）运营，这3家JR公司采用租赁方式使用新干线，通过支付租金的方式间接承担新干线账面价格5.7万亿日元的债务。2、出让JR公司、东京地铁股份、土地等资产共8.9万亿日元。3、财政承担计13.8万亿日元债务（约占总债务的37.19％）。

日本国铁民营化时，一是成立“新干线保有机构”，负责租赁新干线并偿还新干线债务；二是成立“国有铁道清算事业团”，承担13.8万亿日元债务，同时负责出售资产与清算新干线以外的债务。另外，将新干线资产评估增额的2.9万亿日元作为国有清算事业团的资金来源之一。但是，在日本国铁民营化改革后直到清算事业团解体，实质上财政只承担其中约5.4万亿日元的利息，以及每年对国有清算事业团的补贴。1987年日本国铁民营化时债务分担计划如表1[1]所示。 织梦内容管理系统

1.2 债务处理过程 dedecms.com

日本铁路民营化改革后，JR公司总体经营良好，按计划负担了相应债务，新干线的收益情况也比较好。JR公司为了上市，需要在财务上考虑资产的折旧等因素，因此要求将新干线转让给JR公司。1991年，新干线从新干线保有机构转让给JR公司，重新评估加价1.08万亿日元。此时新干线相关债务为6.21万亿日元，另一笔应付与清算事业团的差价为1.89万亿日元。为获得新干线的产权，JR共支付了9.18万亿日元。

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土地出让等资产处理并不顺利。20世纪80年代末正值日本泡沫经济期，日本政府认为国铁土地投入市场会助长投机，在地价高涨时禁止了国铁的土地出让。国铁土地的大批出让是在地价下降之后才得以实现的[1]。1987年清算事业团共有土地9238 hm2，至2017年3月累计收益73884.2亿日元。另外，一块在仙台的土地已于2017年卖出，但价格不详；一块土地在大阪，价格尚未确定。1993年JR公司的股票开始出售，至2016年，JR东日本、JR东海、JR西日本和JR九州岛4家公司的股份已经上市出售完毕。 copyright dedecms

各年度土地与JR股份出售情况如图1所示。

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至1998年，清算事业团负责清算的债务由1987年的约25.5万亿日元增至28.3万亿日元。债务膨胀的主要原因是利息的增加、清算事业团本身的费用、年金费用的增加以及土地出让不顺利等。 织梦好，好织梦

日本政府于1998年10月通过“关于日本国有铁路清算事业团之债务等的处理的法律”，解散了清算事业团，重新安排了当时共28.3万亿日元债务的处理方式。财政承担24.2万亿日元，余下4.1万亿日元主要是计划用于原国铁职工的年金、劳动灾害补偿等职工福利等将会发生的费用。JR追加负担了其中的0.17万亿日元，余下的3.9万亿日元债务由在日本铁路建设公团内新成立的“国铁清算事业本部”承担。清算事业本部负责出售清算事业团遗留下来的资产（包括剩余JR股份、土地以及部分新干线增值收益）来偿还债务。2003年，日本铁路建设公团并入新成立的“铁路建设·运输施设整备支持机构”，剩余债务处理由该机构负责。

至2016年3月，日本政府财政负责偿还的债务余额为17.769万亿日元，约为1998年债务的四分之三。这是由于日本的国债有所谓的“60年偿还规则”，即为某一目的发行的国债在60年中偿还。但是，日本近20年来总体财政赤字膨胀，所谓“偿还”也是靠发新债抵旧债，未能以税收来偿还。以下在分析日本国铁债务时，不再追踪已划归财政负担部分的债务的变化，因其属于更为宏观层次的财政政策的问题。 本文来自织梦

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由铁路建设·运输施设整备支援机构负责处理的资产，实际处理的结果是收益价值大于债务，出现了一定的盈余。即1998年的债务处理，由于财政拿走了主要债务，剩余债务的清算比较顺利。 织梦好，好织梦

2 日本国铁资产债务清算分析

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2.1 资产市场化收益折算 本文来自织梦

为了解JR负担以及清算事业团的资产出让等市场化的资产抵债部分与1987年计划的差距，需根据其对日本财政债务增减的影响进行评价。日本国铁以及清算事业团等的债务大部分是政府保证债（利率与国债相近），以及从政府金融机构取得的贷款。清算过程中的资产收入与财政支出可以看成日本政府债务相应的减少与增加。用日本各个年度国债余额平均利率把实际资产收入与财政支出折算到1987年的现值进行评价。日本国债余额加权平均利率与新发行的10年（JGB10）、20年（JGB20）国债利率如图2所示。 本文来自织梦

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由于对JR公司新干线的最后一笔债权回收将持续到2051年，以下用目前JR公司40年企业债利率（JR西日本，1.216％）折算将来的资产偿还价值。用JR企业债利率折算将来的收入，等于考虑了JR违约的市场风险。 织梦内容管理系统

除了图1显示的JR股份出让收益、土地出让收益之外，各年度收入还包括以下部分。1、东京地下铁股份出让0.039万亿日元（1987—1989年期间）和0.937万亿日元（1990年），两者近似计为1990年的0.97万亿日元。2、JR追加了以下年金负担：1990—1996年共计0.154万亿日元；1998年0.345万亿日元。3、1991年JR购买新干线时应付的一笔款1.89万亿日元按6.35％的年利率，25年分期付款，每年约1503亿日元。这笔款由于利率高于市场利率，折算到1987年产生差价0.49万亿日元。4、1991年JR购买新干线时加价1.08万亿日元，按6.55％的年利率60年分期付款，每年约0.0724万亿日元。如前所述，2017年以后进款按JR债券利率折算。把清算事业团以上2项收入，以及土地、JR股份的收益，按日本国债余额平均利率折算到1987年度初的价值。日本国铁资产出让等市场化收益折算结果如表2所示。 dedecms.com

在分析表2的结果时应注意以下因素：1、国债利率与实际债务利率结构不一致，结果有一定程度的差异；2、现剩余JR北海道、JR四国、JR货运等公司的股份，账面价值共约0.11875万亿日元（2017年3月）；另剩余少量土地等资产。3、JR购买新干线追加金额，至2017年上半年度每年约0.0724万亿日元，用于新的新干线建设。另一笔新干线差价收入也部分收入用于对地铁等的无息贷款等。 织梦好，好织梦

另外，1987—1998年清算事业团用于土地处理的费用总计1.0202万亿日元，折算到1987年价值0.7368万亿日元，约占其间土地收入（6.6034万亿日元）折算额4.6261万亿日元的16％。表1中土地整治费用即按收入的16％计算。 织梦好，好织梦

在考虑上述因素对结果影响的前提下，可以得到以下的近似结果：新干线转让收入10.8万亿日元，比初始计划的8.6高出约25％；土地纯收益为4.19万亿日元（忽略未计入的17hm2土地），比预期的7.7万亿日元约少46％。JR股份转让收入已达到2.44万亿日元，是预期的0.5万亿日元的约5倍。 本文来自织梦

值得一提的是，4家JR上市公司（JR东日本、JR东海、JR西日本、JR九州岛）2017年3月31日股票价值共9.4626万亿日元，按国债利率折算到1987年的数值为3.7686万亿日元。这个数额比股份转让的收入多1.33万亿日元。 织梦好，好织梦

2.2 债务清算计划与实际比较

1987年国铁债务中有5.4万亿日元是“政府无息贷款”。其利息由财政支付，但本金还算在清算事业团账上。1997年又有3万亿日元债务做了同样处理。另外，从1987—2006年财政还陆续为清算事业团及后续机构“补贴”了2.24万亿日元。1998年财政承担债务24.2万亿日元。利息、补贴、债务承担3项折算到1987年价值分别为2.48万亿日元、1.67万亿日元、13.21万亿日元，共计17.36万亿日元。 织梦好，好织梦

截至2017年3月，资产市场化价值与财政支出的实际处理结果，与1987年的计划对比，结果如表3所示。

对划归“铁路建设·运输施设整备支持机构”负责清算的部分，资产收益大于负债偿还，出现了较大的结余。事实上，在2011年剩余金中有1.2万亿日元上交财政，同时增加了对JR三岛与JR货运的补贴。交财政的1.2万亿日元折算到1987年为0.505万亿日元。考虑这笔账后财政支出减少，但同时资产收入一项也减少相应数额。

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本研究采用以日本国债余额平均利率来折算各个时期资产收益等的价值，对于资产出售时期以年度为单位，且有的数字可能有遗漏。这些因素可能在一定程度上影响了结果的精准。但是，与采用其他长期利率并移动时期所做的折算相比，结果相差不大。

3 日本国铁民营化债务清算结果的总结与启示

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（1）日本国铁民营化债务偿还的结果显示，通过出售资产的市场化偿还总量多于1987年的计划，但其中土地出售收入则少于预期，而本州岛3家JR公司的股份转让收入和JR公司完成政府所追加的债务负担的总量则远高于预期。除此之外，新干线的收益良好，JR为此多支付了一笔金额，并以远高于市场利率的长期付款方式进行偿还。 织梦内容管理系统

（2）财政支出大于预期，一方面是由于债务的膨胀，另一方面则是由于建设新的铁路、增加对JR三岛与瓜货运补助的原因。对于JR九州岛公司的补贴，由于其已于2016年上市，实际上财政支出已经变相收回。

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（3）尚在“铁路建设·运输施设整备支援机构”的JR北海道、JR四国和JR货运3家公司的股份，从财务上看，这些公司有相当份量的资产（账面价值约0.11875万亿日元）。但是，JR北海道、JR四国等因区位条件差而有诸多线路运营是亏损的，如果将其资产抛售到市场，按市场盈利的目标进行运营，其结果将无法维持目前的运输服务水平。目前这些公司通过铁路建设·运输施设整备支援机构的补贴维持着公益性运输服务。在日本国铁改革之前，曾对推动日本铁路建设起了很大作用的田中角荣就认为北海道的铁路不可能要求其盈利，而合适的运营方式是公营。未上市公司将来的运营方式、制度形态如何变化，将影响其财务价值与经济价值。

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日本国铁的累积债务是促使其改革的重大原因。处理国铁债务的最佳方式与财政金融系统、宏观经济动态相关。但是，积累优良资产和建立一个具有良好盈利性的铁路系统是解决债务问题最根本的条件。结合以往的研究，本文得出的启示是： 内容来自dedecms

（1）日本本州岛的3家JR公司民营化改革以来的经营状况要远远好于改革时的预期。日本国铁长期以来形成的城市、市郊铁路网络与新干线为JR本州岛公司的成功经营打下了网络基础。 内容来自dedecms

（2）改革后的民营JR公司通过节流、开源和提高服务水平使其经营效率大大提高。日本自明治维新以来在大都市区一直存在经营良好的大型私营铁路公司，成为JR公司在大都市区的经营标杆与竞争对手。民营化使得JR公司从制度上获得了与私铁同样的经营范围和经营机制。其中，大都市区里的铁路与房地产、商业等关联产业的一体化经营，这种私铁发展起来的经营方式，也成为JR本州岛公司经营改善的重要因素。以JR东日本为例，2016年度其铁路运输收益额为1.8163万亿日元，其中东京都市圈铁路收益额为1.163万亿日元，约占2/3。而房地产与商业的收益为0.6673万亿日元，营业利润达0.108万亿日元，为总营业利润0.4463万亿日元的24％。国家铁路参与城市交通建设与城市开发，不仅为轨道交通导向的城市发展提供了最有力的支撑[2]，而且可以创造优良资产，有利于为铁路系统本身长期的健康发展。 织梦内容管理系统

（3）从长计议与长期努力是确保铁路与土地综合开发成功的重要因素。土地转让的收益不如预期，固然有错过时机这一因素，但从另一方面来看，日本1980年代后期地价普遍高于其按收益计算的价值。重要的是JR公司并非简单地依靠转让土地获利，而是长期地把铁路与土地的综合开发利用融为一体，因而受到土地市场价格波动的影响较小，取得了较大的收益。（nc-10201809）

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参考文献：

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[1]应江黔.日本轨道交通系统的考察：历史，经营与现状[R].岐阜：岐阜大学，2005.

[2]应江黔.国家铁路在城市交通发展及城市开发中的主体作用的探讨[J].铁路经济研究，2014（3）：1-4.

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