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    简政放权是政府机构改革和职能转变的重大决策，对完善社会主义市场经济体制、健全政府治理体系、保持经济社会健康持续发展具有重要意义。深化行政体制改革、继续简政放权、转变政府职能，是党的十八大确定的一项重大任务。党的十八届三中全会通过的《决定》强调，必须深化机构改革，优化组织结构。建国以来，我国也曾进行过多次政府机构改革，试图使机构臃肿的情况得以改善，但却始终跳不出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的循环怪圈，从而衍生出职权交叉、运行效率低下等问题，对国家治理产生消极的作用。目前，我国在取消和下放行政审批事项改革方面力度较大，但只要机构和人还在，改革就会大打折扣。简政放权的关键是精简机构和人员，目前在精简机构和人员方面还存在很多障碍，如何有效地进行精简机构和人员是一个亟待解决的问题。

    一、简政放权对全面深化改革的意义 织梦内容管理系统

    （一）简政放权是加快转变政府职能的重要举措 dedecms.com

    转变政府职能是行政体制改革的核心，是提高政府治理效能、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。简政放权是全面深化改革、完善社会主义市场经济体制的重要内容，也是提供政府现代治理能力的关键举措，是政府的自身改革。 本文来自织梦

    通过简政放权，即精简政府机构及人员、下放权力于社会和市场，可以改变过去政府机构庞大臃肿，层次过多，职责不清，互相扯皮等问题，从而加快转变政府职能，不断提高政府管理的科学化、法治化水平，为经济社会发展创造良好环境。因此，加大简政放权的力度，可以加快政府职能转变的步伐，为增强微观主体活力、促进我国经济转型升级提供有力保障。

    （二）简政放权是优化行政运行机制的重要方面

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    行政运行机制是在一定行政体制条件下展开的、为保证政府职能正常行使的具体工作程序、工作规则及实际动作状态的总和。建设廉洁政府是政府改革的重要目标，更是人民的普遍期待。要大力建立高效、公正、透明的行政体系，完善我国行政运行机制。

    简政放权是优化行政运行机制的重要方面。简政放权是全面削减和约束政府审批权、全面重构公权力、提升政府公信力的重大制度创新，通过简政放权，政府可以把“运动员”的角色交给社会，通过为社会确立规则并充当裁判者，不断激发市场活力和发展动力；通过建立、规范政府权力清单、责任清单和打造公开便捷服务平台，构建激发企业活力的长效机制，给市场让出更大空间。通过简政放权，可以有效提升行政运行的协调机制、激励机制、适应机制和制约机制。

    （三）简政放权是提高行政运行效率的迫切要求 织梦内容管理系统

    提高行政运行效率就是提高政府效率，而政府效率就是政府生产力，对推动社会发展具有十分重要的意义。简政放权可以有效提高政府行政的组织效率（高级决策层所表现的效率）、管理效率（中间管理层所表现的效率）和工作效率（基层工作人员所表现的效率），也能更有效实现政府行政行为的公平、政府行政程序和行政制度的公正，从而更好地维护社会公平。

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    “帕金森定律”指出，某个行政组织的运行效率与工作人员数量并无关，管理层数的增减也与工作本身无关。所以压缩政府层级，减少中间管理层次，并不会造成政府管理的不力。于是政府职能的重新界定、政府内部结构的优化、行政管理方式的转变等就成了理所当然的事情，这也意味着分权、机构裁减便不可避免。 dedecms.com

    在取消和下放政府审批事项之前，政府机关人浮于事的现象较严重，而随着政府大规模取消和下放审批事项，情况会更加严重。精简机构和人员是解决人浮于事，是政府改革、作风建设、提高行政效率的关键环节。

    （四）简政放权是破除既有权力与利益格局的重要举措 dedecms.com

    行政权力天生就具有自我膨胀和扩张的本性，与“大政府”体制相伴的权力为权力寻租和腐败提供了便利。每一项权力背后都是活生生的利益，每一次权力的取消和下放都联结着利益的较量和博弈。 copyright dedecms

    因此，只有通过不断的简政放权和转变政府职能，不断削减政府部门的权力，从制度上规范权力运行，对有效减少权力寻租将发挥重要作用，从而从源头上防治腐败，有效打破固有的利益格局，将过分集中的权力削减，下放到社会。通过简政放权，解决“简政放权”带来的“权力阵痛”，并能放眼长远，加强政府自身公信力、执行力的建设，树立风清气正、廉洁高效的政府形象，用今天的改革推动明天的发展。

    二、精简机构和人员面临的主要问题

    （一）精简机构和人员缺乏统筹安排

    长期以来，我国政府系统的行为常采取行政命令方式。在精简机构和人员改革方面缺乏统筹协调，主要表现在我国各级党政监督机制不健全；人事调配随意性强，缺乏公正严肃的约束机制；机构改革缺乏硬配套支持，机构设置因人设事、因人设机构，机构编制没有法律依据；财政拨付与支持随机构和人员的增多随意增加，“僧多则粥多，僧少则粥少”；精简机构和人员在思想和观念上不够解放，政府行政人员缺乏自我改革、自我舍弃、自我加压的勇气；缺乏改革的前瞻性预判、系统化思考以及有效的方法。

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    （二）呈现“精简-膨胀-再精简-再膨胀”循环怪圈

    我国政府机构长期存在臃肿重叠、层次过多、职责不清、缺乏效率，机构职数和人员存在严重超编的现象，设置机构存有较强随意性，机构职责整合困难，机构存在硬性合并与盲目升格等问题。经历多轮机构改革，其中有四次对精简机构和人员目标进行明确提出，但机构改革成效不大，重新回到“精简-膨胀-再精简-再膨胀”循环怪圈，几次政府机构改革，财政供养规模不仅没有减少，反而急剧增加。我国财政供养人口出现公职人员结构不合理，“官多兵少”的局面。 内容来自dedecms

    据统计，1978年到2009年，我国人口从9.6亿增长到13，4亿人，增加了39.6%，而同期行政部门的官员数量，从467万人增长到1553万人，增长了2.5倍。截至目前，我国共有公务员700多万人，加上“吃财政饭”的机关事业单位公职人员3000多万人，合计有近4000万人。如算上其他财政供养的人员，则整个财政供养人员规模达到近6000万人之众。

    （三）政府机构层级多，存在多头管理 本文来自织梦

    目前，我国政府层级过多，我国政府层级为五级，即中央政府、省级政府（省、直辖市、自治区、特别行政区）、地级政府（地级市、地区、自治州、盟）、县级政府（市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区）、乡镇政府（乡、民族乡、镇、苏木、民族苏木）。这样的层级结构进一步加重了行政组织层级过多的程度，直接导致基层政府信息向上传达层层失真，中央政策向下层级时，各层级层层截留，不利于下级政府的职能履行和积极性调动，也不利政府管理职能提高，更不利于政府体制的创新。 织梦内容管理系统

    此外，还存在政府机构多头管理问题。在中央政府各部门之间，有的权力过于分散并且交叉，有的权力过于集中不利于部门制衡。在中央政府和地方政府之间，权力配置头重脚轻，中央掌握大量的人权和财权，而大量的事权却在地方政府。臃肿的机构，过多的工作人员不仅不能提高工作效率，反而会增加行政负担降低工作效率。 织梦内容管理系统

    （四）政府行政人员对改革消极拖延

    改革在对现有利益结构调整和分配时，必然会损害某些部门和人员的既得利益，精简机构和人员改革亦是如此。 dedecms.com

    一方面，在改革过程中，一些行政人员“可能会把变革看成是对他们既定权力、地位和影响力的一种现实的或潜在的威胁，从而激发对变革的否定态度”（约翰·密尔，1997）。在其自利动机的驱使下，往往会在执行中维持其自身既有利益，消极拖延，影响政策执行。利益驱使加之成本与收益分摊不均，政府人员本着先改先吃亏的认知，以暂不改革、相互观望作为行为之首选。 织梦好，好织梦

    另一方面，面对中央权威的压力和改革的进程而不得不进行调整时，行政人员往往通过与改革政策讨价还价的方式阻挠改革推进。一些部门没有从经济社会发展全局出发，只考虑部门自身利益，忽视社会公共利益最大化。一些部门、地方、利益集团为了权力寻租和维护部门、地方和集团利益千方百计抵制，阻碍改革精简结构和人员改革。

    （五）政府机构臃肿，人员分流安置不畅

    虽然机构改革已进行过多次，我国国务院设置组成部门（除国务院办公厅外）还有25个。地方政府不仅行政机关多，而且还有其他众多的政治机构。比如每个地方都有包括党委、人大、政协、纪委、工会、妇联、共青团、武装部等多套班子和多套人马，政府组成人员相对较多。相比而言，西方发达国家有些城市只有市长一人，很少有副职，更不要说有七八个以上的副职，其所对应的办事机构和职能机构也精简得多。我国政府机构数量偏多，机构设置分工过细，职能重叠交叉。政府部门自我扩张导致机构数量和领导职数双膨胀，导致行政成本和财政支出负担。 织梦内容管理系统

    此外，在精简结构和人员过程中，安置富余人员存在三大问题：其一，就是被精简人员“回流”问题。过去实施过几次大的精简机构行动，但由于精简不彻底，导致人员越精简越多。其二，将精简人员向下赶的“下移”问题。即省级被精简人员到地市，地市被精简人员到县、乡镇。其三，将精简人员往国有企业、事业单位输送，换汤不换药。

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    （六）政府行政人员存在消极思想 织梦内容管理系统

    在进行精简机构与人员改革中，相关利益部门与人员容易产生消极思想，主要表现为，一是消极拖延，被动观望；二是讨价还价。具体表现为：一是传统价值意识的障碍，行政人员官本位思想的制约，对改革不确定性的忧虑，对惯有模式和习惯的依赖；二是长期以来在旧的体制下形成的旧观念和习惯势力根深蒂固；三是干部身份终身制，国家养到老包到底，政府有多少钱就能养多少人，机关变成了旱涝保收的就业单位；四是干部能进不能出、能上不能下；五是官本位思想和等级观念严重等。这些思想观念的障碍是机构改革的最大阻力。

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    三、阻碍精简机构和人员工作的深层次原因 内容来自dedecms

    （一）缺乏顶层设计，相关制度不配套

    相关制度不配套。在简政放权改革，特别是精简机构和人员改革中，需与政治体制、经济体制、文化体制等改革相配套。要改革社会组织管理制度，激发社会组织活力，使其成为政府职能的可靠承接者；要建立健全机构编制约束机制，用法律、法规形式巩固改革成果；要尽快制定出台《国家机构编制法》，实现编制管理主体法定、程序法定，以预算控制编制；要加快社会保障制度改革，建立统一健全的社会保障体系。只有这样，才能保证精简机构和人员改革的顺利。

    （二）现有财政供养体制的制约 copyright dedecms

    由财政涵盖个人工资与工作费用的人员被称作财政供养人口。目前，我国的财政供养人口可以分为三类：其一是党政群机关工作人员；其二是事业单位工作人员；其三是以上两类的离退长休人员。目前，我国财政供养人员的结构与功能方面仍然面临巨大挑战，虽然截止目前我国进行了几次机构精简改革，然而财政供养人员却始终保持着增长的态势，我国财政供养压力仍在增加，虽然增幅相对有限。如果与美国相比，中国财政供养人员“超标”近20倍。据相关权威机构研究显示，目前我国的财政供养规模的扩张与收缩，同我国财政支出规模的扩张与收缩的周期高度吻合。并且，由于政府权力过于集中，从而衍生出越发庞大的政府人员规模，政府的费用开支也相应急剧升高，最终会导致财政供养人员的薪酬降低等现象的发生。

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    （三）政府职能转变滞后，政府权力过大，控制资源过多

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    自改革开放以来，政府从以经济建设为中心的全能型政府向公共服务型政府转变，政府职能转换滞后一个最直接的原因是经济市场化改革并不彻底不到位。政府规模取决于它的权力，与它支配的资源多少成正比。此外，政府机关的权利过于集中，但相应的监管举措并不到位，从而导致寻租的现象的发生。寻租现象的存在将使简政的效果大打折扣。这些年政府改革的经验表明，有审批权与没审批权的部门比，前者人员精简要难得多：一是搞审批要有人手；二是审批权背后有利益，利益所系，当事者当然不愿被精简。

    （四）政府角色矛盾的固有制约，既有权力与利益格局固化 dedecms.com

    作为政府主导性的改革，简政放权客观地受到政府主体的内在制约，内在制约因素形成源自于政府主体的角色、利益、意识。同时，改革配套制度设计本身的缺陷，也一定程度上强化了政府简政放权中的内在制约。简政放权，本质上是政府制度变迁和制度创新的过程，核心特征即体现在改革政府原有的权力格局，形成符合经济、社会发展客观需要的权力体系。随着简政放权改革的深入，机构深化改革不仅在于精简政府机构部门和裁汰冗员，将更多权力下放至市场主体和社会，还在于转变政府职能和行政观念。由于改革意味着对政府权力、利益及资源的重新调整和分配，这必将触及到政府中的既有权力与利益格局的改变。改革在对现有利益结构调整和分配时，必然会损害某些部门和人员的既得利益。既有权力与利益部门为实现其利益最大化，往往最大限度来加强自己的职能，并组成利益共同体来稳固地位和扩张权力，不愿涉足自身改革，从而加大改革的难度。政府利益性部门的客观存在，成为阻碍简政放权改革的深层次根源。

    （五）机构编制不科学，分流人员管理不到位

    在简政放权转变政府职能的同时，也要解决一个机构臃肿、人浮于事的问题。围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，还为此，需要解决机构编制不科学，分流人员管理不到位的问题。一是需要对人员进行相应的调整与分流，能否对冗员进行妥善分流与安置，对大部门制改革能否顺利进行至关重要。这需要政府利用现有的资源安排，为分流人员进行不同类型的培训教育，为其职业发展提供空间和机会。

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    （六）传统行政文化对政府人员主体意识的内在制约

    行政文化作为行政体制的深层结构，是一种政府行政领域内的“集体意识”，通过行政人员的思想意识对政府实践施加影响。基于传统行政文化的意识障碍，政府行政人员所固有的官本位思想和对惯有模式的依赖，以及因改革不确定性而产生的一系列也理反应，都直接影响了政府在改革中的具体行为，成为简政放权内在制约因素形成的意识性要素。我国长期形成的官本位行政思想和全能政府行政理念，对政府人员主体意识形成较大内在制约，对我国政府机构改革顺利推进形成障碍。受传统行政文化长期影响，政府机构与人员容易形成官僚主义思想下的官僚作风和特权思想，商度集权的思想导致政府职能不明确，以及管制型行政文化使得政府重管理而轻服务。

    四、有效推动精简机构和人员的思路与对策

    （一）加强改革顶层设计，健全相关配套制度

    加强精简机构和人员的顶层设计。改革始终是复杂与繁琐的，因此需要顶层规则的制定和整体运行的协调一致。同理，如果要在简政放权上达到既定的效果与目标，就必须设计好顶层的规则以及整体上的配合，这样才能达到预期中的效果。加强精简机构和人员的顶层设计，应国务院的角度做好部门间、地方间的统筹协调。

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    一要解放思想、积极接受新事物。思想方面的解放对于顶层设计而言有着关键的作用与影响，必须作为首选，要有自我改革、自我舍弃、自我加压的勇气；二要对精简机构和人员改革有前瞻性的预判；三要对精简机构和人员有系统化思考和设计；三要对精简机构和人员要有好的方法论支撑；四要对精简机构和人员有科学化的数据化分析。 织梦好，好织梦

    二要精简机构和人员改革是个系统改革，需要健全相关配套制度。为此，需与政治体制、经济体制、文化体制等改革相配套，做好部门间的协调。要建立健全机构编制约束机制，用法律、法规形式巩固改革成果；要尽快制定出台《国家机构编制法》，实现编制管理主体法定、程序法定，以预算控制编制；要加快社会保障制度改革，建立统一健全的社会保障体系。只有这样，才能保证精简机构和人员改革的顺利。 copyright dedecms

    （二）建立合理财政供养体系，大力实施大部制改革

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    为了解决目前行政机构“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的循环怪圈，关键措施是深化现有行政体制改革，精简行政层级，推行大部制。

    一方面，建立合理的财政供养制度，优化财政供养体系。财政供养人员对政府的运行有着极其重要的影响，其规模也影响着社会的稳定安康。为此，要健全社会保障制度、健全政府绩效考评和监督机制、完善人大的预算监督职能、合理划分政府间事权、优化调整政府层级与行政区域等等。要对政府精简人员的难题进行有效的解决，有必要将范围由“政府机关干部”扩大至“财政供养人员”，避免国有企业和事业单位成为精简人员的“避风港”；另一方面，要大力推进“大部制”改革，将职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。顶层制度制定者也应当设立一些专职监督部门，将整个监管体系形成一个相互制约并又分离的系统。从而，一方面有利于解决权利集中问题，另一方面也有利于打破政府部门利益格局，真正形成精简、统一、效能政府。 dedecms.com

    （三）加快政府职能转变，合理配置政府职能 织梦内容管理系统

    在政府部门的改革中，政府应将自身部分权利与职能下放，划清职责范围，转变政府职能，使政府职能侧重点变为市场监督、公共服务等层面，将政府的权利锁在笼子里，从管制政府逐步向服务型方面转变。为此，要加快政府职能转变，合理配置政府职能体系。中央应大手压缩行政审批，将审批制改为备案制，不然机构改革会持续过长时间。

    第一，对政府结构的优化与职能的分层制定更加具体的措施，努力推进三权的进一步分离，并形成相互制约与协调的体系，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。第二，依据政府职能重心转变的要求，对职能进行分解与分析，明确各自的职责与分工，克服职能不清、职能交叉、大浮于事、推诿扯皮的弊端。第三，开展省管辖县的试点。第四，加强对各个层级的政府机构的改革，努力减少行政费用，提高行政效率。 dedecms.com

    （四）打破既有利益藩篱，重构高效政府机构 copyright dedecms

    针对我国政府角色矛盾的固有制约与既有权力与利益格局固化问题，要想彻底解决这些问题，就必须打破固有制约与利益格局的羁绊，突破既得利益束缚。

    精简政府机关和人员，本质上是利益与权利的重现分配与调整。简政放权要依法治国，依法推行简政放权，对抵制，阻碍改革的要从法律上予以追究和制裁。尤其针对地方政府的改革，要大力破除利益勾结的阻碍，构建高效的行政框架。

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    （五）优化政府机构设置，加强分流人员安置

    针对我国政府机构臃肿，人员分流安置存在的问题，需不断优化政府机构配置，加强分流人员安置工作。

    在优化政府机构设置方面，建立保障政府机构改革长效机制。十八大报告表明要对行政机构进行控制，减少人员配置，提高行政效率。从而要加强机构编制管理，严控机构编制；要创新机构编制管理，从源头上防止机构编制增长，确保财政供养人员只减不增；要建立机构编制“刚性”管理，健全机构编制综合约束机制；要严肃机构编制纪律，建立机构编制管理的合力机制；要建立机构编制管理与财政预算相配套的约束机制和监督机制；要加快政府机构编制的立法进程，将政府机构编制的增减纳入法定程序。 内容来自dedecms

    在加强分流人员安置工作方面，要抓紧制定分流人员人事、收入分配、社会保障、等配套改革措施；对分流人员的再就业给予大力支持，甚至贷款等金融方面的优惠与扶持等；政府也可运用社会资源对分流人员进行就业指导方面的培训。

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    （六）转变政府行政观念，建立科学用人机制 copyright dedecms

    精简机构是一场革命，首先是一场深刻的思想革命和观念变革。统行政文化的人治化、封闭化、官僚化特征对政府机构改革的顺利进行造成了严重阻碍，以及一些官本位的理念等，对我国改革都形成了消极的影响。因此，必须转变政府传统的价值观念，使其与改革发展观念相一致，重视简政放权改革中的文化建设，从而消除由政府内在意识方面的制约，激发改革主体的精神动力。此外，在建立科学用人机制方面，要按照科学、公平的原则，对现有人员进行筛选，从而确定留用人员。与此同时，要大力完善人员选拔上岗的制度，建立起能上能下、能进能出、严格监督、竞争择优的用人机制。

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    总之，简政放权是我国全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”。简政放权的关键是精简机构和人员，要解放思想、提高认识、统筹谋划、协同推进各种配套改革措施，深化行政体制改革，真正实现建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府的目标。 织梦好，好织梦

    参考文献：

    1.高楠，梁平汉：“为什么政府机构越来越膨胀？——部门利益分化的视角”，《经济研究》，2015年第9期。 织梦好，好织梦

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    3.李俊琼，赵二辉：《从帕金森定律看我国政府机构精简》，《今日湖北》（理论版）2007年底

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    4.李忠蔓：“对历次政府机构精简的再思考”，《山西师大学报》2006年第9期。 dedecms.com

    5.刘亮，宋国学：“政府预算过程中的多方利益博弈”，《财贸研究》2004年第5期、第6期。 织梦好，好织梦

    6.刘远举：精简机构的治本之道，《凤凰周刊》2013年10期。

    7.秦鹏川，黄炯：“大部门制背景下我国政府机构精简中富余人员的安置”《工会论坛》2008年第11期。 内容来自dedecms

    8.王伟：“构建与嬗变：中国政府改革发展30年”，《郑州大学出版社》2008年。 织梦内容管理系统

    9.王学杰：“简政放权：新一轮政府机构改革思路之观察”，《湖南行政学院学报》2013年。 dedecms.com

    10.薛小和：“我国单位GDP公务员数超发达国家20倍”，《中国改革报》2006年2月13日。

    11.县级行政体制改革课题组：“县级政府机构精简人员难点与出路”，《国家行政学院学报》2005年第3期。

    12.谭燕萍：“政府部门职能界定中的博弈分析――基于职能交叉现象的思考”，《学术论坛》2008年第7期。

    13.[英]约翰·密尔，汪瑄译：《代议制政府》，商务印书馆1997年版。 dedecms.com

    14.张艳玲：“简政放权警惕出‘机构精简人员不简’现象”，《中国网》2014年10月17日。 织梦好，好织梦