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摘要：“十三五”时期城乡均等的公共就业创业服务体系要更加健全。鉴于当前就业服务政策的共性问题，建议尽快按照规划要求进行调整，出台统一的就业服务标准体系，由省级财政安排专项资金支持就业服务工作，加强农村基层服务平台建设，培育高素质的服务人员队伍，实施服务全过程的绩效评估监督机制，实现服务均等化和能力提升。 内容来自dedecms

关键词：就业服务 就业服务标准 积极就业政策

当前，我国基本劳动就业创业服务制度已经建立，相关法律法规逐步健全和完善，公共就业服务机构网覆盖全国，并基本形成了国家、省、市、区县、乡镇（街道）、村（社区）“五级管理六级服务格局”，成为开展各项公共就业服务、落实各项促进就业政策的有力保障。2017年1月印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提出，国家实施就业优先战略，大力推动大众创业、万众创新，鼓励以创业带动就业，健全覆盖城乡的公共就业创业服务体系。《“十三五”促进就业规划》要求，完善普惠性就业服务制度，推进服务均等化。完善就业服务政策，提升促进就业效果，使劳动者及其家庭能够改善生活状况，实现发展可持续性，既是就业服务政策有效扶持就业、维护劳动者权益和社会公平正义的切实体现，又是通过规则设计促进就业质量提升、改进政策科学性和实效性的现实要求。这里，结合对一些省市的调研，探讨完善我国就业服务政策，推动实现充分和高质量就业的问题。

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一、我国就业服务政策体系和服务能力建设

（一）就业服务政策体系的基本构成 内容来自dedecms

1995年我国实施再就业工程，首次制定并出台就业促进政策，经过近20年的完善和发展，就业服务政策的项目逐步扩充，受惠群体范围逐步扩大，扶持力度逐步增强，政策手段逐步优化。目前，已经形成了一整套的就业服务政策体系。如表1所示，我国就业服务政策体系包含11项具体政策，受惠群体既有城乡就业困难群体（如“4050”人员、残疾人、长期失业人员等），也有重点帮扶群体（如大学毕业生、农民工和国有企业富余职工等）。政策的具体目标既包括对城乡劳动者的就业服务，也包括针对单位招用、自谋职业、自主创业和灵活就业等不同就业形式的引导就业，还包括危机风险下的稳定就业。政策扶持手段有，直接补贴所帮扶对象的资金支持方式、减免税收和行政事业性收费的财税支持方式、提供资金信贷的金融支持方式，以及提供就业场地物质帮助的环境支持方式等。国家、省（直辖市、自治区）、地市、区县、街道（乡镇）5个政策层呈递进关系，“国家政策明方向，省级政策为主体，市政策做补充，区县政策创特色”，在贯彻落实国家政策的基础上，省级政策扩充项目、细化内容，提供促进就业的主要支持；市政策补充省级政策，进一步增强促进就业力度；区县或街道（乡镇）根据区域特点和需求提出个性政策。

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（二）就业服务能力建设的重点措施 织梦好，好织梦

1.不断扩大公共财政的社会保障和就业支出。《就业促进法》规定，国家实行有利于促进就业的财政政策，加大资金投入，改善就业环境，扩大就业。县级以上人民政府应根据就业状况和就业工作目标，在财政预算中安排就业专项资金用于促进就业工作。《国务院关于印发“十三五”促进就业规划的通知》要求，各级政府要积极调整财政支出结构，合理加大促进就业相关资金筹集力度，提高财政资金支持就业创业效益，保障就业管理和服务高效运转。财政部、人力资源社会保障部《关于就业专项资金使用管理及有关问题的通知》和财政部、人力资源和社会保障部《关于进一步加强就业专项资金管理有关问题的通知》进一步提出，就业专项资金用于职业介绍补贴、职业培训补贴（含劳动预备制培训生活费补贴）、职业技能鉴定补贴、社会保险补贴、公益性岗位补贴、就业见习补贴、特定就业政策补助、小额贷款担保基金和小额担保贷款贴息，以及扶持公共就业服务等。就业专项资金必须坚持专款专用的原则，严格按照规定的范围、标准和程序使用。2016年，我国公共财政社会保障和就业支出达到21591.45亿元，占当年GDP的比重为2.9％，上述两个数值分别比2015年增加了2572.76亿元和0.14个百分点。

2.运用多种手段鼓励社会主体提供就业岗位和就业服务。《就业促进法》规定，国家鼓励企业增加就业岗位，扶持失业人员和残疾人就业，对符合一定条件的企业、人员依法给予税收优惠。县级以上人民政府鼓励社会各方面依法开展就业服务活动。《国务院关于印发“十三五”促进就业规划的通知》要求，优化社会资本带动机制。统筹发挥好市场和政府“两只手”的作用，创新服务供给模式，通过政府和社会资本合作（PPP）等多种形式，有序有效引导并带动社会资本扩大就业创业服务供给。推动政府向社会力量购买更多基本公共就业创业服务，提升专业化服务水平。鼓励多元主体办学，引导行业企业、社会团体、科研机构和公民个人积极参与举办职业教育，重点支持举办非营利性职业院校，探索发展股份制、混合所有制职业院校，探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务机制。出台实施细则，落实土地供给、资质许可等具体办法，支持社会资本兴办教育和培训机构。目前，我国已形成政府为核心、多方主体参与的就业服务多中心供给格局。就业服务的供给主体不仅有省、市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）五级公共就业服务机构，还有用人单位、各类就业服务机构、社区（社会）公益性就业组织、工会、妇联和残联等。对于用人单位、各类就业服务机构和社区（社会）公益性就业组织提供就业服务的，政府还通过法律、财政税收、金融和行政等手段，给予行政上和经济上的支持。

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财政税收手段是目前各级政府运用最广泛的政策工具，与金融手段、法律手段和行政手段一起，形成了一整套面向公共部门、私人部门和非营利组织的扩大就业服务供给政策，在激励其他主体提供更多就业岗位和服务方面，发挥了重要的作用。 织梦好，好织梦

促就业、稳就业是我国宏观经济政策的优先目标，通过持续完善更加积极的就业政策体系，加强就业政策与财税、货币、产业、投资、贸易等宏观经济政策以及人才、教育、培训、社保等社会政策的统筹协调，建立了较为健全的有利于促进就业的宏观政策体系。

二、当前就业服务政策的共性特点和效果 dedecms.com

资金规模最大且对促进就业产生直接影响的就业服务政策有3项，包括鼓励用人单位招用的岗位补贴和社会保险补贴政策、鼓励城镇就业困难人员灵活就业的社会保险补贴政策，以及社区公益性就业组织“托底”安置专项补助政策。针对上述3项政策在实施中的特点和问题做如下分析。 织梦内容管理系统

（一）就业服务政策的共性特点 copyright dedecms

1.帮扶对象趋同。3项政策都立足于促进就业困难群体就业，因此，“4050”年龄偏大人员、享受“低保”待遇人员、残疾人、“零就业家庭”人员、失业一年以上人员等是就业服务政策共同的扶持对象。按照政策规定，公共就业服务机构应建立就业困难人员帮扶制度，落实各项就业扶持政策，提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助。公共就业服务机构应建立零就业家庭即时岗位援助制度，确保零就业家庭至少有一人实现就业。据统计，2016年全国就业困难人员就业人数达到169万人，全年共帮助5万户零就业家庭实现每户至少一人就业。就业困难群体大多在后勤服务岗位、保洁、保绿、保安等岗位工作。

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2.收入水平接近。就业困难人员实现单位就业和“托底”安置就业的月工资收入普遍略高于当地当年度月最低工资水平，但灵活就业人员的收入比前两类人员的工资收入更低。由于存在就业间断的现象，灵活就业人员的月收入与最低工资基本持平。 内容来自dedecms

（二）就业服务政策的效果比较

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课题组在4个城市（包括两个直辖市、一个省会城市和一个地级市）向人社部门工作人员发放“政策效果评估问卷”，设立7项指标考察当地就业服务政策效果，以排名作为分值（分值越高越好），相加得出总分，代表前述3项扶持政策实施效果的次序。评估结果显示，4市就业服务政策效果的排名顺序一致，由高到低依次是单位招用、灵活就业和托底安置。 dedecms.com

以直辖市A就业服务政策效果评估的结果为例（见表2），单位招用政策的综合效果最好，其主要原因是，扶持对象范围广、就业收入水平高和受惠群体满意。同时，促进就业数量、就业稳定性及人均促进就业成本相对不高。该项政策既符合市场经济规律，又能帮助困难群体实现相对稳定的就业。灵活就业政策的效果位居第二，其优势之处在于，促进就业人数多、操作简便、成本较低，但在就业时间、就业收入和满意程度3个就业质量指标方面劣势明显。最后，“托底”安置补助政策的效果最差。尽管该项政策在就业时间稳定性上具有突出的优势，但由于扶持对象范围窄、帮扶人数少，且人均成本又是最高，导致其综合评分最低。

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三、存在的主要问题

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（一）政策扶持对象存在“三重分割” copyright dedecms

一是城乡分割。当前，农村劳动者无法获得全面的政策帮扶，只能享受鼓励单位招用、职业培训、职业介绍和小额担保贷款等少数就业服务政策。二是群体分割。就业困难群体、大学毕业生、复退转业军人、残疾人、刑满释放和社区矫正人员等均有就业服务政策，既各自独立，又相互交叉，政策覆盖群体、享受范围和帮扶力度各不相同，制约政策功能的充分发挥。同时，由于政策资金来源多样，监管体系缺乏共享机制，容易产生同类政策重复享受的问题。三是区域分割。区县及以下的就业服务政策仍以当地户籍作为享受待遇的必要条件，政策难以形成合力，本地与外地、城市与农村的劳动者不能获得平等的就业政策帮扶。 织梦好，好织梦

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（二）政策衔接供求双方有所错位 织梦好，好织梦

尽管各类就业形式均有就业服务政策，但对不同形式吸纳就业的差异特点缺乏充分考虑，政策扶持对象与岗位要求不能准确对接。据直辖市B的近期调查结果显示，超过60％的用人单位招聘人员首先考虑岗位需求，补贴、只是附带考虑因素，而“4050”等困难人员只适合安排进入有限的后勤服务岗位，不能满足单位用人需求。同时，部分公益性就业岗位素质要求过高，弱化了“托底”安置更多就业特困人员的功能。如某地级市社区公益性就业组织开发了劳动保障协管员、社区矫正协管员、城管协管、交通协管、残疾人员协管员等辅助管理类公益性岗位，同其最初成立时开发的保洁、保绿、保安等岗位相比，前者对个人素质和就业能力的要求偏高，就业特困人员不能完全适应岗位的要求；而能够胜任这类岗位的一般就业困难人员又不能享受公益性就业组织专项补贴政策，难以在公益性岗位上实现就业。最后，享受灵活就业社会补贴的人数虽然最多，但部分困难人员只是将其作为延续社会保险缴费的手段，不能认同为真正实现就业。 dedecms.com

（三）重数量、轻质量的现象较突出 copyright dedecms

现行就业服务政策的重心在于帮扶失业人员或特殊群体实现就业，缺乏帮扶不充分就业或低质量就业人员实现稳定就业或高质量就业的政策措施。据直辖市A2016年的一项调查结果显示，享受补贴政策用人单位的月人均工资2026元、月人均缴纳社会保险818元、月人均福利156元，只略高于2015年该市职工月平均工资的40％。同时，社区公益性就业组织月人均工资只有1609元、月人均缴纳社会保险689元、月人均福利162元，还不到全市职工月均工资的35％。进一步分析该市被招用就业困难人员的工资收入分布情况，在被单位招用的人员中，有超过80％的人的工资收入低于2500元，而托底安置的人员，则是全部人员的工资收入都低于2000元。此外，灵活就业人员由于工作不固定和主要从事传统社会服务业的特点，收入水平更难保证。 织梦好，好织梦

（四）政策手段单一，管理方法滞后 织梦好，好织梦

就业服务政策大多采取直接补贴资金的方式，一方面，支持项目数量、覆盖对象范围和资金帮扶力度有限；另一方面，直接补贴政策的资金风险大，使用和监管成本高，较难将经济增长带来的就业机会充分转化为促进就业的有力支撑。据调研得到的基层反馈，政策管理技术和手段滞后有3个突出表现：一是与就业相关的定义标准和法律法规无法适应形式多样、层出不穷的市场就业发展，就业、不充分就业、失业的界定模糊，劳动用工监管缺位，造成政策执行混乱。二是就业相关信息的共享程度低，政策申请审批多依靠登记和证明材料，程序复杂，审批困难，周期较长，影响了用人单位和个人享受政策的积极性。三是多年以来延续的政策文件缺乏整体梳理，项目繁多，范围不一，有的先后矛盾，受惠群体无论是劳动者还是企业，都感到“了解难、掌握难、使用难”，政策执行者也面临“宣传指导难、前后衔接难、核查审批难”。 copyright dedecms

四、“十三五”时期提升就业服务政策作用的建议 织梦内容管理系统

党的十八大提出“推动实现更高质量的就业”的工作要求和“劳动者自主就业，市场调节就业，政府促进就业和鼓励创业”的就业方针。《“十三五”促进就业规划》也将“就业规模稳步扩大，就业质量进一步提升”，以及“城乡均等的公共就业创业服务体系更加健全，劳动者权益保护制度不断完善，企业劳动合同签订率保持在90％以上，工资收入合理增长，就业质量进一步提升”等，列为当前一个时期就业促进工作的主要发展目标。 dedecms.com

在全面深化改革，推进经济结构战略性调整，推动城乡发展一体化，推进国家治理体系和治理能力现代化的发展背景下，实施更加积极的就业政策，就要求政策功能实现“三大转变”：从解决特定对象失业向扶持各类群体就业转变，从促进就业规模扩大向推动就业质量提高转变，从化解阶段性失业增加压力向构建高效的就业创业服务机制转变。在就业困难多元化、就业矛盾复杂化和稳定就业压力增大的趋势下，建议进一步完善就业服务政策，提升其在促进就业中的作用。 织梦内容管理系统

（一）出台统一的就业服务标准体系

就业服务标准体系是规范服务流程、加强科学管理、优化资源配置的基础工作。目前，我国公共就业服务标准体系建设刚刚起步，服务范围、内容、流程及开展服务所需的设施设备、人员配备、经费保障等还缺乏统一的标准和完备的质量监管体系，影响服务质量和实际效果。为此，建议“十三五”时期编制完成统一的就业服务标准体系，包括全国统一的最低标准、全面质量管理标准和信息化服务标准等，形成统一的服务规程、管理方式和业务流程，提高服务质量和水平。 dedecms.com

（二）由省级财政安排专项资金支持就业服务工作

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服务工作经费是确保各项就业服务政策及时、充分、有效落实的重要保障。目前，按照《关于进一步加强就业专项资金管理有关问题的通知》（财社[2011]64号）的要求，县级（含）以上公共就业服务机构和县级以下基层公共就业服务平台经费纳入同级财政预算。由于各地经济发展水平和财政收入水平不同，使就业服务工作经费难以得到充足保证，影响了就业政策的执行落实状况。为此，建议调整省级财政预算安排的就业专项资金列支范围，增加“公共就业服务基本经费”，或者扩大已有列支项目“扶持公共就业服务”的使用范围，将“公共就业服务基本经费”纳入，提高政策实施效果。 本文来自织梦

（三）加强农村基层就业服务组织体系建设 本文来自织梦

健全的基层服务组织体系和高素质的服务人员队伍是提供服务和执行政策的必要资源。目前，我国公共就业服务机构，无论是组织资源，还是人力资源，都存在严重不足。公共就业服务在农村还缺乏基础，不少省份乡镇和村两级普遍没有公共就业服务机构。同时，尽管城市的市、区、街道、社区4级公共就业服务网络已较完善，但许多市、区乃至基层公共就业人才服务机构的人员编制不足，临时性工作人员较多，提供专业服务人员的文化素质水平与咨询业务要求不匹配。为此，建议重点健全农村就业服务组织体系，加强机构设施设备和服务人员的配置。同时，大力培育专业性服务人员，如职业指导员、信息分析员等，建立职业准入制度，对从业者的知识、技能和任职资格等作出统一、明确的规定。 织梦好，好织梦

（四）实施服务全过程的绩效评估监督机制

科学的服务绩效评估监督机制是促使就业服务政策高效落实及就业服务高效提供的重要手段。目前，我国多数公共就业服务还没有建立科学的绩效管理体系，绩效评价多集中在职业介绍等职能上，定性指标偏多，难以反映工作结果与目标的差距；在考核过程中，主要以上级主管部门评价为主，对用人单位和求职者的评价意见考虑较少。为此，建议借鉴发达国家（如英国、瑞典、芬兰、荷兰、法国、奥地利等）的经验，建立以服务成果（即政策执行效果）为导向的绩效管理体系，绩效测量包括资源配置（投入）、过程控制、直接结果（产出）和最终影响（成果）4个环节，加大定量指标的比重，细化绩效监督过程，增加社会主体的参与，切实促进服务工作的绩效提高。

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