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以政策性信贷优化农业支持政策：美国镜鉴
发布时间：2018-04-02 作者：派智库 来源：农业经济问题 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘 要：当前中国农业支持政策面临政策成本高、政策效率低、严重市场扭曲等困境，迫切需要寻找新的支持方式。20世纪末美国也遭遇类似问题，其政策顺利转型的策略之一是以政策性信贷支持替代直接补贴。美国政策性信贷体系中，商品信贷通过市场内嵌和支持范围限制，将政策托底保护后置，确保价格信号准确传递，使市场主体感受价格信号、学会适应市场，并在设施信贷的协助下，进一步学会缓冲市场风险；政府及政策执行主体依靠强有力的保障机制推动政策执行，通过监测和观察市场变化学会与市场共舞。以此为鉴，中国的农业支持政策应当在坚持对农民“托底+赋能”的前提下，以政策性信贷优化农业支持政策，建立多层次农业支持体系，强化政策保障机制。
关键词：政策性信贷，农业支持，市场调节，农民赋能
【基金项目】国家自然科学基金“我国政府粮食储备的规模化与政策评价”(编号：71673289)，清华大学中国农村研究院博士论文奖学金“现行粮食价格调控体系的福利分析和制度选择”(编号：201525)
一、引言
中国农业支持政策向“与价格脱钩”方向转变中，采取了目标价格、玉米生产者补贴等新的形式。这些政策探索在促进市场价格形成、缩小国内外价差上取得一定效果*(杜鹰，2017)，但仍面临补贴执行成本高、政策引导力不强的问题。
从中央财政的角度来看，新政策的财政成本仍不可忽视。如果将目标价格补贴和玉米生产者补贴在试点区域全面推广，补贴的产量将是临时储备量的数倍，成本可能成倍增加(詹琳等，2015)。2014年中央财政拨付新疆地方目标价格补贴资金共计144.8亿元(张杰等，2016)，2015年共计139.64亿元**：2014年大豆目标价格改革的中央财政支出为32.5亿元(徐雪高等，2016)，2016年上升到60.12亿元①：2016下半年中央财政分两次拨付玉米生产者补贴共计390亿元***。从地方财政及实际操作的角度来看，执行成本居高不下、财政负担和风险巨大。2014年新疆目标价格补贴额占当年新疆农林水事务财政支出总额的64.2%(黄季焜，2015)，大豆目标价格改革中由于统计口径差异造成的约3亿元的补贴资金差额全部由县级财政承担，仅黑龙江某县政策执行成本保守估计在31.5万元(徐雪高等，2016)。在具体操作过程中，面积和产量核算成本高、寻租现象层出不穷(黄季焜等，2015；樊琦等，2016；刘慧等，2016)。从农民角度来看，适应市场和应对风险的能力尚未培养起来。在棉花和大豆改革中，目标价格提供了强有力的保护和稳定的价格预期，但农民难以感受准确的价格信号，仍然是“温室中的花朵”，不懂市场、不善经营，难以承担未来建设中国竞争性农业的重任：在玉米临时收储改革中，农民又完全暴露在市场风险之下，生产者补贴又不能有效发挥引导结构调整的作用，市场风险不能得到有效分散和化解。最后从世界贸易规则的角度来看，目标价格补贴属于WTO规则中的“黄箱补贴”，补贴总量受到不超过特定产品产值8.5%和农业总产值8.5%的上限约束。目前仅棉花试点区目标价格补贴额度就接近补贴上限(张杰等，2016)，贸易争端和制裁的风险仍然存在。那么到底怎样的农业支持政策，才能在一定财政预算约束内，保证支持充分有力，并最大程度地激发市场活力?
美国农业支持政策在20世纪末也面临类似问题，后来的顺利转型除了目标价格政策发挥了重要作用外，还得益于政策性信贷和保险的应用。其中，政策性信贷是较早引入且沿用至今的农业支持方式。美国政策性信贷具有对农业生产者“托底”和“赋能”两大功能：以营销援助贷款为特征的商品信贷是美国农业安全网的基础政策，不仅平滑农场资金需求波动，而且发挥价格托底的支持作用：具有产业链贷款性质的设施信贷，支持农场修缮储备设施，引导并培育农民的营销能力，增强市场自发调节能力。政策性信贷在“有所为”的同时又“有所不为”，通过严格限定政策范围和执行边界，避免政府大包大揽，有效降低财政负担和风险，并保持了政策的市场弹性和经营主体的市场适应能力。可以看出，美国政策性信贷的实施效果与中国农业支持政策调整想要达到的方向有近似之处。
二、美国政策性信贷“有所为”：托底+赋能
中国学者对美国农业支持政策的关注主要在目标价格政策，事实上，政策性信贷在美国农业支持体系中占有重要地位****。美国政策性信贷除了提供信贷服务之外，还以信贷方式将农业支持政策嵌入市场机制，减少政策支持带来的市场扭曲，并强化了市场的自我调节能力。美国政策性信贷主要有两类，商品信贷(Commodity Loans)和设施信贷(Facility Loans)②，分别从“托底”和“赋能”两个方面优化传统农业支持政策。
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(一)托底：优化政策托底方式
商品信贷具体指营销援助贷款，是美国农业安全网的关键环节。营销援助贷款比目标价格政策实施更早，且发挥着更为基础的托底作用。具体来看，商品信贷是政府提供的临时融资手段，用以支持农产品全年有序营销，减轻农业生产者在市场价格低点(收获季)被迫回笼资金的压力③。1938年以前目标价格政策尚未出台，美国支持农业发展主要依靠无追索权营销援助贷款(Non-Recourse Marketing Assistance Loan)。生产者在市场价格低于贷款率时可选择不偿还本金利息*****，而由商品信贷公司(Commodity Credit Corporation，简称CCC)没收抵押物，生产者相当于获得了贷款率与市场价格差额的补贴。随着美国农产品产量逐步提高和价格持续下跌，无追索权营销援助贷款项目给政府带来较大的库存压力。1985年美国引入了有追索权的营销援助贷款(Recourse Marketing Assistance Loan)，即商品信贷公司拒绝接受实物还款，而要求生产者变卖产品以偿还本金和利息。有追索权营销援助通常与贷款差额补贴(Loan Deficiency Payments)配合使用，一定程度上降低了政府的库存压力和财政风险。到1996年美国棉粮油作物的营销援助贷款全部改为有追索权营销援助贷款******。目标价格的雏形出现在1938年*******，从政策分工的角度来看，营销援助贷款更多有成本补偿功能，目标价格政策则是收入补偿。目标价格补贴覆盖目标价格之下贷款率之上的部分，而当市场价格下跌到贷款率以下时，由商品信贷托底。所以，商品信贷是目标价格政策乃至整个美国农业支持政策的基础，目标价格在商品信贷的基础上补充并加强了政策支持力度。从美国农业支持政策的演变路径来看(见图1)，不论目标价格的具体形式如何改变，商品信贷项目一直发挥着基础性作用，且始终保持营销援助贷款的形式。从营销援助贷款的涵义和偿付规则可以看出，商品信贷不仅是单纯的以缓解资金约束为目的的政策性信贷，而且是一项重要的农业托底政策。
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图1 1970年以后美国粮棉油价格支持政策演变路径
商品信贷把农业支持嵌入市场，减轻了农业托底政策的市场扭曲程度。最直接的农业托底政策是最低收购价政策，但它会严重扭曲市场信号、增加政府库存压力，并把农户完全隔绝在价格波动和市场信息之外。商品信贷不是直接托底，生产者在获取贷款以后，仍然暴露在市场环境中感受价格波动。商品信贷的贷款率水平低、托底程度有限，为了争取更高的销售价格和更好的销售收益，生产者在产品收获之后仍会密切观察市场走向，在市场中积极营销。可见，商品信贷以抵押贷款的形式，把生产者强行嵌入市场，迫使其适应市场调节生产行为。随着有追索权营销援助贷款实施范围不断扩大，生产者以毁约方式直接获取补贴的可能性降低，进一步促进生产者和政策性贷款的市场内嵌程度。但是，政府支持没有放松，政府仍提供起码的托底补贴，无追索权贷款可以直接毁约，有追索权贷款在偿付本金利息之后，可获得实际价格与贷款率间差额的补贴。除支付时序上有差异之外，信贷项目几乎完全等同于最低收购价政策，保证了托底力度不削弱。
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在商品信贷中，政府承担应尽的托底职责，保护生产者免遭严重损失。但又以信贷的方式改进托底手段，拉开贷款支付时序，把生产者内嵌到市场活动中，迫使生产者参与并适应市场，引导其学习产品营销策略。进而减少托底政策对市场的扭曲程度，引导市场良性运转。
(二)赋能：培育自发调节能力
美国政策性信贷中的设施信贷只针对一种农场设施——农场储备设施，项目名称为农场储备设施贷款项目(Farm Storage Facility Loan Program，简称FSFL)④。拥有储备设施的生产者能够在作物丰收、价格下跌时存储粮食，在需求高走、价格看涨时销售粮食。储备设施质量决定生产者的储备能力，拥有储备的生产者能够在市场交易中掌握主动权，有较高的市场风险应对能力。农场储备设施贷款项目给生产者提供低息贷款，用于建造、修缮农场储备和处理设施。设施信贷针对农业产业链上游生产收获和营销环节，具有产业链贷款的性质，协助生产者在生产年份内更有序地销售农产品。从这可以看出，美国的农业支持超出了“输血式”支持的思路，转向培育“造血”功能，赋予生产者自发调节和应对风险的能力。
设施信贷项目覆盖的设备包括作物储备和处理的设施、设备和卡车等15种⑤，不包括生产性设备。覆盖的农作物除了营销援助贷款范围内的大宗农产品之外，还包括部分水果蔬菜。2008年美国农业法案单独设立食糖储备设施贷款项目(Sugar Storage Facility Loan Program)主要用于建设和修缮以甘蔗和甜菜为原料的原糖和精糖储备设施，同年囊括部分可再生能源原料作物。2009年8月进一步把蔬菜水果的冷库建设加入贷款项目。2014年美国农业法案批准储备设施项目继续运行。设施贷款的贷款年限从3年到12年不等，最高贷款额为50万美元，其中储存设施和搬运卡车的最大贷款额为10万美元。贷款者的首付款比例为15%，且需要提供过去三年正常年份的生产和储备数据作为贷款凭证。贷款利息随时间调整，2017年4月三年贷的利息为1.625%，五年贷为2%，七年贷为2.25%，十年贷和十二年贷为2.5%⑥。2016年农场服务局推出新的贷款类别——小额贷款(Microloan)，贷款总额可达5万美元，相比通常的FSFL项目，小额贷款的首付款要求仅为5%，且免除了历史数据作为凭证的要求。
政府通过设施贷款项目显著提高了生产者的储备能力，尤其是过去储备能力较弱的农场。2000—2013年美国农业部共发放了超过31000份农场储备设施贷款，总额达16亿美元，覆盖的农产品储备量超过9.7亿蒲式耳。贷款申请数量从2005财年的1717人次上升到2009财年的3290人次，2011财年略有下降为2925人次，2013财年为1767人次。2010财年开始到当年8月上旬，共有3363份申请得到批准，批准金额达2.65亿美元，2011财年共批准2925份申请合计2.9亿美元，2012财年共批准1711份申请合1.49亿美元********。根据美国农业普查2012年数据，2007年美国农场的总储备能力为113.33亿蒲式耳，农场平均储备能力为36633蒲式耳，2012年总储备能力增加为117.78亿蒲式耳，农场平均储备能力为44754蒲式耳，平均每个农场增加约8000蒲式耳的储备能力。按储备能力分级展示农场分布情况(见图2)，从2007年到2012年储备能力在2万蒲式耳以下的农场数量大幅减少，与此同时储备能力大于10万蒲式耳的农场数量显著增加*********。储备能力在10万吨蒲式耳以下的农场储备总量在2007—2012年之间有所下降，但10万蒲式耳以上的农场储备总量显著增加。农场自有或共有的粮食仓容量占到了美国总仓容量的58%，美国农场储备能力提升有效降低了政府储备的压力，并推动美国社会的粮食储备结构朝着以农场储备为主的方向转变。设施信贷试图从根本上改善农业生产者的脆弱性，赋予生产者更强的产品营销能力，使生产者更有能力抵御市场风险。 dedecms.com
图2 不同储备能力分级下的农场数量和农场储备总量的分布
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数据来源：美国2012年农业普查数据，Census of Agriculture，USDA
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总的来看，从直接补贴到信贷的转变是农业支持政策嵌入市场的重要形式。嵌入式的信贷政策是在市场机制下运作，顺市场调节，降低市场扭曲程度，提高了农业支持政策的市场化程度。同时，也基于对市场的引导，培育市场主体的市场参与能力。商品信贷把市场主体嵌入到市场活动中，通过让市场主体感受到准确的价格信号、学会适应市场，市场主体在设施信贷的协助下进一步学会缓冲市场风险。
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三、美国政策性信贷“有所不为”
农业支持政策存在较大的财政风险，为了能够达到政策目标，可能导致财政支出过大、社会负担加重等问题。美国农业支持政策种类繁多、形式多样，覆盖农业产业链收获储备、生产销售等多个环节，财政风险较大。但美国政府并没有大包大揽，而是在起基础性托底作用的营销援助贷款项目上做出明确规定，严格限定项目执行范围，把支持力度维持在财政可控和市场容忍范围内。具体来看，营销援助贷款项目从特定农场、特定作物、特定面积、特定价格四个方面进行了限定。
(一)特定农场
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并不是所有农场都有资格申请营销援助贷款，美国农业法案规定，有资格申请的生产者必须满足以下四个条件⑦：第一，遵守生态涵养和湿地保护条款；第二，必须提交农场种植作物的地块报告(Acreage Reports)，相当于下一年的作物种植计划；第三，在营销援助贷款偿还或者商品信贷公司取的所有权之前，持有作物的收益权；第四，符合调整总收入(Adjusted Gross Income Limitations)的限制**********。第一个条件不仅涉及农业环境保护，而且与美国政府限制农作物种植规模的政策相关，这意味着要想获得营销援助贷款，必须遵守国家规定控制生产规模，这是美国农业支持政策的一个方面。第四个条件是在2008年农业法案提出的***********，不符合收入限制的农户仍然有资格参与营销援助贷款项目，但必须偿还本金和利息(不能把作物抵押给商品信贷公司)，而且不能获得营销贷款收益(Marketing Loan Gains)或者贷款差额补贴(Loan Deficiency Payment)************。2009年美国农业法案规定平均调整总收入超过50万美元的生产者不能获得MLG或LDP，2014年美国农业法案把这一上限调整为90万美元。从美国农场数量和农产品销售额的分布图可以看出(见图3)，近90%的农业销售收入来自于12%的大农场。收入限制实际上限制了大农场从政府获得的支持力度，迫使大农场参与市场活动，保护了绝大多数小农场，并减轻了政府的收储负担和财政压力。
图3 2012年美国农场数量与农产品销售额占比 织梦好，好织梦
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数据来源：美国2012年农业普查数据
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(二)特定作物
美国农业法案对营销援助贷款的作物范围和质量做了明确规定，具体包括五个条件⑧：第一，由有资质的生产者在农场上所生产；第二，产出实际存在且在一定储备设施内；第三，作物种类符合商品信贷公司规定的食品、饲料或其他用途的作物或动物制品(见表1)；第四，不含汞化合物、生产毒素的霉菌或其他对人类或动物有毒的物质；第五，满足商品信贷公司规定的最低品级和质量标准。产出质量和生产者能够获得的贷款率密切相关，商品信贷公司会根据质量高低确定贷款率浮动标准(Premium and Discount Schedules)，质量较高能够获得较高的贷款率，较低则在国家统一规定的基础上下调，具体由地方自行决定。从贷款覆盖范围来看，美国营销援助贷款扶持的作物种类非常多，包括各种杂粮、豆类甚至动物制品。农业法案对每一种作物的品种、质量、分级都做了明确规定。中国的临时收储政策在过去也曾经覆盖了较多的作物品种(如食糖、油菜籽等)，但不少政策制定者或学者批评政策范围太广、对市场干预过多，这些临时收储政策后来被取消。美国的经验或许能说明一个问题，政策覆盖范围广可能不是政策干预过强的直接原因，从政策设计入手找原因可能更重要。
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表1 营销援助贷款覆盖的作物/动物制品种类
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主粮 dedecms.com |
小麦 内容来自dedecms |
油料作物 |
大豆 本文来自织梦 |
豆类 |
鹰嘴豆 copyright dedecms |
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水稻a |
油菜籽 本文来自织梦 |
干豌豆 | |||
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玉米 内容来自dedecms |
葵花籽 copyright dedecms |
扁豆 | |||
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杂粮 织梦好，好织梦 |
大麦 本文来自织梦 |
亚麻籽 |
动物制品 |
蜂蜜 dedecms.com | |
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燕麦 dedecms.com |
芝麻 |
海马毛c 织梦内容管理系统 | |||
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高粱 copyright dedecms |
其他 |
羊毛 内容来自dedecms |
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备注：a：水稻分为长粒米和中粒米(包含短粒米)；b：油料作物中其他包括加拿大低酸油菜籽(canola)、海甘蓝(crambe)、亚麻籽、芥菜籽：c：根据2014年美国农业法案规定，海马毛在2014—2018作物年有资格获得营销援助贷款或贷款差额补贴
资料来源：2008及未来作物年营销援助贷款/贷款差额补贴方案Marketing Assistance Loans and Loan Deficiency Payments for 2008 and Subsequent Crop Years, 8-LP(Revision 2), United States Department of Agriculture, Farm Service Agency, Washington, DC 20250
(三)特定面积
农业支持政策对市场扭曲的一个重要方面是生产者有扩大生产面积的倾向。生产面积过大导致产量过大，价格有下行压力，不利于市场稳定，还会增加政策负担。美国的营销援助贷款项目通过贷款前后面积的监督、审核来严格控制种植面积⑨。
生产者在提交营销援助贷款申请时必须提交农场地块报告(Acreage Reports)交予商品信贷公司审批，地块报告相当于农场种植计划，审核通过之后生产者必须严格按照报告进行农业生产，能获得补贴的作物(即抵押物)范围仅在地块报告的范围内。县级管理部门(County Offices)复核生产者提交的各种文件，保证有需求的生产者都填写了农场地块报告。对农地权属归多个县所有的生产者，管理部门必须协调配合确保地块报告的完整性和准确性。生产者在营销援助贷款或贷款差额补贴发放时必须准确填写种植面积，如果实际面积与报告面积不相符，生产者需要退还多获得的那部分补贴。可以看出，美国政府利用农场地块报告来控制种植面积的不合理扩张。
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生产者获取营销援助贷款或贷款差额补贴之前，必须提交生产证明(Production Evidence)。当市场价格低于贷款率，农民支付的本金和利息低于贷款率，在获得国家补贴之前，政府需要对农民的生产和销售行为进行确认。一方面，地方管理机构会对项目范围内的生产者进行抽查(Spot Check)，确认农户的生产行为、检测监督产品情况。另一方面，生产者需要提交商品信贷公司认可的生产证明，比如销售证明、仓储收据、装卸记录表等。目的在确保生产的真实性，防止生产者虚报。
(四)特定价格
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营销援助贷款中的贷款率相当于托市价格，与中国的托市价格挤压“天花板”的情况不同，美国的贷款率远低于市场价格，能大致覆盖生产成本。贷款率由美国农业法案确定一个国家平均水平，产地或者储备地可以根据过去的平均价格水平和储备水平做一定调整。根据美国基线农业预测数据和历年贷款率的对比可以看到，小麦的贷款率比农场价格低了至少2美元/蒲式耳，玉米低1美元/蒲式耳。从可变成本上来看，小麦和玉米的贷款率与可变成本的差额大致在0.4～0.6美元/蒲式耳，如果把固定成本考虑在内差额会更小。可以看出，贷款率的设置主要参考成本，基本不考虑额外收益。较低的贷款率突出了营销援助贷款项目的托市定位，给其他价格支持政策留有空间，也把关乎收益补偿的任务转让给其他类型的支持政策(例如目标价格政策)。由于营销援助贷款与国家收储密切相关，较低的贷款率能够避免较大的收储负担。
营销援助贷款项目作为美国农业支持的重要政策性信贷手段，并没有大包大揽，而是通过对农场、作物、面积、价格四个方面的严格限定和细致安排，既保证了项目应该具有的托市功能，又充分体现农业支持政策应当“有所不为”的现实要求，保留了市场自发调节的空间。严格限定有助于强化政策的激励的约束作用，增强农业支持政策的精准性。以收入上限划分农场，剥离经营能力突出、竞争力强的公司型大农场，使政策瞄准市场中较为弱势的中小农场，集中引导并支持弱势农场提高营销能力和风险缓冲能力。扶持并提高弱势农场竞争力，引导市场力均匀分布，促进市场内部形成良性互动关系。以地块报告和生产证明完善补贴申报程序，除了能防止种植面积盲目扩张之外，还能有效制约收获面积和产量的虚报行为，保证行业行为和政策执行有序规范。以生产成本参考贷款率，限定营销援助贷款的政策目标范围，相当于约束政策干预程度，给市场调节保留运行空间，也给其他价格支持手段留足政策空间。
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图4 美国营销援助贷款率与预测的市场价格、生产成本比较
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数据来源：(1)美国农业部基线数据Agricultural Baseline Database(projection year=2008)，USDA；
(2)美国农业部历年营销援助贷款/贷款差额补贴情况报告MAL/LDP fact sheets，FAS，UDSA
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四、政策性信贷实现的机制保障
美国农业支持政策的成功调整，离不开有效的机制保障。不仅是政策性信贷，整个美国农业支持体系涉及广泛、内容精细，给政策执行带来很大难度。商品信贷公司是美国农业支持政策的重要执行机构，承担着保护农场收入、稳定农产品价格的重要职能，其主要业务就是各类农业支持项目⑩。美国将农业部的决策与商品信贷公司的公司业务紧密结合、相互内嵌，降低了部门之间的协调成本，加强了对资金的监管，提高了政策执行效率和效果。
(一)政府与企业结构互嵌
商品信贷公司与美国农业部结构高度互嵌，以政府服务网点为依托推进政策实施、提高业务执行效果。商品信贷公司核心管理层均为农业部部长级官员，董事会主席由农业部长担任，副主席为农业部副部长，其余董事会成员通常包括农业部下属农场和外国农业服务部、农村发展部、食品营养和消费服务部、营销和规制项目部、自然资源与环境部的副部长和美国农业部首席财务官。公司没有实际雇员，普通工作人员一般由美国农业部农场服务局、农业营销服务机构、自然资源保护局、海外农业服务局以及国际开发署美国分支机构的工作人员构成⑾。这种彼此内嵌的结构确保政策解读和政策传达的准确性，且为公司运行提供基本人员和物资保障。商品信贷公司有相当一部分业务是依托农业部农场服务局覆盖全国的约2100个农业部服务中心和51个国家机关来实现。政府庞大的农业服务网络为公司信息采集、监督检测、地块监督、技术服务等提供了基础支持，在此基础上建立的多层次动态价格信息监测和发布体系，为决策提供准确的信息，确保政策有效推进。
(二)事权与财权高度统一
商品信贷公司有自主的财政支出权(Disbursing authority)，利用联邦储备银行系统(the Federal Reserve Bank system)和美国国债(United States Treasury)进行支付⑿。美国商品信贷公司不仅为各种农业项目提供资金，还直接对项目的执行过程和效果负责。也就是说，农业政策的财权和事权统一在美国商品信贷公司。每年公司会指定每个政策的执行目标并进行项目预算，确定预算之后向美国财政部借款用于项目实施。一个作物年以后，商品信贷公司需要总结和说明项目执行和资金使用情况。这一点与中国实践上差异较大，以粮食收购为例，中国农业发展银行作为资金供给方只掌握财权为收购活动提供资金，但收购本身及储备粮的管理由中储粮负责，财权事权是分割的。美国农业支持政策上财权和事权的统一有以下几个好处：第一，降低了政策执行部门之间的协调成本，加快资金拨付、提高项目反应速度，能迅速向美国的生产者和农场主提供资金支持；第二，有助于监督资金流向，对每一个项目的资金使用效率进行评估，为项目改进提供参考；第三，减少部门之间相互推诿的可能性，为部门之间协调配合打下基础，提高项目执行效率。
(三)政策性亏损承担
商品信贷公司承担的主要是政策性业务，不可避免会产生财务亏损。2006年商品信贷公司的净成本高达210亿美元，2010年以后长期稳定在100亿美元左右。收入支持和灾害援助项目的执行成本最高，2008、2009和2010年的占比分别为62.74%、64.27%和63.87%。2011年收入支持和灾害援助的净支出占比为53.53%，次年又进一步提高了4个百分点，2013年比重仍然为56.52%⒀。美国政府在机制设计上把政策功能和盈利功能分开，商品信贷公司承担政策性业务，亏损部分主要依靠美国财政部借款和部分直接拨款弥补。美国农业部的多数国内项目并不依靠周转资金运营，根据美国管理和预算办公室通告A-11的规定，进行预算的制备、提交和执行之后，商品信贷公司在这些项目上拥有永久无限期借款权限。商品信贷公司拥有一亿美元的资本金，由美国财政部持有，资本金的利息由美国财政部确定。商品信贷公司有权利在任何时候向财政部获取最高金额为300亿美元的一次性借款。这些资金被用来实施商品信贷公司宪章和其他各种法规(其中包括2014年农业法案)授权的各种项目。除此之外，商品信贷公司还接受一些项目的直接拨款，例如信贷改革项目、国外捐赠和捐助计划、救灾等。利用政府财政借款弥补成本、归还贷款、销售库存、利息收入和其他费用等政策性亏损，剥离经营性业务，能够避免职能混乱而导致政策性业务扭曲。
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美国商品信贷公司运行庞大的农业支持体系背后是强有力的机制保障。管理结构上政府与企业的互嵌、财权上的支持、政策性亏损的承担，有效保证了公司政策功能的执行。反观中国，不论是政策性银行还是政策性收储企业，既要承担政策性业务，又要盈利维持生存，取向混乱导致政策性业务恶性扩张、经营性业务低效萎缩、粮食市场政策化。美国的政策在机制上将政策功能与盈利功能分开，由商品信贷公司承担政策亏损、专注农业支持，让其他的商业性公司参与政策执行并获得相应利益。
五、政策建议
美国以政策性信贷优化农业支持政策的经验，表面上是农业支持政策的市场化，背后的逻辑是在强化农业安全网的基础上，培育生产者的储备和营销能力，调动市场自发调节力。商品信贷通过市场内嵌和支持范围限定，将政策对市场的托底保护后置，确保市场价格信号的准确传递，市场主体感受价格信号、学会适应市场，并在设施信贷的协助下学会缓冲市场风险。信贷政策也给其他支持政策留足空间，多个支持政策之间职能合理分配、协调有序配合，构成美国农业多重安全网。政府及政策执行主体依靠强有力的机制保障推进政策执行，通过监测和观察市场变化学会与市场共舞。
中国的农业支持政策亟待调整。从政策间职能划分角度来看，往往是某一类农产品对应一种支持政策*************，试图以一项政策实现该作物品种调控的多个目标，一步到位的思路常导致政策目标混乱，政策执行低效。从某一具体政策来看，设计不够精细，政策范围不明晰，支持方式简单粗放，抑制市场自发调节功能，加剧生产者脆弱性。结果是政府大包大揽，财政负担和风险剧增，市场风险增加，粮食不安全程度增加。在中国农业支持政策迫切需要调整的关口，可借鉴美国经验，以政策性信贷优化农业支持政策，逐步理顺市场价格形成机制，培育农民适应市场、管理风险的能力。
但是也需要注意政策性信贷的适用条件和可行性。信贷政策实施的基础条件是，与信贷关联的政策指导价的制定和完善的市场价格采集机制。美国的信贷政策指导价格不是刚性上涨而是顺应市场价格变化灵活调整，依托体系化的农产品市场价格动态监测和发布制度，因时、因地、因质制定贷款率和还款率。而中国的市场价格动态监测系统和发布系统并不完善，利用市场价格信息制定政策指导价的机制也没有建立起来。有必要建立一套完善的农业信息动态监测和发布系统，这在中国是可行的而且是急需的。在具体执行层面，美国的信贷项目通常以农场为单位，但中国农户规模小、布局分散，监督成本和信息搜集难度非常大。直接套用美国模式可能会带来新的问题，中国的政策性信贷必须基于中国的现实条件和基本事实，创新支持思路和操作方式。结合中国农业发展现状，提出以下政策建议：
(一)提高农业支持政策的市场化程度
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一要严格限定政策执行范围。政府敞开收购、全面覆盖的本意是好的，这种思路在较小的国家或许可行，但对中国这样一个大国，基数决定了政策干预的体量会非常大，易加剧市场扭曲。限定政策支持范围和边界非常重要。可以根据国内外市场变化趋势、生产者实际情况确定政策执行的目标和支持总量，逐步细分到支持政策的基本作用单元。通过限定生产者的资格条件、支持面积、作物种类，调整补贴水平，控制政策的影响范围。但要注意到中国农户小而分散的特点，以户执行成本可能会比较高。以新型农业经营主体为支持政策的基本单位是一个可供选择的方案。二要探索市场化的支持方式。农业支持方式除了托市价收购、直接补贴等传统方法之外，还应该创新补贴手段。以政策性信贷优化农业支持保护制度，能够给予农户足够保护的同时，维持种植决策的灵活性，减少目标价格和国有储备对市场的干扰，给市场自发调整预留空间、避免市场政策化，降低农业支持保护的社会成本。
(二)坚持对农户“托底+赋能”，缺一不可
一要坚持对农户托底。保障农民的基本收益不仅关乎农民的生计问题，更关系国家粮食安全和社会稳定。目前中国“价补分离”的思路是正确的，但需要逐步、谨慎调整。为了避免财政和市场风险，需要限定托市范围，根据农民的生产生活需求确定一个起码的托底下限，根据财政预算和市场承受能力确定托底上限，把托底影响限定在可控范围内。二要培养农户的产品营销能力。中国对粮食购销有贷款支持，但应从传统购销企业贷款扩展到对主要粮食购销和加工主体的购销行为和粮食经营者的销售行为进行支持。农户的粮食经营行为既有生存性质又有投机性质，把农民的潜在营销能力调动起来、增强其市场适应力非常重要。应当拓展政策性信贷范围，建立具有产业链贷款性质的信贷补贴方式。促使政策性贷款从产业链下游向上游转移，提供储备、运输和初加工等设施建造和修缮的低息贷款，鼓励农业生产组织开展商品储备和产品营销活动。
(三)设计多层次农业支持体系，构建市场动态监测系统
一要设计多层次农业支持体系。农业支持政策设计是一个系统工程，即使只针对一种农产品，单一政策仍难以达到好的政策效果。因为农业支持的目标通常是多层次的，不同层次上农户需求、市场反应都有所差异。应当细化政策目标，区分成本覆盖和合理收益的差别，区别农产品之间的内部差异，有针对性地设计农业支持政策。考虑到政策之间的相互作用，做好政策分工和配合，理顺政策干预逻辑，避免倒行逆施引起市场阻滞。二要构建市场动态监测系统。政府在市场中应当作为旁观者，不直接制定价格，但需要在价格形成后有不同层次的政策指导价格，供政策执行参考。所以，建立完备的农产品市场信息动态监测和发布机制非常必要。急需完善重要农产品市场价格监测发布制度，定期公布主产区、主销区及全国平均价格和进口产品完税成本价格，增强农业生产者对市场价格的敏感度以及响应市场变化的调整能力。此外，政府补贴需要准确的地块、面积、种植等数据作为发放补贴的依据，构建重要农产品种植信息收集监测系统，收集播种面积、作物种类、收获面积、收获量等种植信息，以便提高各类补贴核算的精确度。
注释：
*2013年棉花国内外价差约4800元/吨，2014年新疆棉花目标价格试点以后，到2016年国内棉花价格降幅为35.3%，国内外价差降到300元/吨，进口和库存压力减少。2016年内蒙古和东北三省的玉米开始“市场定价、价补分离、多主体收购”试点之后，玉米价格从2.24元/公斤下降到约1.4元/公斤，恢复到临时收储政策实施之前的水平，玉米进口量相应减少33%，替代品进口量减少41%(杜鹰，2017)
**2014年中央财政拨付新疆地方目标价格补贴资金共计144.8亿元，其中前期三次分拨139亿元，补拨5.8亿元查缺补漏；2015年共计139.64亿元，其中预拨资金80亿元，清算资金59.64亿元。资料来源：2015年11月25日新疆维吾尔自治区财政厅《关于下达2015年度棉花目标价格改革补贴预拨资金的通知》，2016年2月18日新疆维吾尔自治区财政厅《关于拨付2015年度棉花目标价格改革补贴清算资金的通知》
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***2016下半年中央财政拨付第一批玉米生产者补贴资金300.386亿元，11月第二批资金为90亿元。资料来源：中华人民共和国财政部转移支付项目—专项转移支付：2016年中央财政第一批和第二批玉米生产者补贴资金分配结果，http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/NJWHGLUNN7UC635QPZYGG5C/zxzyzf/mbjgbt/
****目标价格政策、政策性信贷、保险是美国农业支持政策的三大主力，本文主要关注政策性信贷
*****贷款率(loan rate)即单位产品可获得的贷款金额，相当于中国的最低保护价
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******无追索权营销援助贷款在部分农产品上还存在
*******目标价格的雏形是公平价格，当生产者获得的有效价格低于公平价格时，生产者获得差额补贴
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********贷款情况数据根据《商品信贷公司年报》2010—2013财年整理
*********同时美国有储备设施的农场数量不断减少的情况，从2007的309365个农场减少到263163个农场
**********在美国所得税制度中，调整后的总收入(AGI)是个人总收入减去具体扣除额，对于大多数人来说，调整总收入与总收入相关
***********2008年美国农业法案之前，最后一项要求是“保证作物满足商品信贷公司规定的最低等级和质量标准”
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************营销援助收益(Marketing Loan Gains)是指本金数量与偿还金额之间的差额，偿还金额低于贷款时获得的本金数量时，相当于生产者获得了一定的补贴。资料来源：Nonrecourse Marketing Assistance Loans and Loan Deficiency Payments Fact Sheet, FAS, USDA http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/https/P75YPLUGPNRT67LUMSRT635QPG/Assets/USDA-FSA-Public/usdafiles/FactSheets/2016/mal_ldp_2016.pdf
①资料来源：中华人民共和国财政部转移支付项目—目标价格补贴，http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/NJWHGLUNN7UC635QPZYGG5C/zxzyzf/mbjgbt/201607/t20160719_2363799.html
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②资料来源：美国农业部农场服务局http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/https/P75YPLUGPNRT67LUMSRT635QPG/programs-and-services/price-support/Index
③资料来源：2016年营销援助贷款/贷款差额补贴情况报告Nonrecourse Marketing Assistance Loans and Loan Deficiency Payments Fact Sheet, FAS, USDA http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/https/P75YPLUGPNRT67LUMSRT635QPG/Assets/USDA-FSA-Public/usdafiles/FactSheets/2016/mal_ldp_2016.pdf
④资料来源：美国农业部农场服务局价格支持体系http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/https/P75YPLUGPNRT67LUMSRT635QPG/programs-and-services/price-support/Index
⑤资料来源：2016 Farm Storage Facility Loans Fact Sheet, Farm Service Agency, United States Department of Agriculture, http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/https/P75YPLUGPNRT67LUFWTGCLUHN75A/Assets/USDA-FSA-Public/usdafiles/FactSheets/2016/2016_farm_storage_facility_loans.pdf
⑥数据来源：美国农业部农场服务局http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/https/P75YPLUGPNRT67LUMSRT635QPG/programs-and-services/price-support/facility-loans/farm-storage/
⑦资料来源：营销援助贷款/贷款差额补贴情况报告Nonrecourse Marketing Assistance Loans and Loan Deficiency Payments Fact Sheet, FAS, USDA http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/https/P75YPLUGPNRT67LUMSRT635QPG/Assets/USDA-FSA-Public/usdafiles/FactSheets/2016/mal_ldp_2016.pdf
⑧资料来源：营销援助贷款和贷款差额补贴手册Handbook of Marketing Assistance Loans and Loan Deficiency, FSA, USDA. http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/https/P75YPLUGPNRT67LUMSRT635QPG/Internet/FSA_File/8-lp_r02_all.pdf
⑨资料来源：商品信贷公司法案Commodity Credit Corporation Charter Act, USDA. http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/https/P75YPLUGPNRT67LUMSRT635QPG/Assets/USDA-FSA-Public/usdafiles/AboutFSA/charteractcurrent.pdf
⑩资料来源：商品信贷公司情况说明Commodity Credit Corporation Fact Sheet, FSA, USDA. http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/https/P75YPLUGPNRT67LUMSRT635QPG/Assets/USDA-FSA-Public/usdafiles/AboutFSA/CCC/ccc_fact_sheet.pdf
⑾资料来源：商品信贷公司情况说明Commodity Credit Corporation Fact Sheet, FSA, USDA. http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/https/P75YPLUGPNRT67LUMSRT635QPG/Assets/USDA-FSA-Public/usdafiles/AboutFSA/CCC/ccc_fact_sheet.pdf
⑿资料来源：2007—2013商品信贷公司年报Commodity Credit Corporation Annual Reports，FSA，USDA
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⒀如小麦稻谷对应最低收购价政策，棉花和大豆对应目标价格政策，玉米对应生产者补贴。而美国的是一个品种对应多个政策，不同政策结合构成多重安全网
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4. Handbook of Marketing Assistance Loans and Loan Deficiency, FSA, USDA. http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/https/P75YPLUGPNRT67LUMSRT635QPG/Internet/FSA_File/8-lp_r02_all.pdf
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