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摘  要：本文结合十九大报告，提出了PPP立法的相关政策建议；明确PPP合同性质；保留和完善“两评”；增加PPP融资规定；推动PPP绩效管理。

关键词：PPP立法，国家治理，民主 内容来自dedecms

党的十九大报告指出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。党的十八大以来，我们从国家层面推广运用PPP模式已近四年，各方面取得的成就有目共睹，PPP 模式走到今天，已经到了必须通过科学立法促进规范发展的阶段。今年7月，国务院法制办正式发布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》，标志着我国PPP立法工作取得突破性进展。自《PPP条例(征求意见稿)》发布以来，社会各界给予了充分关注，通过各种途径提出了许多好的意见和建议，这对于促进PPP的科学立法和民主立法，推动PPP的良性发展和实现国家治理的现代化有着重大的意义。 本文来自织梦

结合学习党的十九大的体会，我们认为未来PPP立法应广泛充分听取各方面的意见和建议，并着重关注以下几个方面。 copyright dedecms

一、明确PPP合同性质

PPP中既有涉及政府行使行政权力的行政法律活动，也有政府和社会资本平等协商达成一致的民事法律活动，因此，PPP合同天然具有双重色彩，容易引来争议，加重社会资本方和金融机构参与PPP的顾虑。然而，无论是英文的Public-Private-Partnership还是中文的政府和社会资本合作，其核心都是“合作”，民事法律关系属性是合作的应有之义，即便涉及政府授权的特许经营，政府的行政监管也是以合作为前提。而且，法律的生命在于实践，在实践中，若将PPP合同定性为行政法律关系，至少会产生两个冲突：一是与PPP的本质相矛盾。PPP 的核心本质是平等协商、依法合作，强调政府从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”，若定性为行政法律关系，则无法做到平等合作；二是与PPP 的目标相矛盾。PPP模式是公共服务供给模式的创新机制，其主要目标是通过引入社会资本提高公共产品和服务的效率和质量，从而推动国家治理体系和治理能力的现代化，若定性为行政法律关系，其纠纷解决机制的灵活性大大受限，不利于吸引社会资本，进而影响政策目标的实现。建议肯定PPP合同的民事法律关系性质，对适用民事争议解决的事项予以适当明确。

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二、保留和完善“两评” 内容来自dedecms

一方面，物有所值就是一种理念，也是PPP项目的核心价值之一，是PPP项目筛选的重要原则和方法。不能实现物有所值目标，PPP的核心价值就无从体现，就容易沦为一种融资工具。要求PPP项目通过物有所值论证能在一定程度上防止PPP项目的泛化，提高决策的科学性。虽然物有所值评价在我国现有市场环境下未得到充分落实，实践中也存在流于形式的问题，但这不是物有所值制度本身的问题，而是应当如何健全物有所值评价体系的问题。引入物有所值评价是规范PPP的目标和发展方向，应作为一项基本制度予以固化，将物有所值评价作为开展PPP的规定动作，并配套完善物有所值评价标准和技术细则，引导和规范物有所值程序真正发挥作用。另一方面，财政可承受能力论证通过财政预警机制有效防控地方财政风险的同时，也有助于保障PPP项目建设和运营的可持续性。因此，财政承受能力论证工作只能继续加强和细化，无论哪种付费机制的项目，它都不可或缺，是一项必须要做实、做细、做好的工作。 内容来自dedecms

三、增加PPP融资规定 copyright dedecms

PPP融资作为一种项目融资，具有项目融资所具有的有限追索的特征。社会资本成立项目公司的目的之一就是通过项目责任的有限追索来实现风险剥离(即项目公司的投资人仅以其在项目公司中的出资为限对项目承担责任)。多数情况下项目公司的母公司本身可能并不愿意也无需为项目提供额外的担保。然而，金融机构往往按照传统抵押融资或担保融资的模式要求项目公司的母公司提供担保，甚至希望政府部门提供担保，这成为当前融资不到位的普遍障碍。PPP条例中应应当明确项目融资的导向，促进和鼓励基于项目信用的项目融资，引导社会资本方和金融机构理性参与PPP项目。

四、推动PPP绩效管理

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在实践中，无论是政府付费的项目，还是缺口补助类的项目，社会资本方的回报都是要与项目绩效挂钩的，达到绩效考核标准的，可以全额付费或补助，如果未达到，则相应扣减。这是具有明显激励作用的设置，既可以促使社会资本方充分重视运营期工作，又能使项目最大限度的满足公共利益需求。因此，建议PPP条例应该完善PPP项目绩效考核的内容，按照党的十九大的要求，要求PPP项目全面实施绩效管理。 本文来自织梦

PPP立法是将实践中被广泛接受的理念性、原则性内容上升为法律，以更好地服务实践。因此，PPP立法工作应直面上述几个问题，科学立法，民主立法，以稳定市场预期，规范PPP发展，确保PPP改革行稳致远，推进国家治理体系和治理能力的现代化。