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改革开放前，我国政府管辖范围之广，几乎到了无所不包的地步。1978年后，数次政府机构改革将全能型政府逐步改造为经济建设型政府，走改革开放之路，促经济增长与发展，成为各级政府的第一要务。进入21世纪后，在科学发展观指导下，我国政府正经历着从经济建设型向公共服务型的新转变，并给我国财政体制的进一步改革提供了新契机。 本文来自织梦

一、从“经济建设”到“公共服务”

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将我国政府从经济建设型转向公共服务型，是基于社会经济现实需要之上的一项英明决断。改革开放以来，尤其是1994年分税制财政体制改革以来，在我国取得经济建设巨大成就的同时，也面临着公共服务不足与县乡财政困难并存等尴尬局面。公共服务不足，意味着未来的经济增长与发展必将受到新的阻碍与约束；县乡财政困难，说明经济社会发展的基础不够稳固。因此，在经济建设的同时，增强公共服务供给能力，缓解基层财政困难，是不容我们回避的政治命题。 内容来自dedecms

始于1978年的改革开放开创了我国现代化建设的新局面，同时也将中华民族的伟大复兴推向一个新的历史起点。2003年后，我国人均GDP在突破1000美元的基础上继续向上提升，社会主义市场经济体制的基本框架初步建成，市场发挥着日益重要的基础性作用，我国经济社会开始步入“黄金发展期”。然而，我们也面临着更严峻的考验。市场作用的有效发挥，需要政府提供良好的公共服务，而“黄金发展期”同时伴随着“矛盾凸现期”与“问题多发期”，深化改革阻力变大，扩大开放风险骤增，资源环境制约趋紧，社会矛盾冲突加重。在这种情况下，保证公共服务的充分供给，不仅是政府解决现实问题与破除社会矛盾的重要途径，而且还能为经济增长与发展打造优质环境，提供新的动力。 内容来自dedecms

所谓公共服务，就是“提供公共产品和服务，包括加强公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务、教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等”，[1]它是社会公众生活与经济、政治、文化活动正常开展的重要保障和前提条件，与经济建设同时构成了一个事物的两个方面。无论是强调经济建设，还是强调公共服务，其根本目标是一致的，都是为了满足广大人民日益增长的物质文化需要。然而，一定时期的社会资源毕竟是有限的，用于经济建设的多了，必然导致公共服务领域的减少。两者之间，既矛盾又统一，不能割裂开来，顾此失彼，只能相辅相成，协调发展。

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世界银行早在《1997年世界发展报告》中就曾提出，良好的政府服务并不是奢侈品，而是经济发展的必需品，有效的政府是经济社会发展的关键。长期以来，我国有些地方政府片面地追求政绩目标，通过财政、金融等多种渠道，动用大量社会资源用于经济建设，一些投资周期长、见效慢的公共项目以及一些应由地方政府提供的公共产品，却大多在缓建、停建或无力提供之列。有些地方政府从局部利益出发，以行政手段封闭地方市场，以达到促进本地经济发展的目的，却延缓了建立全国统一大市场的进程，并从根本上阻碍当地经济的健康发展。诸多事例，不一而足，真可谓“南辕北辙”，适得其反!

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事实证明，加快建设公共服务型政府，强化政府公共服务的供给能力，优化公共服务职责的政府间配置，突出公共服务领域的政绩考核指标，是实现我国经济社会统筹协调发展、缓解县乡财政困难与防范财政风险的客观需要与根本出路。 copyright dedecms

二、公共服务的层次性及供给主体的选择

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根据我国《国民经济和社会发展第十一个五年计划规划纲要》的规定，“公共财政配置的重点要转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向”，义务教育、中等职业教育和劳动力技能培训，重大疾病防治体系，基层公共卫生、社会福利、公共文化和体育设施，公检法司基础设施，就业服务，社区服务，食品药品安全监管设施，安全生产监管、煤矿安全监察设施及支撑体系，防洪、气象、地震等防灾减灾，贫困地区以工代赈和易地扶贫等，已成为我国政府投资重点支持的领域。除此之外，社会保障、城乡建设、住房等公共服务，也是各级政府不可推卸的责任。 dedecms.com

从内容上看，上述公共服务项目都与居民日常生活密切相关，符合政府为全体人民提供均等化基本公共服务的根本原则。但从受益范围角度看，则具有明显的层次性特征。有些属于全国性的，如重大疾病防治体系；有些属于跨省区的，如防洪防灾与减灾；有些属于特定区域的，如某些文化体育设施；有些属于某一群体使用的，如劳动技能培训。从最终效果上看，某项公共服务可能使有的主体受益，有的主体受损，也可能导致每个人受益或受损的程度不同，从而在不同服务对象身上产生不同层次的效益。

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与层次性特征相对应，每一项具体的公共服务都具有明确的区域边界。在既定辖区范围内，有些公共服务属纯公共性事务，适合由基层政府单独提供；有些属混合性事务，适合由当地居民与辖区政府联合提供；有些则具有正外部性，适合由辖区政府与上级政府联合提供。在政府特定安排下，有些公共服务也可由私人部门提供，或由政府与私人部门联合提供。基于公共服务的公共性，政府要始终发挥主导作用。虽然非政府行为主体也会提供公共服务，但这并不能否定政府的重要性，相反更需要政府的辅助与管理。 本文来自织梦

实践告诉我们，公共服务供给与基层政府的联系极为密切，这里仅以基础教育为例。在美国，基础教育主要由州以下的地方政府承担，联邦政府负责制定与实施全国性最低教育标准，以维持地区间教育水平的大致公平；在英国，基础教育所需经费来自于中央政府的固定拨款，但主要由地方政府管理；在日本，基础教育经费由中央和地方共同负担，地方政府负责学校建设和管理，中央政府和省级政府负责大部分的教师工资。实践中，由于基础教育这项公共服务具有极强的外部性，客观上要求中央与地方政府共同承担公共服务的支出职责；又由于其规模庞大，学校数量众多，相应的管理责任只能由具有信息优势与管理优势的基层政府负责。

事实上，地方政府职责主要是提供部分公共服务，已被公认为是西方发达国家划分中央与地方政府职责的基本原则。由于地方政府，尤其是基层政府，贴近居民日常生活，在公共服务供给上承担着更多的责任。在日本，都道府县级政府比较侧重经济服务，基层的市町村政府比较侧重居民生活服务。[2]比如，与经济社会运行密切相关的港湾、警察等公共服务，由都道府县政府负责；与居民日常生活密切相关的消防、城市规划、公共卫生、住宅等，由市町村政府负责。都道府县财政有警察费支出，无消防支出，而市町村财政则恰恰有消防支出，无警察费支出，就是这一原则的具体体现。

进一步讲，不同的供给主体，具有不同的侧重点，这就需要在不同层级政府之间、在公共部门与私人部门之间，合理分配公共服务职责，建立起统筹、协调的公共服务供给体系。总结国内外经验与教训，公共服务职责有必要细分为支出责任与管理责任。支出责任，应依据具体公共服务项目的自身特征而定，或由基层政府独自承担，或由上下级政府共同负担，或由基层政府与辖区居民共同承担，一般情况下由基层政府承担较多支出责任。管理责任，是在支出责任分配之后、资金具有充分保障的前提下，实际提供公共服务过程中所需履行的责任，通常只能由具有信息优势与管理优势的基层政府全部承担。

无论是支出责任，还是管理责任，它的履行必须要以一定的收入来源为基础，要求获得与所承担责任相匹配的财权。现实中，由于上级政府、尤其是中央与省级政府为了发挥调控作用，往往具有比下级政府更大的财权；在基层政府财权较小而实际承担较多责任的情况下，必须通过政府间转移支付实现财力的下移，为基层政府履行相关支出及管理责任提供保障。综上所述，支出责任、管理责任、财权、财力，构成了公共服务供给中的四大要素。反映在现实中，这就意味着各级政府公共服务职责的划分，不必仅仅依据行政隶属关系，政府机构设置未必上下对口、职责同构，而可通过四要素之间的合理、灵活搭配，实现各项公共服务的有效供给。

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三、建立“以县(市)为主”的公共服务供给体系

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目前，中国拥有世界上层级最多的政府体系，包括中央、省、市、县、乡五级，各级政府的公共服务职责缺乏明确而正式的划分，导致各级政府间并没有本质区别，除少数公共服务如国防专属中央政府以外，地方政府拥有的公共服务职责几乎是中央政府的翻版，呈现出“上下对口、职责同构”的特征，而且在实践中往往采用“下管一级”的办法，将更多的公共服务职责下推到基层政府。

1994年分税制体制改革对收入划分进行了重大变革，通过集中财力强化了中央财政的宏观调控能力。随后，省以下政府普遍模仿中央与省的财政关系，将财力层层上收。与此同时，由于我国单一制集权传统的深刻影响，大部分财权一直牢牢控制在上级及较上级政府的手中。与此相适应，中央、省及地市级政府的公共服务供给能力较强，而县(市)及乡政府既缺少财权，又缺乏财力，公共服务供给能力明显不足。因此，要实现公共服务的有效供给，必须科学调整政府层级之间公共服务支出责任的划分，同时进一步改革现行财政体制。

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第一，建立“以县(市)为主”公共服务供给体系。公共服务供给要坚持“以县(市)为主”，原因是多方面的。从根本上讲，县(市)政府最了解居民日常生活中的真实需求，具有信息优势与管理优势，此其一；从历史上看，虽然我国在不同时期实行过三级、四级、五级等多种类型的政府体系，但县政始终最为稳定，此其二；从现实角度看，以乡镇或以地市为主的公共服务供给模式，要么服务半径过小，要么服务半径过大，都不能更有效率地实现公共服务供给，此其三；就一般而言，在既定县(市)辖区范围内，经济社会发展水平差异不大，有利于实现公共服务供给水平的均衡，此其四。此外需要说明的一点是，建立“以县(市)为主”公共服务供给体系，不能取代县(市)以上政府承担其应该承担的公共服务支出责任，恰恰需要以科学划分政府层级之间公共服务支出责任为基础。

第二，要实现公共服务支出责任与财权之间的匹配。“财政乃庶政之母”，公共服务供给“以县(市)为主”，要求必须赋予县(市)财政一定比例的财权，通过分税或分成建立与完善稳固、坚实的市县税制，使县(市)政府成为有职、有责、有权的基层政府。这里仅以公共卫生支出为例。1994年分税制改革实行卫生职责属地分级负责原则，1997年进一步明确“各级地方政府对本地区卫生工作全面负责”，由此导致了在过去的10年中，中央卫生支出仅占卫生总支出的5％，其他均来自地方财政，而县乡卫生支出占到卫生总支出的55％～60％。在当前县乡财政困难没有得到根本缓解的情况下，公共卫生服务职责与县乡财权、财力之间严重失衡，只会加剧公共卫生服务的缺失与县乡财政的进一步困难。要么由中央与省级财政承担更多的公共卫生服务支出责任，要么赋予县(市)财政相应的财权，否则，难以从根本上解决问题。

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第三，通过政府转移支付实现公共服务职责与财力之间的平衡。中央或省级财政具有重要的宏观调控职能，也具有较大的财权，这一局面的存在有其客观必然性，在这种情况下，通过规范、完善的政府转移支付制度向基层政府转移财力，不仅是高层政府实现其公共服务职责及其宏观调控目的的重要渠道，也是实现基层政府财力与服务责任均衡的必然要求。就我国现状而言，现行政府转移支付制度不仅带有较深的旧体制烙印，同时也面临着诸多困难，如地区间公共支出水平的悬殊差异，强烈的地方既得利益刚性，统计数字不完整和不准确等，在一定程度上影响着公共服务的有效供给。为此，需要以公式化形式确定转移支付金额，降低直至取消税收返还，扩大一般性转移支付规模，规范专项拨款，实行以纵向为主、横向为辅的转移支付模式等，以真正实现公共服务支出及管理责任与财力之间的最终平衡。

四、几个相关问题的思考 本文来自织梦

通过调整政府层级之间公共服务支出责任的划分，改革现行财政体制，实现公共服务职责与财权、财力之间的匹配，建立“以县(市)为主”公共服务供给体系，使县(市)政府成为有职、有责、有权的基层政府，是一个宏大的系统工程。还有诸多问题需要考虑并配套。

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第一，塑造“自上而下”与“自下而上”相结合的公共服务决策机制。长期以来，上级政府由于掌握“游戏规则”的制定权，在公共服务支出责任和财权的划分上占尽上风，还采取权力、激励、代替决策等方式，将本应由本级负担的费用强制下级负担。迫于上级政府不断传递的财政支出压力，下级政府总是试图凭借熟悉当地社会经济各项事务的绝对信息优势，采取侵占上级收入、向上转移支出及逃避实际支出责任等途径，倒逼上级财政负担支出。上下级政府间的这种博弈，从根本上有悖于分税制的原意。所谓政府分税，如同百姓分家，要分收入，也要分支出，要分权力，也要分责任。分税完毕后，各级政府必须在自立基础上实现自主。反映在公共服务供给上，就是要塑造“自上而下”与“自下而上”相结合的公共服务决策机制，以切实、有效地为全国人民提供均等化的基本公共服务。

第二，财政体制应在尽可能稳定的基础上做到科学与规范。1994年分税制体制改革以来，尽管没有进行根本性的大调整，但小的微调还是非常频繁的。1997年调整了证券交易税的中央地方分享比例，2001年起分3年把金融保险业营业税税率降低至5％，2002年起企业所得税和个人所得税实行中央与地方共享，2004年起出口退税增量部分由中央与地方共同负担。客观地讲，财政体制必须要适时调整，但在改革时机、方式等问题上，应考虑地方各级政府的现实需要与可能反应，上级政府不合时宜地“剔肉”，而将“骨头”留于下级政府的做法，只会使下级政府在经济社会发展战略选择上无所适从，其负面影响至为深重。所有政府层级间的财政关系，都应在尽可能稳定的基础上做到科学与规范，这是市场经济健康与持续发展的客观需要。

第三，将完善公共服务供给体系与缓解县乡财政困难有机结合起来。这是两个不同的问题，却有着密切的联系。举例来说，两者都要求合理调整财权与财力划分，也要求在行政管理方面进行配套改革，在政府机构设置上，不应强求“上下对口”与“职责同构”，在地市与乡级政府改革问题上，应坚持“虚市弱乡”的基本思想，强化县(市)作为基层政府的地位。更重要的是，完善公共服务供给体系，需要协调公共服务与经济建设之间的关系，从根本上转换我国政府职能，而这恰恰是解决我国县乡财政困难的关键之一，因此我们可以说，将完善公共服务供给体系作为缓解我国县乡财政困难的重要切入口，可以对创新公共财政理财思路、分类管理地方政府债务、及时防范与严密控制财政风险等产生重大而深远的影响。

第四，加强绩效管理，完善监督体系，确保公共服务质量。要让每一分财政资金花的有效益，这是公共服务在现实中的最终实现，也是衡量公共服务供给水平的重要标志。美国在2001年《不让一个儿童落后法案》中规定，对领取联邦经费补助的州、学区及学校，必须采取严格的州级考试制度，进行绩效评估，并确保所有学生达到高的学业标准。我国目前存在的教育“乱收费”、医护人员创收等问题，也说明了公共服务绩效管理的重要性。除此之外，我们还应看到，我国公共服务诸多问题当然可以归结为投入不足，但在许多方面并不是钱的问题，或者说主要不是钱的问题，尤其是农村公共服务，其真正困境是基层政府致力于公共服务的动力不足，这不仅意味着基层政府需要具备深刻的使命意识和有效的责任机制，而且更需引入公民的问责。政府具有为全国人民提供公共服务的职责，而城乡居民最关心每一项公共服务，也最有资格评价和监督公共服务的供给。 内容来自dedecms

在我国，改革财政体制，振兴基层财政，一定要以为广大城乡居民提供更高水平的公共服务为立足点和着眼点，只有这样才能找到解决问题的根本途径和正确方法。然而，中国社会历经数千年发展演化，形成自身独特的文化传统，其对政治、经济、社会各个层面的影响都不容忽视。在处理政府间财政关系时，协调好“官治”与“自治”的作用，在中央财政宏观调控基础上，使县(市)基层政府真正做到有职、有责、有权，这是中外历史正反两方面实践早已昭示的必然趋势。要么自觉地运用这一规律，要么被动接受客观规律的自发调节，虽然终极目标都是为了不断提高人民的物质文化生活水平，但选择的道路不同，经受的磨难不同，享受的福利也将大有差异。 copyright dedecms

[1]该定义由温家宝总理于2004年2月21日在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中提出。 dedecms.com

[2]在日本，中央与地方共同负责领域，如公路、河流、教育等，主要采取两种方式，一是将某项事务分成许多细项，然后明确规定中央与地方的责任范围，二是对于某项事务确定中央与地方的经费负担比例。日本以前者居多，比如公路，分为国道、都道府县道和市叮村道，各级道路由各级政府修建和管理。

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