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[摘要]中国旅游公共服务供给机制经历了政府计划供给阶段；政府主导，市场、行业协会初步参与阶段；政府主导，市场、社会共同参与阶段；政府有限主导，市场供给初步呈现阶段。中国应构建以旅游者需求为导向、政府有限主导的多元主体协同合作的旅游公共服务多中心供给机制。该供给机制以游客对旅游公共服务的需求为靶向定位，根据旅游公共服务供给客体的类型及特点选择有效的供给主体和供给模式。 织梦好，好织梦

旅游公共服务供给的发展与经济的发展以及游客对公共需求的变化密切相关。一个国家或地区生产力水平的不断提高、科学技术水平的不断进步、生产方式的不断变革、经济社会制度的不断完善、消费者理念的不断成熟，必将潜移默化地影响旅游公共服务的内涵及外延，最终指引旅游公共服务供给发生有规律的变化。在不同社会发展形态以及社会经济水平的各个社会阶段，供给主体对旅游公共服务的供给能力、有效范围和旅游者对旅游公共服务的需求存在明显差异，这种需求差异决定了在不同社会阶段旅游公共服务的内容、结构等截然不同。 内容来自dedecms

一、中国旅游业发展历程分析 织梦好，好织梦

（一）外事接待为主的旅游业初步发展阶段（1949—1978年） 织梦好，好织梦

1949年新中国成立以后，为了满足当时有特别需要的政治性接待任务，中国的旅游业拉开了发展的序幕，但新中国旅游业发展初期阶段主要客源是非自费旅游的国际游客。从20世纪50年代中期开始，特别是1955年在印度尼西亚召开万隆会议之后，中国国际交往与日俱增。随着对外关系的不断发展，中国旅游业的客源范围开始逐渐扩大，开始接待自费来华旅游的外宾逐渐增加，这一转变为中国吸收了大量外汇收入、积累了建设资金。此时，国务院设立了专门负责旅游工作的中国旅行和游览事业管理局，直接隶属于国务院管理。该部门的主要职能包括管理入境旅游相关工作；领导管理国际旅行社组织开展出境游业务；负责与旅游事务相关的外联及宣传工作。旅游局的成立及发展旅游事业方针政策的制定，标志着中国旅游业开始步入正轨。从新中国成立到改革开放以前这一阶段的旅游业发展特点来看，中国的旅游业尚处于萌芽阶段。发展旅游业的主要目的是配合外交工作而进行的政治接待，通过旅游接待向海外游客宣传中国社会主义建设的成就。旅游工作属于民间友好往来的范畴，加强了中国与各国人民的友好合作关系，并提高了新中国在世界范围内的知名度和地位。但从根本上讲，此阶段的旅游业尚未形成完整的产业链条。从旅游业性质上讲，此阶段的旅游业属于国家计划经济体系中的一部分，并非独立运营的产业。

（二）以经济创汇为导向的旅游业快速发展阶段（1979—1999年）

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1978年改革开放政策出台之后，旅游业肩负着为国家经济建设创汇的重要任务和使命，旅游业的振兴和发展为国务院所重视。1978年3月5日，党中央批准了大力开展旅游工作的文件，国务院决定在3年内向旅游业投资3.6亿元人民币用于建设旅游饭店、添置交通车辆等设施，以增强旅游接待能力。同时，加强对旅游业的统一领导，将旅游局级别提升为直接由国务院管理的直属总局。在邓小平提出的通过为旅游业发展创造一些便利条件加快旅游业的发展速度，以解决外汇紧缺问题的思想指导下，中国旅游业很快完成了从以外事接待为宗旨向以经济创汇为导向的转型。但由于当时中国底子薄，相对于旅游业高速发展的要求以及旺盛的旅游需求，中国的接待能力和接待条件远远不足。因此，1981年国务院提出了旅游事业要“积极发展，量力而行，稳步前进”，要求从中国的实际出发，循序渐进找到一条符合中国国情且能够使中国旅游业快速成长、健康发展的中国式旅游发展之路，做到政治、经济双丰收。随着经济体制的不断改革，1991年制订的《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》，正式将旅游业的性质定为产业，随后又将其列为加快发展的第三产业中的重中之重，这标志着中国旅游业进入高速发展的新阶段。

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从新中国成立到20世纪90年代末，由于国情的原因，中国的旅游业走出了一条先国际后国内的非常规型发展道路。但随着中国社会经济的发展和人民生活水平的提高，国内居民旅游人数迅速增加，旅游需求蓬勃发展，20世纪90年代中国居民的出境旅游需求已经相当大，由此形成了入境旅游、国内旅游、出境旅游并行的旅游发展格局。 织梦好，好织梦

（三）国内旅游逐渐成熟阶段（2000—2010年） 织梦内容管理系统

进入21世纪以后，随着改革开放进程的推进，市场化程度的不断提高，产业政策的不断完善，中国旅游业进入了一个崭新的发展阶段。与此同时，假日制度的改革在一定程度上淡化了旅游淡旺季的界限，推动了国内短线旅游的发展，促进了新兴旅游业态的不断丰富完善和旅游商业模式的创新，中国旅游业保持着持续平稳快速发展的势头。从表-1的数据可以看出，2000—2010年中国国内外旅游接待人数和旅游总收入都始终保持较高水平的增幅1、，特别是国内旅游的发展速度非常快，远超过了入境旅游的发展。

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（四）国内旅游市场繁荣的大众旅游阶段（2011年至今）

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2011年开始，中国旅游业进入了发展的黄金期——大众旅游阶段。按照世界旅游业发展的一般规律，当人均GDP接近5000美元时，旅游将成为城镇居民生活的基本内容和主要的消费需求，旅游业将进入爆发式增长阶段。2011年中国人均GDP约达到5500美元，这表明大众化将成为中国旅游业发展的趋势，而且这趋势会随着中国社会经济水平的提高越来越明显。“十二五”期间，中国国内旅游持续高速增长，入境旅游增长放缓，出境旅游保持高速增长。2015年，中国实现旅游业总收入4.13万亿元，其中国内旅游人数达到41亿人次，实现国内旅游收入3.42万亿元；入境旅游人数l.34亿人次，实现国际旅游收入1136.5亿美元；中国公民出境旅游人次达到1.17亿人次。大众旅游发展呈现出的不仅是庞大的数字和旅游产业的繁荣，也给旅游业的发展提出了新的要求，给旅游公共服务带来了挑战。如何为庞大的旅游者群体提供更完善的服务是中国旅游业发展面临的问题，也是中国旅游业更好更快发展的基础。 织梦好，好织梦

二、中国旅游公共服务供给机制的演变路径 内容来自dedecms

旅游是一项综合性活动，它涉及食、住、行、游、娱、购等基本要素。旅游公共服务作为支撑旅游活动顺利进行的保障，是旅游业发展的关键要素，其水平的高低影响着旅游业的发展。旅游公共服务制度是为提供旅游公共服务而制定的一系列具有关联性的规则、制度和规范的集合。在不同社会发展阶段，由于生产力水平、旅游业发展程度、旅游者需求以及观念成熟程度的不同，旅游公共服务在内容和供给重点上也不尽相同。可见，旅游公共服务供给制度是随着社会经济的发展、旅游业的发展而不断变化的，形成了不同时期的旅游公共服务供给机制。

（一）政府计划供给阶段（1949—1978年） 内容来自dedecms

改革开放以前，中国处于计划经济时代，在当时社会体制的制约下，政府始终处于旅游供给主体地位，政府扮演着“决策者”“生产者”“管理者”等多种角色。在这种情况下，商品的供给完全按政府计划进行，消费者、生产者的主权全部被计划指令所替代。在当时的时代背景和经济条件下，中国国内旅游需求基本上还没有出现，旅游公共服务的概念相当模糊。但为了完成对国外旅游者的旅游接待，一些基本条件必须有保障，如旅游交通、旅游住宿、旅游安全等。因此，政府既是旅游服务供给的决策者，又是旅游服务唯一的供给主体，还是旅游服务供给的监督者。 织梦内容管理系统

供给决策机制方面。供给决策实行自上而下单向决策模式，政府决定旅游公共服务的供给主体、供给内容、供给方式等。供给主体方面，政府下属的旅行社、旅游饭店等是旅游公共服务的供给者。虽然这些工作由旅游单位负责，但其属于政府部门下属单位，所以旅游公共服务供给主体仍是政府，且政府是这一时期旅游公共服务唯一的提供者，企业、非营利组织等供给主体尚不存在。

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筹资机制方面。旅游公共服务所需资金来源有两方面：国家财政拨款、旅游收入。由于当时中国国际旅行社的运作模式是差额补贴模式，即每年先由国家下拨一定数量经费用于开展相应工作，年终结算时赤字部分再由国家财政予以补贴。因此，通过旅游接待所获得的旅游收入也用于对旅游公共服务供给的投入，这也是旅游公共服务的资金来源之一，但相对于国家财政拨款，它所占的比重较低。 织梦内容管理系统

此外，由于该时期中国旅游业还处于发展的萌芽阶段，旅游公共服务还没有作为一个独立的概念被提出，因而旅游公共服务供给的需求表达机制、监督机制尚不存在。另外，由于供给主体的政府唯一性，使得激励缺乏动力。

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（二）政府主导，市场、行业协会初步参与阶段（1979—1999年）

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1978年，中国各项工作的重心向经济建设转移，市场化初见端倪。国务院要求旅游管理体制改革遵循“政企分开、统一领导、分级管理、分散经营、统一对外”的原则，明确“国家旅游局作为国务院的职能部门，要面向全行业，统管全国旅游事业。各省、自治区、直辖市的旅游局，统管本地区的旅游工作。要善于运用行政的、经济的和法律的手段，加强对旅游事业的管理”。旅游经营单位由事业编制转变为企业编制，遵守市场准则，参与行业竞争，由市场决定优胜劣汰，竞争机制逐渐形成。旅游管理体制的改革，使旅游公共基础设施建设由以国家投资，转变为国家、地方、部门、集体、个人多主体共同参与。

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此外，在旅游体制改革过程中，诞生了旅游行业协会。1986年1月30日，国务院批准的第一个旅游全行业协会——中国旅游协会正式成立。它的服务对象为协会会员、行业、政府和社会大众，主要是开展协调、监督、咨询等工作，发挥政府与行业间、行业与企业间、旅游者与行业和企业间的桥梁纽带作用，更好地促进中国旅游业的发展。 内容来自dedecms

体制改革的顺利进行使中国旅游业的发展重新迈上正轨。但在20世纪90年代之前，中国旅游业仍以入境接待为主，游客主体是海外旅游者。在这个阶段中国的旅游公共服务还处于零散、局部启动阶段，旅游公共服务的内容主要是针对海外旅游者的安全保护、协调紧急救援，解决旅游住宿接待设施不足、景区可进入性差、旅游厕所严重不足等瓶颈问题和处理旅游投诉等工作。因此，从改革开放到20世纪80年代中期，中国旅游公共服务供给仍为政府主导。虽然政府仍是旅游公共服务供给的决策者和直接供给者，但旅游公共服务供给主体仍得到了一定程度发展，政府以外的其他主体在这一时期开始出现。

20世纪90年代以后，国内旅游逐渐发育并迅速发展。新的形势赋予了旅游公共服务新的内容。为了能够更好地维护海内外旅游者消费者权益，中国旅游投诉机制开始建立。20世纪90年代末，国家旅游局组织的第二批城市开展创建中国优秀旅游城市的政策，极大地推动了城市旅游咨询中心、旅游网站、旅游交通建设和游览标识标准化工作，进一步丰富了中国旅游公共服务供给内容。在创优过程中，随着中国旅游业的不断发展与成熟，地方政府、旅游企业与行业协会开始在旅游公共服务供给中发挥作用。旅游企业开始按照市场规律承担起一些能够按照市场化运作的旅游公共服务项目的供给，如旅游交通、旅游接待等，而旅游协会在旅游宣传方面、环境资源保护等方面发挥了重要作用。 内容来自dedecms

旅游公共服务筹资机制方面。虽然国家提供的财政拨款和地方财政资金仍是主要的资金来源，但此时改革开放政策开始积极倡导招商引资，侨资、外资都是旅游基础设施建设的资金来源。此外，由于民间资本参与旅游公共服务供给，制度外筹资方式开始出现，并且成为制度内筹资方式的必要补充，但旅游公共服务需求表达机制以及激励机制在该阶段并没有得到有效发展。监督机制方面，虽然中央及地方政府设立了相应的监督部门，但监督体制机制并不健全，监督力度不足。同时，由于相关旅游管理部门身兼“运动员”和“裁判员”的双重身份，也很难使监管奏效。可见，改革开放至20世纪90年代末，中国的旅游公共服务开始由政府绝对主导模式逐渐向政府主导、社会组织部分参与的模式转变。

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（三）政府主导，市场、社会共同参与阶段（2000—2010年）

21世纪以来，在国内外宏观环境的有力支持下，中国旅游业有了更大发展，不仅入境旅游持续平稳发展，国内旅游需求空前高涨，而且旅游业作为新兴第三产业的支柱产业、国家非贸易外汇的重要来源，受到党中央、国务院的高度重视。国务院《关于加快发展旅游业的意见》的贯彻落实，为旅游业健康稳定发展提供了比较好的宏观调控手段和工作抓手。围绕旅游产业发展形成的公共服务体系更加完善，初步构建了政府主导、市场主体、社会共同参与的发展机制。2000—2010年，中国旅游公共服务进入全面启动阶段，旅游公共服务的内涵及外延有了进一步扩展。以假日旅游协调、旅游安全风险提示、旅游资讯网站建设、完善旅游标识、旅游咨询中心建设、旅游集散中心建设、扩大中国公民出境旅游目的地国家和地区的数量、便利公民出行、营造良好的旅游消费环境、提升旅游厕所质量、推动旅游城市国际化进程等工作成为旅游公共服务的主要内容。

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针对这一时期旅游业及旅游公共服务的发展，中国旅游公共服务的供给也发生了一系列变化。供给主体方面，在政府主导的基础上，呈现出更为丰富的多元化供给主体状态。“十一五”期间，中央政府的主导作用已经向地方政府主导转变，地方政府主导旅游业发展的格局形成。改革开放以来，相对于其他行业来说，旅游业的市场化进程是较快的。在政府政策的支持下，私人部门、非营利组织等供给主体数量逐渐增加，越来越多地参与到旅游公共服务的供给中来。 copyright dedecms

筹资机制方面，除了中央及地方的财政拨款外，随着投融资体系的不断完善，境内外上市成为旅游业的重要融资渠道和发展平台，社会资金以更大力度介入旅游业发展，进一步推动了旅游产业的市场化进程，增加了旅游公共服务的资金供给。需求表达机制方面，随着游客满意度逐渐成为评价旅游服务质量的核心标准，旅游者对旅游公共服务的需求表达打开了一定通道。旅游公共服务决策机制方面，仍然以由上而下的单向决策为主，旅游者的参与程度不高。监督机制方面，对旅游质量的监督得到进一步强化。激励机制方面，尽管绩效评估方面取得一定进展，但相关问责机制尚未形成。 本文来自织梦

（四）政府有限主导，市场供给初步呈现（2011年至今）

大众旅游阶段，由于旅游消费需求呈井喷式增长，2010年以后，随着各级政府和相关部门对旅游公共服务认识的不断深入，为更好满足大众化旅游的需求，国家旅游局发布了《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》，促进了旅游公共服务进入全面系统发展阶段。但旅游业在高速发展的同时，也暴露出旅游基础设施建设提升旅游接待能力相对不足、旅游行业有效治理力度不够、旅游市场有序化发展程度不高等重大问题，这些问题也反映出旅游公共服务供给的不足和低效率。因此，政府加快旅游公共服务供给制度建设，在充分分析各种供给“失灵”和低效率后，将旅游公共服务的供给由原来的政府主导向政府有限主导调整，充分认识和肯定市场在资源配置方面的效率优势，逐渐将旅游公共服务供给向市场机制靠拢。 本文来自织梦

三、中国旅游公共服务多中心供给机制的构建

旅游公共服务全面而有效的供给，需要充分考虑旅游公共服务客体需求的多样性、供给主体的供给效率边界、供给客体的类型及属性等因素。笔者认为，中国应该构建以旅游者需求为导向、政府有限主导的多元主体协同合作的旅游公共服务多中心供给机制（如图-1所示）。 copyright dedecms

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该供给机制以游客对旅游公共服务的需求为靶向定位，根据旅游公共服务供给客体的类型及特点选择有效的供给主体和供给模式。在旅游公共服务供给的操作过程中，政府主导的有限化，使得政府可以集中精力提供数量均等化、质量无差别化的纯旅游公共服务。多元主体的协同，通过重视市场、非营利组织等非政府主体的供给优势领域，可以充分发挥社会部门在旅游公共服务供给中的资源和效率优势。政府有限主导的多元主体协同，形成了政府与社会部门之间的合作和竞争关系，实现了政府与市场的最优功能组合，提升了旅游公共服务的供给效率。但同时也需要注意，政府应对自身职能规模与范围进行界定。政府应该是维护市场健康有序的“警察”，是为市场活动提供信息和制度支持的服务者，是监督管理市场的正常运转和维持市场秩序的监督员。此外，为确保旅游公共服务供给效率的实现，应建立畅通的沟通渠道和良好的合作机制，为主体间协同合作效应的产生创造条件。通过权责划分为旅游公共服务选定适合的供给主体和方式，通过及时的信息反馈、有效的评估体系以及有力的监督机制为旅游公共服务供给效率的实现提供必要保障。 织梦好，好织梦

注释： 织梦内容管理系统

1、由于2003年“非典”的爆发，使得无论是入境旅游人数，还是国内旅游人数、外汇旅游收入以及国内旅游收入较之2002年都有所下降，只有出境旅游人数有小幅度增加。但这一事件对中国旅游的影响是暂时的，当疫情解除之后，中国旅游业的发展又重回正轨，各方面指标增速明显。 织梦好，好织梦

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