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摘要：上海郊区新城产城融合发展要加强战略规划修编工作，在现行规划体制中，统筹考虑城市发展的产业支撑、社会发展、土地利用、设施建设、资源和环境等。加快修编与落实郊区新城及其周边各镇、工业园区协调发展规划，统筹基础设施共建、资源共享、环境共治、人口合理流动等。在新城总体规划下，还要加强制定核心区各专项规划。 本文来自织梦

关键词.郊区新城 产城融合 协调发展

改革开放40年来，我国城镇化快速发展，城镇化率已由1978年的17.9％提高到2017年的58.5%。城镇化快速发展，一方面促进经济、社会发展，提高人民生活水平；另一方面也存在因产业发展与城市空间扩张脱节，产生大量所谓“空城”“睡城”现象。解决这些问题的重要途径就是在新型城镇化引领下实施产城融合战略。 织梦好，好织梦

一、产城融合基本内涵、特征与构成要素 织梦好，好织梦

（一）基本内涵 本文来自织梦

产城融合理念是基于新城（产业园区）内生活空间滞后于生产空间、城市功能滞后于产业功能、社会事业滞后于经济发展的现实而提出来的，它强调产业发展与城市发展相互依托、相互促进，以产业的集聚发展实现人口的集中，为城市化提供基础支持，又以城市的服务功能为产业发展、人口集中创造条件。通过产城融合，完善园区的城市功能，改善园区形象，集聚人气，优化人口结构，形成复合多元的城市功能区，从而实现新城工业化、城市化的健康持续发展。其含义具体体现如下：一是产城融合是新阶段产业和城市发展的战略要求。产城融合适应了新型城市化的要求，新型城市化必然伴随着产业的新发展和新要求。二是产城融合是对过去产业园区发展模式的一种再思考、新探索。改革开放以来，基于制造业、高新技术产业发展的要求，很多经济技术开发区、高新技术园区侧重于制造业发展而忽视了城市与产业的互动。产城融合要在总结这种发展模式的经验教训、适应现代城市发展新要求的基础上，对新的产城发展模式进行创新。三是产城融合是一种发展趋势。基于产业转型、城市发展、生活品质提升的要求，越来越多的城市在产业发展中更加注重产业与城市融合发展，而不是将两者割裂发展。 织梦内容管理系统

（二）基本特征 本文来自织梦

一是城市与产业共生。产业是城市发展的基础，城市是产业载体，产城融合要从根本上协调好产业与城市之间的关系，让产业更加依附于城市，让城市功能更好地服务于产业。“融合”是把产业和城市看作一个良性互动的有机整体，城市与产业“双向融合”的实质就是“平衡”，产业活了，人的需求就活了，城市的内在活力也就激发起来，城市形态也就有了“魂”；反过来讲，城市功能的完善、品位的提高也会为发展产业提供条件，增强竞争力。二是生活与就业并存。产城融合是居住与就业的融合，产业区和城镇区融合的核心是产业结构符合城市定位。产业劳动分工是城市社会空间结构的基础，而产业结构决定城市就业结构，就业结构和人口构成决定城市功能与空间结构、城市规模、居住模式、生活配套设施的供给等诸多关键问题。产城融合要把产业和人口合理地融合在一起，让城市不仅有生产，还有生活。城市效率提高了，生活品质也能大大提升。三是制造与服务互动。新城需要制造业的支撑，而制造业也需要生产性服务业提供支持，制造业带来的居民生活居住需要生活性服务业的配套。

（三）构成要素 本文来自织梦

城市发展是产业、城市化以及人口集聚发展的综合结果，最终体现在城市功能的实现程度上。从这个意义上讲，产城融合是指在特定发展阶段下，产业、城市、人口三维基本要素围绕城市功能定位形成良性互动融合发展，最终实现产业、城市、人口、生态等多元要素均衡协调发展格局。 dedecms.com

其中，产业是产城融合发展的基础，通过推进产业能级提升、优化三次产业结构、深化产业内涵，提升产业核心竞争优势，加强产业对城市发展的支撑作用；人口是产城融合发展的本质，通过优化人口结构、吸引产业人才入驻，不断实现高端人口集聚，加强人口对产业及城市化发展的促进作用；城市化是产城融合发展的重要抓手，通过加强城市基础配套、公共服务、居住休闲、商业商务、文化娱乐、医疗教育等建设，不断加快人口集聚，同时改善和提升产业发展环境，促进产业发展。同时，产城融合是一项系统工程，依赖3个层面的共同推进，即规划层面、推进层面和管理层面，将涵盖多项规划统筹编制和推进、多项举措共同配合以及城市智能化和高效管理等诸多领域。 织梦好，好织梦

二、上海郊区新城建设的历程与主要教训

上海郊区新城建设是从卫星城建设开始起步的。1950年代末，上海在郊区规划和建设了闵行、吴泾、松江、嘉定、安亭5个卫星城。1970年代又相继规划和建设了金山、宝山2个卫星城。1999年，上海启动了“一城九镇”试点建设；在“十一五”规划中又提出了“1966”城镇规划体系。但由于战略和策略上的某些不足，上海郊区新城建设的效果不甚理想，主要原因：一是第一代卫星城的主要功能是作为“工业城”，以嵌入式单一的大型国有企业作为产业主体，与当地经济社会发展的融合性差。二是“一城九镇”片面强调“国际化”的住宅建筑形态，而“1966”城镇体系中的各新城产业功能定位不清晰。三是部分新城选址偏离主要交通干线，不利于人口集中。四是公共交通网络导向注重中心城区。五是教育、医疗、基础设施等公共服务配套跟不上，郊区城镇无法留驻居住人群。

2018年《上海市城市总体规划（2017--2035年）》明确提出，重点建设嘉定、松江、青浦、南桥、南汇5个新城，形成“主城区—新城——新市镇—乡村”组成的市域城乡规划体系；充分发挥新城在优化空间、聚集人口、带动发展中的作用，将重点新城建设成为功能完善、产城融合、用地集约、生态良好的上海城市重要组成部分。 dedecms.com

三、上海郊区新城产城融合发展存在的主要问题 织梦好，好织梦

（一）郊区新城规划的科学性有待提升

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由于历史原因，郊区新城规划与工业园区规划存在割裂现象，导致新城规划缺乏科学性和系统性。以南桥新城为例，工业综合经济开发区、生物科技园区（原现代农业园区）成立时间早于南桥新城，其规划是分别独立编制的，空间形态和主要功能各不相同，两者之间的联系并不紧密。以生产制造为主体功能的工业园区，对商业、学校及医院等必要的生活服务设施考虑不够；工业园区内的市政、交通基础设施也都是按照工业生产规划设计的，难以适应日常生活的需要。在用地性质上，工业园区以工业和仓储用地为主，居住用地和公共设施用地相对较少。 本文来自织梦

（二）郊区新城产业特色有待加强 copyright dedecms

随着上海城市发展重心向郊区转移，以郊区新城为代表的各大郊区在城市发展方面已逐渐显示出各自特色，但产业发展特色尚不明显，除了嘉定汽车产业和金山石化产业优势较强，奉贤、青浦、崇明等主导产业优势并不明显，产业发展特色尚未形成。

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（三）郊区新城与产业融合发展程度有待提升

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当前，上海郊区新城发展与产业发展都存在一定程度脱节，产城融合不够紧密。以南桥新城为例，新城的工业园区仍然有相当一部分产业处于产业链和价值链的低端，属于劳动密集型产业，许多企业的工资标准按照全市最低工资线制定的，这对吸引劳动力能力和社会服务需求能力产生影响，导致南桥新城人口增速缓慢。园区就业主体是外来务工人员，他们往往会尽量压缩自己的生活成本，或住在企业的集体宿舍，或租住在园区内房租低廉的农户家里，有限的消费需求也基本就近解决，不与新城发生联系。企业的管理者包括较高层次的从业人员则认为郊区新城的服务还不够便利和完善，宁可多花通勤时间与交通费用，选择居住在市区，日常的消费需求自然也发生在市区。这样造成南桥新城产城联动效应不明显，没有实现就业与居住的平衡。

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（四）郊区新城中高端人才有待集聚

近年来，上海郊区人口总量呈现增长态势，但外来低端务工人员占比较大，产业发展需要的中高端人才缺乏，无法形成真正意义上的产城融合发展。主要原因：一是长期以来郊区产业发展基础相对薄弱，产业发展能级不高，只能吸引低层次人员集聚；二是由于远离中心城区，教育、医疗、交通基础设施等配套与中心城区存在较大差距，致使中心城区人才不愿向郊区主动转移。

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（五）郊区新城信息化建设与产业发展融合程度有待加强

近年来，郊区信息化基础设施建设稳步推进，基本实现信息基础设施全覆盖。但从产业配套来看，尚缺乏对不同类型产业的信息基础设施配套规划建设。目前，郊区信息基础设施建设仍主要从满足居民基本生活需要出发；信息智能化应用虽有初步考虑，但落地机制、应用管理等方面尚需进一步加强。 copyright dedecms

（六）郊区新城工业用地指标有待增加

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近年来，上海制造业加快向郊区转移，郊区生产性服务业也迎来较快发展。由于部分市级工业园区享有较大优惠政策，在转型升级发展过程中开始逐步将生产性服务业纳入园区内，导致部分工业用地指标被生产性服务业占用，而在园区外并未给予工业用地指标的占补平衡，导致工业用地面临缩减。

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（七）产城融合的资金融通渠道有待拓展 dedecms.com

郊区新城往往底子较薄，财政刚性支出逐年提高，区级财力十分有限，且融资渠道单一，大部分靠银行贷款、财政直接拨入，很难吸引到社会资金。一些基础设施建设项目只能由政府出资，由于商业前景、公益投资等问题，目前民资参与的积极性并不高，新城建设资金融资渠道不多。 本文来自织梦

四、国外新城建设主要经验

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一般而言，国外新城发展的理论与实践经历了3个主要阶段：一是“卧城阶段”，主要是在城市近郊建设的、以居住为主要功能的居住型新城。二是“半独立卫星城阶段”，是20世纪中在原有居住型新城的基础上，进行大量工商业服务设施的配套建设，致使新城功能开始向综合化方向转变。三是“边缘新城阶段”，是1960年代以来，原来半独立性的郊区卫星城镇产业高度化、城市功能多元化趋势明显增强，逐步演变成具有相对独立的“边缘城市”。随后，逐渐产生了花园新城、TOD新城（交通导向型开发新城）、产业新城、副中心新城、行政中心新城等发展模式。 织梦内容管理系统

国外新城建设经历了长时间的实践和探索，积累了丰富的经验，归纳起来主要有：一是具有明确的建设目标与功能定位，如日本定位多摩新城为大学、商业职能，茨城为科学城等职能；我国香港的荃湾、屯门是以货柜码头与仓储运输为主等。二是制定配套的法律和政策，如英国的《1946年新城法》和《1976年新城法》、法国的《1960年新城法》和《1983年新城法》、美国1968年的《新城开发法》等；在政策方面，如英国制定了“土地强制征用”政策、美国实行“法定土地征用权”政策、日本实行较为灵活的“保留区”和“规划控制区”政策等。三是树立产业支撑的思想。国际经验表明，一个新城要想发展为独立性新型城市，不仅应具有多元化的产业结构体系及相应的就业体系，而且要以主导产业和龙头企业为支撑，注重培育特色产业。同时，新城的产业布局最好选在交通轴上，这样有利于缩短区域间的时空距离和经济距离，提高产业效益。四是成立专门的开发及管理机构，如英国政府成立了“新城开发局”；我国香港地区在1973年为了推动新城建设，专门成立了“新界拓展署”。五是采取多元化的融资渠道和开发模式，如英国密尔顿·凯恩斯镇的开发成本中，中央政府直接投资占49％，地方政府投资占21％，私人投资占30％；日本为多方筹资，国民政府、地方政府和开发商各出资1/3。六是确立社会平衡和生态平衡的可持续目标，主要表现在：人口和就业岗位的平衡；居住分散化和就业岗位集中化的平衡；居住、就业、商业、购物、办公、文化娱乐、休闲、公共设施等方面的平衡协调发展；交通组织平衡；人与自然的生态平衡；历史文化平衡。

五、推进郊区新城产城融合发展的相关建议

当前，上海在推进郊区新城产城融合发展中，重点应把握以下几点：一是建设满足上海发展战略和布局要求的新城；二是建设承接、弥补中心城区产业功能的新城；三是建设承载中心城区人口向郊区扩散功能的新城；四是建设“迎合”未来城市发展趋势和要求的新城。为此提出如下建议：

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（一）注重新城规划的科学性和统筹协调性，增强新城辐射带动作用 织梦内容管理系统

新城规划是一定时期内新城发展的蓝图，是新城建设管理的依据。一是要加强郊区新城发展战略规划修编工作，在现行规划体制中，统筹考虑城市发展的产业支撑、社会发展、土地利用、设施建设、资源和环境等。二是要加快修编与落实郊区新城及其周边各镇、工业园区协调发展规划，统筹基础设施共建、资源共享、环境共治、人口合理流动等。三是在新城总体规划下，要加强制定核心区各专项规划，如《核心区地下空间规划》《核心区步行系统规划》《核心区景观设计》《核心区综合交通规划》等。国内外经验表明，好的地下空间规划都将成为新城整体规划中的一个亮点，也是新城建设成功与否的重要环节。

（二）注重科学定位新城功能，分类推进产城融合 织梦好，好织梦

鼓励新城优势互补、功能互动，积极培育郊区新城。提升嘉定、松江新城综合功能，建设成长三角区域综合性节点城市；加快青浦新城建设，优化产业和居住功能；大力发展南汇新城，建设综合性现代化滨海城市；加快奉贤南桥新城发展，加强功能性开发和提高综合配套水平。 本文来自织梦

（三）加快人才引进机制研究，增强郊区人才集聚 内容来自dedecms

加快推进郊区新城引进人才户籍制度创新改革研究，制定有利于新城特定产业人才集聚的户籍制度和相关配套政策，不断推进符合上海郊区产业发展导向的中高端人才向各郊区集聚。力争到2020年，郊区新城基本形成产城融合的发展态势、城乡一体现代化的基础设施体系，成为长三角城市群的重要组成部分。 织梦内容管理系统

（四）加快产业定位顶层设计研究，提升郊区产业发展特色 dedecms.com

结合上海“十三五”城市发展、产业发展和郊区新城发展等总体规划，加快对郊区新城产业发展现状及布局进行梳理，从全市层面对郊区新城产业发展进行统筹规划、科学定位。加快以郊区新城为突破口，制定产业结构优化升级以及布局优化方案，做到产业、城市、土地“三规合一”。 织梦好，好织梦

（五）加快产业与信息化配套研究，优化郊区产业集聚环境 织梦内容管理系统

根据郊区新城主导产业类型对信息化配套建设的不同要求和标准，研究不同产业类型与信息化基础设施配套方案以及集约化建设的可能性，对不同产业发展所需的信息化建设环境和标准进行规范化分类指导，不断优化郊区产业集聚环境。加快郊区新城产业布局、人口导入、城市功能与信息通信技术发展、信息基础设施布局之间的关系研究。 织梦好，好织梦

（六）优化工业土地利用机制，夯实工业发展基础

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在上海土地利用总体规划基础上，结合郊区各区县、工业园区等土地利用情况，对郊区工业土地利用机制进行深入研究，如工业指标被占用、工业土地占补平衡等，夯实郊区工业发展基础。 copyright dedecms

（七）创新社会多元化融资模式，拓展城镇化发展融资渠道

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PPP模式是投融资机制的一大创新，其所形成的集项目咨询、规划设计、项目投资、建设发展和专业运营为一体的全产业链服务（联盟）模式，更是整个城镇化战略的助推器。当前，上海郊区新城正处于工业化、城镇化加快发展阶段，在基础设施和公共服务领域还有大量短板，而这些环节正是开展PPP的“主战场”，尤其是通过绿色PPP模式动员和激励更多社会资本投入绿色产业。 dedecms.com

（八）塑造郊区新城品牌和文化，提升新城品质 本文来自织梦

新城建设应有文化传承和体现，文化底蕴是郊区新城的灵魂。“文化是城市的灵魂、是时尚的符号、是历史与传统的叙述、是城市人格价值的诉求。”这方面，杭州的经验值得借鉴，杭州大力推进城市品牌与行业品牌、企业品牌的良性互动，倡导和实施“企业品牌是基础、行业品牌是平台、城市品牌是目标”的战略。 本文来自织梦

（九）坚持以人为本，实现郊区新城可持续发展 织梦好，好织梦

新城是人们居住、工作、游憩的场所，无论哪个国家的新城，规划建设无一例外的都是走以人为本和可持续发展的路径。一是要充分发挥市民在新城规划、建设与管理中的主体作用，通过创新机制，增强市民在新城规划、建设与管理中的知情权、参与权和管理权，构建政府引导、社区自治和市民参与的现代化城市管理格局。如杭州从2007年开始，每年组织一次市民“城市体验日”，组织500强企业的CEO、各国驻杭州的媒体等“国际体验日”等活动。二是要注重生态环境建设和资源循环利用，大力推进生态城市建设，加强水资源保护管理、污水处理、生活垃圾回收利用等，实现人与人、人与环境和谐共存，推进新城的可持续发展。三是要注重民生建设，提升新城公共服务等级。引导中心城区品牌中小学校、三甲医院等优质社会事业资源向新城分散配置；推动会展、文化体育、娱乐、交通等重大市级功能性项目向新城分布。

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