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2016年11月，课题组赴中部地区的湖南、江西二省四县市进行实地深入调研。

一、经济下行压力依然较大，财政收支矛盾突出 内容来自dedecms

2016年前三季度，湖南省和江西省GDP分别增长7.6％和9.1％，均与上半年持平，且高于全国0.9和2.4个百分点。供给侧结构性改革进展积极，如湖南高新技术产业和战略性新兴产业投资2016年前三季度分别增长21.8％和18.3％，同比加快1.9和1.5个百分点；1月～8月，粗钢、铁合金和十种有色金属产量分别下降1.3％、21.6％和20.1％，过剩产能得到有效控制；取消、放开和降低涉企收费88项，为企业年减负约28亿元；基本养老保险单位缴费比例统一由20％降至19％，失业保险费率从2％降至1.5％；“营改增”累计减税100亿元以上，降成本成效初显。江西2016年前三季度，规模以上工业增加值和固定资产投资分别增长9.1％和14.2％，外贸出口增长2.1％，全社会用电量增长9.7％，部分指标居全国前列。 织梦内容管理系统

尽管前三季度两省GDP增速均高于全国，但受全国经济下行的影响，两省经济下行压力依然较大。一是传统行业运行比较困难。湖南的工程机械、钢铁、有色、烟草、石化等传统行业面临产能、资金、技术、人才等全方位制约，整体处于不景气区间，前三季度对规模工业的贡献率仅为-0.9％，拉低工业增长0.2个百分点；全省工业用电量下降6.4％；工业投资仅增长7.8％，低于全部投资5.3个百分点；技改投资下降1.9％，设备购置投资下降7.8％。江西情况也不容乐观，有色、采矿行业国税收入大幅下降，部分重点企业仍处于亏损状态。 织梦好，好织梦

二是投资增长后劲不足。2016年1月～8月份，湖南全省民间投资仅增长2.4％，增速比上年同期低12.4个百分点，为近年来最低增幅；全省非国有投资增速一直呈回落态势，多家银行反映，2016年前三季度实体经济有效项目储备不足的现象较往年更为突出。江西2016年1月～9月，一半以上的新增贷款流向个人购房，全省制造业新增贷款占全部新增贷款比重仅为2.5％，同比下降2.8个百分点，资金“脱实向虚”的态势更加明显。一方面，市场不景气，民营企业投资意愿不足，有效信贷需求下降；另一方面，经济下行时期民营企业风险上升，特别是小微企业多套账表问题突出，民间借贷隐蔽性强，导致银行对其风险把控存在顾虑，使得民营企业信贷占比大幅下降。全省金融机构对国有企业贷款增量960亿元，占全部企业贷款增量的81.1％，同比提高14.8个百分点；对民营企业贷款增量232.4亿元，占比19.62％，同比下降20.5个百分点。多家银行也反映二次抵押手续存在“空白期”，易产生债务悬空风险。

三是地方财政收支矛盾依然突出。2016年前三季度，湖南和江西一般公共预算收入同比增长分别为4.77％和5.9％；一般公共预算支出同比增长分别为18.8％和9％，支出增幅明显高于收入增幅。全面实施营改增政策，实行新的收入分成比例，对地方财政收入减收的影响比较明显，两省税收占财政总收入的比重均低于2015年同期水平；传统产业税收下降态势难以根本扭转，加之2016年营改增减税规模较大，对四季度财政收入的影响还将持续。在地方财力有所减少的情况下，养老金政策调标和机关事业单位调资等刚性支出资金需求有所增加，随着“三去一降一补”的推进，民生保障、脱贫攻坚等力度加大，财政刚性支出还将持续。 copyright dedecms

二、专项转移支付整合阻力很大，基层财政法定支出和配套支出压力依然存在 织梦内容管理系统

中央自2014年以来将清理、规范专项转移支付作为重点工作加以推进，目前取得了一些成效，但总体来说，阻力很大，效果不甚理想。以江西为例，2015年开始，江西对省级财政专项资金进行全面清理整合，省级专项资金由332项压缩至139项，项目减少了近60％，但资金规模由532.7亿元压减至508.6亿元，仅压减了5％。由于长期以来形成的专项名目较多、结构较为固化等问题突出，专项资金定期评估和项目退出机制还难以深入实施，加之部门利益的影响，客观上一些整合的专项转移支付还存在大项套小项的情况。再者，面对部分涉及地方财力作支撑的配套政策，为了拿到项目，地方没有讨价还价的余地，只能被动接受，容易出现与地方实际相脱节的现象，加之对各种配套资金到位情况的专项检查，使地方财政应接不暇。

随着新《预算法》的出台，近年来“上级点菜、下级买单”的现象有所缓解，但部分扩面、提标的支出配套政策仍给地方财政带来不小压力。如2015年湖南省安化县农业、教育、社会保障、医疗卫生、文化这五项重点支出占到县级公共财政预算支出的62.49％。安化县机关事业单位人年均公用经费普遍只有2000元，而公检法部门的人员经费必须按照上级要求给足人年均2万元，县级财政难以达到保障要求。再如，湖南省桃源县对2016年的专项资金进行了初步统计，中央、省、市下达的需要县级配套的项目有79个，涉及农业、教育、水利、交通、卫生等多个方面，配套总额度达到3.8亿元，占到当年财政收入的24％。重点支出刚性增长、配套支出压力过大，成为调研地区普遍面临的现实问题。 dedecms.com

三、财政风险隐患增多，有转化为公共风险的趋势，防控难度加大 织梦内容管理系统

一是政府性债务风险不断累积。截至2015年底，江西省政府债务余额没有突破规定的限额，全省债务风险总体可控，但局部地区债务率偏高，有5个市本级、6个县级列入风险预警地区名单；5个市本级、11个县级列入风险提示地区名单。未来3年～5年是县级政府债务偿还的高峰，仅靠公共财政或政府性基金将难以承受。同样，湖南省政府性债务也已经累积了较大规模，虽然2015年开始中央对地方存量债务进行大规模债券置换，有效降低了举债成本，但要看到，置换只是把债务期限拉长，其规模受制于债券市场容量，利率由市场决定，终归是要偿还的，不能完全依靠这种模式来规避风险。

二是地方融资平台转型难度大。地方投融资平台最初定位是以融资为主，在城市基础设施建设大发展时期发挥了重要作用。但由于缺乏对平台公司的有效监管以及平台公司自身的制度缺陷，一些地方背上了过多的债务包袱，一些平台公司也难以持续。针对地方投融资平台的改革问题，国务院在2014年9月、12月以及2015年5月连续下发三个文件，要求地方投融资平台要剥离政府融资职能，不得新增政府债务。这就意味着平台公司要么退出市场，要么加快转型。然而在有关融资平台转型政策出台后，一直没有相关的配套实施办法进行指导。由于地方“发展依赖于项目，项目依赖于融资”现象普遍，融资平台的政府投融资职能很难简单免除，各地融资平台的转型也是“各显神通”。一些政府融资平台开始以政府购买服务的方式，本着万变不离其宗的原则，继续为政府提供融资服务。这种“换汤不换药”的改革，或将为未来政府债务的增加带来隐患。

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三是PPP推进存在“一哄而上”“一P就灵”的误区。目前，PPP项目由部分地区的试点示范，进入了全面、批量推进的“快车道”，不少地区为了迎合上级政府的“口味”，大力推广PPP项目作为政绩，将有些不适合做PPP的项目也都包装成PPP模式进行运作，“新瓶装旧酒”，认为“一P就灵”，结果导致政府成本不降反升。如江西省武宁县入选财政部示范项目的一个PPP项目，由于社会资本有回报率要求，在承诺回报率后，财政负担的资金成本不仅大于银行贷款，甚至大于信托融资，目前项目的示范意义已远大于实际意义。PPP项目“扩大化”背后是地方政府存在投资冲动，因为加大投资才能出政绩。不论是过去的平台公司，还是现在的PPP项目，都形成了一种路径依赖，很容易出现“一放就乱、一收就死”的怪圈。而规范地方政府投融资平台管理后，部分市县违规举债、变相融资，比如通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式将PPP异化，利用基金进行“优先劣后”分配等等，隐蔽性更强，加大了监管难度。 copyright dedecms

四是财政投资引导基金化运作“遍地开花”。以江西为例，近年来，对支持工业、服务业、农业、科技创新等竞争领域的专项资金，逐步改变行政性分配方式，主要采用基金管理等市场化运作模式，鼓励与金融资本相结合，发挥撬动社会资本的杠杆作用。截至2016年7月底，由江西省基金管理人管理的基金及省财政、国有企业出资设立的基金合计228支，总规模1315.73亿元，募集总规模547.82亿元，其中政府性基金共48支，总规模1067.65亿元，已募集到位金额383.14亿元。目前，江西正在研究统筹财政资金200亿元发起设立规模达到3000亿元左右的发展升级引导基金集群。设立政府投资引导基金符合市场化改革方向，是新形势下创新政府管理方式的重要手段。然而，由于政府投资引导基金是相对较新的模式，不少政府机构仍缺乏成熟的管理机制，跟PPP一样，也存在“一哄而上”“一引就灵”的误区。同时，投资行业与地域失衡、资金利用效率不高、市场化程度较低、缺乏后续监测和信息披露制度等问题也不同程度地存在于各地政府投资基金的运作中。此外，一味地把财政直接投入转为市场化基金，一方面难以完全达到财政退出竞争性领域的要求，另一方面过度使用基金运作模式也存在一些风险。如何把握好财政运作的“度”，在稳增长与调结构之间找到平衡点，是对地方政府能力的重大考验。（nc-1820170428） 本文来自织梦