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摘要：河南省复垦券制度是落实国家扶贫政策、创新建设用地增减挂制度的有益尝试，能够为易地扶贫搬迁筹集更多的资金，使农户及村集体享受到更多扶贫政策所带来的红利。本文在对复垦券实质、价格构成以及形成机制深入剖析的基础上，提出了河南省复垦券制度应适度放开二级市场、建立储备机制以及完善收益分配政策的建议，以期能够进一步拓展城市空间、促进城乡统筹、实现利益共享。

关键词：复垦券 价格 形成机制 河南省 本文来自织梦

当前，我国实行最严格的耕地保护政策。在现行制度框架下，若需投入土地要素发展地方经济，一方面要符合《土地利用总体规划》和《土地利用年度计划》中分配给各地区的建设用地指标数量，即不能突破指标数量的限制；另一方面也需符合《土地管理法》中关于土地占补平衡的规定，即占用多少耕地进行非农建设，同样要复垦相同面积的耕地，保持耕地总量的动态平衡。在工业化和城市化迅速发展的过程中，经济发达地区相对于经济欠发达地区，城市相对于农村，往往对建设用地有更多的需求。但是受制于建设用地指标的约束以及补充耕地的困难，导致部分重大项目难以落地或是部分地区选择打破政策的规定，违规使用土地。

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根据制度变迁理论，当人们按照现有制度安排无法获得某些潜在利益，或者某项制度的预期净收益超过预期成本时，就会产生改变现有制度安排的驱动，一项制度安排就会被创新。自20世纪90年代以来，为了突破我国土地计划管理模式对城市化和工业化进程中建设用地供应的约束，同时也为了落实我国耕地占补平衡政策，部分省份对用地制度进行了创新。比如，重庆市在2008年开创了地票制度，市域范围内经营性建设用地的获取必须匹配相应面积的地票，而地票是村集体复垦集体建设用地在经过国土部门验收核准质量和面积后颁发的权利凭证，可以在重庆市土地交易所公开交易。 本文来自织梦

河南省近些年来在快速工业化和城镇化过程中，也同样面临着用地需求与政策限制之间的矛盾。2016年底，河南省实行了复垦券制度，这一制度与重庆地票有相似之处，都是对建设用地增减挂钩制度的有益探索和实践，但是复垦券制度又有其独特的政策内涵和价格形成机制。本文通过对复垦券本质的探讨，研究复垦券价格构成以及政府管制和市场作用下复垦券价格的形成，从而对完善复垦券制度提出合理化建议。

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一、复垦券的实质

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根据河南省国土资源厅联合发改委、财政厅、扶贫开发办公室共同下发的文件《关于我省宅基地复垦券在省域内公开交易全力支持易地扶贫搬迁等工作有关问题的通知》 （豫国土资发[2016]119号），“复垦券”是指符合国家规定条件的集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县以及贫困老区等县腾退的农村宅基地及其他农村集体建设用地（指可拆旧复垦为耕地的建设用地），扣除自身安置用地后节余的农村建设用地指标，也就是城乡建设用地增减挂钩节余指标。复垦券分为两类，一类是A券：易地扶贫搬迁贫困户和同步搬迁户农村宅基地及相应的其他农村集体建设用地拆旧复垦产生的复垦券，即宅基地A类复垦券；一类是B券：其他农村宅基地及农村建设用地拆旧复垦产生的复垦券，即宅基地B类复垦券。 本文来自织梦

从复垦券的定义可以看出，复垦券产生的本质是土地发展权的转移，也就是变更土地用途的权利。村集体把农村集体建设用地复垦为一定数量的耕地，这部分耕地就可以转化成相应数量的复垦券，复垦券经由市场化机制转移到城市，成为获取相应数量国有建设用地的前提。

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此外，复垦券是贯彻国家政策，助力精准扶贫的手段。2015年11月29日《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出：“利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。”河南省被列为贫困及国家重点扶贫县的地区通过复垦宅基地和其他集体建设用地，产生出相应数量的复垦券，复垦券经过拍卖交易获得的资金在支付复垦成本后，剩余的金额返还给村集体用于扶贫搬迁工作。由此可见，复垦券对于河南省来说，不仅仅是解决城市建设用地指标的办法，也是扶贫手段的一种创新。 dedecms.com

最后，复垦券是河南省统筹城乡发展、统筹城乡建设用地市场的探索。在我国土地二元所有制结构下，《土地管理法》规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。目前来说，集体土地禁止交易，只有通过征收的手段才可以转换为国有土地，拥有出让、获得增值的权利。而复垦券的产生，规避了集体土地不能交易的限制，通过指标有偿流转的方式，实现了土地权利在空间上的转移，同时通过拍卖复垦券所产生的收益反哺农村，实现以城带乡的城乡统筹发展。 内容来自dedecms

二、复垦券价格的构成 dedecms.com

目前，复垦券进行过三次拍卖，通过河南省发改委和河南省国土厅组织专家对价格进行的测算，对复垦券设置了最低16万元每亩的最低成交价和30万元每亩的最高成交价。从复垦券的产生过程来看，复垦券的价格包括三个部分：成本价格、权益价格、市场价格。 织梦好，好织梦

（一）成本价格 织梦好，好织梦

主要是围绕村集体建设用地复垦产生的组织成本和管理成本。复垦建设用地需要当地国土部门与村集体进行谈判、沟通，为农民搬迁建设安置房、通过招投标选择进行土地整理的企业、土地整理后进行土地权属调整、对复垦的耕地进行调查登记产生相应数量的复垦券，这些程序都是在复垦券产生和交易中发生的成本，会产生交易费用。

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（二）权益价格

复垦券相当于建设用地指标，是土地发展权的转移。土地发展权的价格包含两个方面：一是由于土地用途改变造成的价格差（农业用地与城市商业、住宅用地价格不一致，且差距很大）；二是由于土地区位的改变造成的价格差（城市土地由于位置的优势，有完善的基础配套设施，价格要远远高于乡村土地价格）。 dedecms.com

（三）市场价格 内容来自dedecms

市场价格由供求来决定，通过拍卖产生的复垦券价格体现了市场对于复垦券的真实需求，但由于设置30万的最高限价，所以目前的复垦券价格是政府管制和市场定价共同的结果。 copyright dedecms

三、复垦券交易的主体及供需分析

复垦券交易涉及到不同的利益主体，包括：村民和村集体、地方政府、开发商等。不同主体的利益诉求也各不相同，通过对影响供给方和需求方行为因素进行分析，了解复垦券价格形成的动态过程。 内容来自dedecms

（一）复垦券的交易主体

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符合国家规定条件的集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县以及开展易地扶贫搬迁的贫困老区等县政府为复垦券出让主体。所以，并不是河南省所有县区都可以生产复垦券，必须是符合以上条件的地区才具备资格。根据要求，目前河南省有44个县可以出让复垦券。 dedecms.com

复垦券B类的受让主体是全省范围内县（市、区）政府以及政府批准的园区等。而拟在郑州市市内五区和郑东新区、郑州经济开发区、郑州高新区范围内竞拍商品住宅用地的房地产企业，或使用用地性质因规划调整为商品住宅用地的房地产企业需要使用复垦券A类。

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负责组织复垦券交易的中介单位是河南省国土资源开发投资管理中心，是复垦券交易双方信息的提供者。

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（二）复垦券交易供需分析

农村集体土地在总量上是一定的，所以复垦券长期供给没有弹性，但是由于土地的经济特性，复垦券在短期内供给富有弹性。目前，河南省允许复垦券生产的区域都是距离城市较远的贫困区，影响这些地区复垦券供应的因素主要是预期收益、机会成本以及政策制定。贫困地区获得投资开发的机会较少，农民和村集体一般很难像城市郊区的农村一样通过+地征收获得高额补偿。并且，贫困地区的农民相对于城郊农民来说收入途径单一，获得非农收入的机会很少。那么政府通过实施复垦券政策支持这些贫困地区的民生工作，使这些区域通过整理复垦村集体土地，获得远高于原有土地用途的收益，这样不仅有利于当地居民提高生活水平，而且有利于当地政府开展扶贫工作，因此，复垦券供给意愿较高。

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从复垦券的需求来说，影响复垦券需求的因素主要是城镇化的快速推进以及房地产市场的火热。河南省城镇化率从2010年的38.82％到2015年的46.85％，5年间，提升了将近10％。未来随着河南省中原经济区、自贸区以及郑洛新国家自主创新示范区的建设，城镇化率将进一步提高，对建设用地的需求也将进一步扩大。此外，根据政策的要求，在郑州市竞拍商品住宅用地的开发商需要使用A类复垦券。据统计，郑州市在“十二五”期间净流入人口达185万，仅比深圳少1万。并且，在2016年底，郑州市被国家定位为中心城市，目前被国家明确为中心城市的地方仅有8个。郑州市未来的竞争力和影响力将进一步提升，也将继续吸引更多人口流入，增加对商业和住宅的需求，在复垦券政策机制下，会加大对复垦券的需求。 copyright dedecms

在市场经济中，由供给方和需求方共同作用，可以影响、决定商品价格。但是复垦券承担着扶贫和促进城乡均衡发展的任务，具有公共物品的属性，政府对于复垦券的供给方、需求方、成交的最低价和最高价均有不同程度的规定和限制，因此，复垦券市场属于不完全竞争市场。 copyright dedecms

四、完善复垦券价格机制的建议 内容来自dedecms

在现行土地管理制度下，河南省创新的复垦券交易政策在拓展城市空间、促进城乡统筹、实现利益共享方面有着重要的意义。未来需要在实践中不断完善各项机制，以期达到政策制定的目标。 本文来自织梦

（一）适度放开复垦券二级市场 dedecms.com

目前，A类复垦券有效期要求为两年，逾期没有使用的，可由房地产企业向郑州市人民政府申请批准延期，但延期时限不超过一年。同时，政策规定，复垦券不得私下转让，超过期限的复垦券由郑州市人民政府优先购买，或者由省国土开发投资中心进行收储，购买和收储价格按照同年A券最低保护价来确定。

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开发商取得A类复垦券只是取得了竞拍土地的资格，但并不能保证一定就可以通过招拍挂市场获得土地。如果在有效期内没有使用复垦券，政府只以最低保护价为标准确定购买和收储价格。因此，开发商持有复垦券具有一定风险和成本，在一定程度上会降低开发商对复垦券的需求。在未来复垦券的交易中，政府应该适当放开复垦券交易二级市场，允许复垦券在开发商之间的流通，但为了防止囤积复垦券、抬高价格的情况出现，政府可以对交易做出一定限制，比如：流通价格不得超过复垦券原购买价的50％。 本文来自织梦

（二）建立复垦券储备机制 copyright dedecms

目前，根据政策要求，可以生产复垦券的地区仅为贫困区，且复垦券生产要经历：复垦、验收、申报、拍卖等一系列环节。范围小、周期长是目前复垦券供给面临的现状。在复垦券需求过热的情况下，政府很难快速地调整复垦券的供给满足需求。因此，政府要建立复垦券储备机制，可以在复垦券需求不高的时期，适时储备一定数量的复垦券，以备在复垦券市场过热的时期投入市场，调节复垦券的供求关系。

（三）完善复垦券收益分配政策

目前，虽然政策规定，复垦券拍卖交易的溢价部分可以直接通过专用账户拨付至易地扶贫搬迁群众，但是作为拥有集体土地所有权的村集体如何分得利益，并没有做出明确规定。在下一步复垦券制度制定过程中，政府应该根据不同权利主体所享有的权利，制定出完善、合理的收益分配制度，让村民、村集体都能享受到政策所带来的福利，这样才能增加政策参与主体的积极性，减少政策在施行过程中遇到的阻力。 织梦内容管理系统

参考文献：

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