派智库

[摘要]新加坡作为后发现代化国家，在建国之后探索建立了适合本国国情的城市治理模式，在规划编制、治理体制、基础设施、生态保护、社会治理等方面积累了大量宝贵经验。我国应当借鉴新加坡推进城市治理现代化的有益经验，通过完善治理体制、健全治理体系、加强文化建设、扩大居民参与、引入现代信息技术等措施推进我国城市治理现代化。 内容来自dedecms

[关键词]新加坡；城市治理；现代化；借鉴

本文来自织梦

新加坡是亚洲乃至世界重要的服务、航运中心之一，是享誉世界的“花园城市”，也是排在纽约、伦敦及香港后的全球第四大金融中心。由于城市规划科学合理、交通基础设施布局得当及绿色宜居的城市生态环境，即便在每平方千米7615人的高人口密度下，新加坡也没有出现“城市病”。其城市治理经验值得学习和借鉴。党的十八大以来，我国城市治理现代化进入了加速发展阶段，城市政府应该从“划桨人”转变为“掌舵人”。新时代推进城市治理现代化，就要积极借鉴国外先进经验，探索适合中国国情的城市治理现代化道路。

一、新加坡城市治理现代化的发展历程 dedecms.com

新加坡是世界上面积最小的20个国家之一，它位于马来半岛的南部，有420万人口，由一个本岛及63个离岛组成，国土面积为683平方千米。从1965年新加坡独立算起，其建国仅有53年的时间。20世纪60年代，新加坡领导人李光耀提出将新加坡打造成为具有第一世界城市标准的东南亚绿洲，通过发挥城市环境和治理优势吸引世界各国的投资和商旅。

织梦好，好织梦

（一）20世纪60年代至90年代：建设“花园城市”

copyright dedecms

新加坡在独立之后随即进入迅速城市化和工业化时期。在发展经济和创造就业的同时，政府致力于改善城市基础设施和提高管理能力。与此同时，为应对城市扩展和人口增长带来的生态退化和环境污染，改善路桥高架林立及钢筋水泥丛林的城市面貌，政府积极变革创新城市治理理念，在全国开展了“城市绿化运动”（Greening Movement）。时任总理的李光耀于1963年启动了第一届植树运动，全民参与绿化运动一直持续至今。1968年，政府在向社会公布“环境公共卫生法案”时，首次提出将新加坡建设成清洁葱绿的“花园城市”。1970—1980年，新加坡开始引入品种多样和色彩丰富的植物类型，城市治理进入新阶段。1973年，由政府部门和相关机构官员组成的“花园城市行动委员会”建立，统筹协调城市建设、规划执行、公屋建造及绿化行动，标志着新加坡花园城市建设和治理升级为国家战略。20世纪70年代新加坡城市治理的另外一项重大举措开始施行，规划建设各种公园及配套设施，通过大规模休闲性开放空间建设，满足人们的生活需要。20世纪最后20年，新加坡跻身“亚洲四小龙”之列，城市治理和城市基础设施基本实现现代化。有了强大的经济基础和多年城市治理经验的支撑，新加坡城市发展规划和治理开始更加注重人民生活品质的提升。依据“开放空间”的城市治理理念：城市公园、闲置空间、绿色空间和开阔空间应按照一体化、网络化绿色系统进行建设，实现经济效益和社会效益的相互促进。在这一理念引导下，20世纪90年代，新加坡实施了“蓝色和绿色规划”，连接城市河道和绿道，建立完善“全岛公园网络连道系统”。1992年，推行“绿色计划”进一步平衡经济发展和环境保护，建设了300多公顷各类开放空间和公园绿地。截至20世纪末，全国打造各类公园、连道、开放空间3318公顷，建设自然保护区3327公顷，公园绿道200多千米。在城市环境和治理方面基本实现现代化。

（二）21世纪至今：打造“花园中的城市”

本文来自织梦

进入21世纪以来，新加坡城市治理进入新的发展阶段。1996年，时任新加坡国家公园局负责人陈伟杰博士第一次提出花园中的城市（A City In A Garden）理念。随后，新加坡《海峡时报》将其作为城市治理新方向予以报道，这一理念也被纳入新加坡“2008年总体规划”、“2009年永续新加坡蓝图”和“2012年新加坡绿色计划”。花园中的城市理念提出，建立在几十年来“环境基础设施”不断完善的基础之上，这一理念强调在花园城市的基础上进一步强化街景美化和城市绿化，是花园城市的升级版。1、花园中的城市坚持三项治理基本原则：一是将城市建设在绿色随处可见的森林景观之中；二是建立生机勃勃的城市生态系统；三是增强市民对高品质的城市社区环境获得感和归属感。具体而言，就是将现有的矩阵式绿化系统、绿地系统及水域空间相互连接，形成体系化的回归自然的生态空间。这一城市治理理念从提出到落地，让新加坡的花园从城市的“点缀”变为城市的“轮廓”，打造成了新加坡独有的城市风貌。在吸引全球投资、建设金融中心、改善生活品质方面发挥了至关重要的作用。 织梦内容管理系统

二、新加坡推进城市治理现代化的主要经验

内容来自dedecms

作为后发赶超型国家，新加坡从一个“脏乱差”的国家发展为世界上最美丽的国家之一，这一切成绩的取得离不开比较成熟完善的城市治理理念和模式。新加坡在树立城市品牌的同时为全世界提供了一个城市善治的典范。新加坡推进城市治理现代化的经验有很多，但主要做法可归纳为四个方面。

（一）通过科学编制城市规划为城市治理现代化奠定基础 本文来自织梦

新加坡在推进城市治理现代化进程中，非常重视城市规划的科学编制。在城市建设发展初期，新加坡从联合国及多个发达国家聘请专家，坚持“高起点、高质量”原则，花费了4年时间，对新加坡未来30～50年的城市总体空间格局、产业布局和交通体系进行了谋划。为了在有限的城市发展空间内实现土地利用的最优化、为公众提供优质的工作生活环境、实现经济发展与城市发展的协调，新加坡依据“城市中心—城市次中心—城市副中心”的思路将全市划分为55个建设区域，制定了以本岛中心区域为主体的“星座结构”、组团发展的城市空间布局和注重城市生态及古迹保护的城市发展规划，力争实现每一个小区的布局和功能最优化，满足居民的交通、居住、工作和休闲的需求。各类商业网点是新加坡城市规划关注的重点。在大型居住区规划设计方面，新加坡以城市规划引领大型住宅区建设，按照“城市规划—总体设计—建筑设计—景观设计”的程序来进行，同时也以住宅区建设推动城市规划的有序发展。在商业网点规划设计方面，新加坡的商业网点被分为5个不同级别：第一个级别是中央商务区；第二个级别是4个距离市中心大约13千米的“区域中心”；第三个级别是5个距离市中心大约6千米的“小型中心”；第四个级别是6个距离市中心大约2.5千米的“边缘中心”；第五个级别是分布于各个住宅小区内的“邻里中心”。2、新加坡每个级别的商业中心都有明确的功能定位，对于商业网点的选址、规模、布局和经营类别做了细致的规划，规定新建商业网点不能影响现有网点的运营，从而节约土地资源，实现了城市商业体系的有序发展。在城市景观设计当中，新加坡非常注重城市组团内基础设计的合理分布，充分考虑自然景观与城市文化的景观轴带设计，实现城市建筑与发展空间和谐有序，对行人和机动车的进出口进行合理规划。 本文来自织梦

（二）通过完善城市治理体制为城市治理现代化提供保障

dedecms.com

新加坡城市治理现代化离不开一套行之有效的治理体制。首先，新加坡建立了一套完整的城市治理制度体系。新加坡在城市治理中建立了一整套法规体系、考评制度、经营机制、资金管理及罚款制度。在城市治理法律法规体系建设方面，新加坡城市治理法律具有全面、严格、周密、具体、贴合实际及操作性强等特点，对城市当中的建筑物、园林绿化和广告牌等城市治理硬件都做了具体规定，对于城市治理执法人员的行为标准也做了法律规范，既增强了可操作性又避免了随意性。新加坡城市治理法律的一个重要特点是其严格的罚款制度。除对严重违法行为追究法律责任外，对轻微的违法行为则广泛采用了罚款这一措施。作为一项规制公众行为的措施，新加坡城市治理中的罚款名目众多，涵盖了几乎所有公共治理领域；罚款数额较大，震慑作用强，足以使受罚者不敢再出现同类问题；罚款程序明确、执法严格，政府派专人督查和抽查罚款执行情况，确保制度落实。其次，新加坡建立了完善的城市治理组织体系。新加坡城市治理遵循“建管分离”原则，其城市治理主要由环保部下属的环境卫生局、国家发展部下属的市镇理事会和公园及康乐局负责。其中市镇理事会负责大部分城市治理的日常工作，其定位类似于我国的城市社区物业，作为城市治理的主体，负责园林维护、环境清洁、基础设施维护、建筑物管理维护及社区改进和翻新工作。作为政府的法定机构，它们之间权责明确，通过定期交流提升城市治理能力。最后，新加坡城市治理建立了一套完整的绩效考评制度。新加坡城市治理考评体系具有较强的系统性，每项指标都有很具体的评价标准，最大程度减少考核中的主观因素，增强了城市治理评价的客观性和公正性。新加坡城市治理考评项目主要分为城市卫生保洁管理及硬件设施管理维护两个方面，规定城市建筑需要五年粉刷一次，对公共卫生、电梯、电器、开敞空间、娱乐设施的管理维护情况，对公共场所乱丢垃圾、抽烟及各类不文明行为都做了详细考评规定。3、 copyright dedecms

（三）通过健全城市基础设施为城市治理现代化优化环境 dedecms.com

新加坡从三个方面不断完善基础设施为城市治理现代化提供基础和保障。首先，完善城市基础配套设施，实现公共服务设置标准化。按照便民原则和资源配置优化原则，新加坡非常重视按照中心式和集合化理念来布局城市公共服务基础设施。建立了“区域中心—次区域中心—新镇中心”的公共服务设施体系。新镇依据其规模设立“镇中心—社区中心—邻里中心”，不同级别的“中心”按照人口规模及布局设置相应规模、等级和功能的学校、医疗、商业和交通设施，从而减少居民出行、就近解决民生需要。不同级别的商业基础设施在规模、布局和配置方面都有明确规定：比如“邻里中心”规定设置35个商店、1个超市、2个餐厅、1～2台取款机、2个菜市场，并规定了每种基础设施的必备功能与推荐功能，对其主营业态和组织结构进行标准化规定。其次，科学建设便捷高效的城市综合交通体系。新加坡井然有序的交通离不开综合交通网络的科学规划和严格的交通管理：一是交通体系结构科学、体系完善。新加坡路网规划集成了方格路网和放射状路网的优点，其路网主体架构为环形放射（蜂窝状）结构，路网密度居于世界第三位，道路用地占其国土面积约12％～15％。新加坡的道路由轻轨系统、地铁系统、市政道路和城市快速路四级构成，以地铁为主，以其他方式为补充。新加坡地铁覆盖了本国的大部分地区，保证了整体交通的稳定和高效。二是道路布局合理、对接顺畅、科学管理。新加坡车站通常设在中心区及人流密集区域。将不同类型交通工具换乘控制在合理范围内，实现“无缝衔接”和便捷换乘。另外，为提高人流集散效率，新加坡在重要交通枢纽周边进行高密度和高强度的“商业一住宅”混合开发。在增加路网密度和拓宽道路的同时，在管理上通过ERP调控收费系统和“拥车证制度”控制私家车数量，调节交通高峰时段的车流量，有效缓和了交通问题。最后，坚持生态优先、注重生态修复，打造“花园城市”。新加坡在国土面积优先的情况下仍坚持培育生态基质，保留了大量生态空间。多维度推进城市绿化建设。一是通过划定“绿线”、设立标准实施严格管控。在规划之处就设定了公园绿地绿线和生态保护区。规定每一个新镇应设立一个10公顷的公园，每千人应有0.8公顷绿地，居住区500米内应设立1.5公顷的公园。新加坡目前已有占地20公顷以上的公园44个，占地0.2公顷的街心公园240多个。4、二是注重生态修复，实行绿道串联，建立多维立体的绿化景观。通过各类绿道将分散的公园绿地串联起来，注重各类主体公园的建设，比如在泄洪区建立雨洪公园，打造滨海湾公园等。通过“生态天桥”将被道路割裂的绿色区域串联起来，实行“打造翠绿都市和空中绿意”计划。要求居民在住宅前插缝绿化，通过绿化屋顶津贴、容积率补偿等奖励措施激励开发商建立屋顶花园、垂直绿墙、天空廊道等多维立体垂直绿化的力度。在各类措施的共同作用下，新加坡近年来已增加了超过40公顷的空中绿化面积。 dedecms.com

（四）通过加强城市社会治理为城市治理现代化创造条件 本文来自织梦

新加坡政府在推进城市治理现代化进程中，始终坚持人本价值观，非常重视民生建设和社会治理的保障作用。1964年，新加坡开始实施“居者有其屋”计划，通过政府建设组屋，减少市场经济发展的外部性。目前有超过八成的新加坡人居住在政府承建的住宅中。新加坡非常注重基本公共服务和便民设施建设，例如政府在公交车站建立可以遮蔽风雨的走廊，建立了覆盖全岛的网络监控系统。对贩卖毒品等行为处以重罪，对烟酒课以重税，通过各种严格的社会规范来保证城市治理的良好秩序。据统计，2014年新加坡每10万人犯罪率仅为549起，成为世界上屈指可数的安全大都市。5、另外，因为新加坡是多民族国家，政府采取了多种措施加强种族融合和团结，以此来为城市治理创造良好的环境条件。新加坡约3/4的人口是华人或华人后裔，1/4的人口是印度人、马来西亚人、印度尼西亚人和其他外来人口。新加坡政府通过三项重要举措来实现民族团结和融合：一是尊重不同民族的语言。在公共场所一般会用几种语言公布信息，包括英语、华语、马来语和印度语，在电视频道中也有多语种可选择，满足不同种族和人群的需求。二是实行同一社区不同种族按比例混居，摒弃了英国殖民地时期按照人种划分片区的管理方式。在社区规划时严控人种比例，促进不同种族之间的交流和融合，避免和减少种族歧视。三是实行宗教信仰自由政策。新加坡很多社区都有基督教教堂，印度人集中的地方有印度寺庙，华人聚居地则有佛教寺庙。通过这些举措实现了不同种族之间的和谐共处，为城市治理现代化创造了良好的氛围和条件。 本文来自织梦

三、新加坡城市治理对于我国推进城市治理现代化的借鉴 织梦内容管理系统

改革开放以来，中国的城市治理模式正在从传统管制型向现代治理型模式转变，但仍然受到传统管理体制的惯性以及政治文化的影响和制约。与此同时，中国的城市治理受到全球化、信息化、工业化和民主化浪潮的冲击，传统的城市管理模式亟待转变。习近平在2015年中央城市工作会议上提出：转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题。6、借鉴新加坡城市治理现代化的有益经验，新时代的城市治理要通过完善治理体制、健全治理体系、加强文化建设、扩大居民参与、利用现代信息技术推进我国城市治理现代化，走出一条中国特色城市发展道路。

内容来自dedecms

（一）完善城市治理体制推进城市治理现代化 内容来自dedecms

健全城市治理体制是推进城市治理现代化的前提。一要完善城市治理法规体系。法治化与城市治理现代化是同步发展的，新加坡城市治理成功的保障是在推进城市治理的法治化的同时最大程度减少人治因素。中央全面深化改革领导小组第十八次会议提出：“推进执法体制改革，改进城市管理工作，让城市成为人民追求更加美好生活的有力依托”。我国的城市治理亟待法治破局，未来要以问题为导向，尊重城市发展的规律，以法治建设引领城市治理现代化。二是在城市治理中要严格依法行政。新加坡城市治理以“严”字当头，做到依法行政、执法如山，法律面前人人平等。在我国，执法力量不下沉，市县一级城市治理职能交叉、存在空白、效率低下，是我国城市治理中的突出问题，因此在改革城市治理体制的同时，要着力推进依法行政、严格执法和公正执法，逐步实现法治化、规范化和精细化治理。三是在城市治理中引入柔性因素。我国近年来城市管理中出现了不少执法人员和当事人的矛盾冲突事件，反映出执法方式方法还有待改进完善。结合我国国情，在城市治理中要将硬性的法治手段和柔性执法结合起来，恰当地引人和采用宣传、说服、教育、协商等手段进行执法，解决城市治理执法中遇到的“钉子”问题和不容易处理的矛盾纠纷。让柔性手段成为依法治理的“润滑剂”，不断提高执法艺术，确保城市治理任务的顺利完成。四是遵循教育和惩罚并举的原则。我国城市治理中既要引入新加坡城市治理中广泛采用的罚款手段，也要注重对市民的法治教育，不断提高居民素质，做到惩防并举，形成良好的城市治理氛围。 本文来自织梦

（二）健全城市治理体系推进城市治理现代化 dedecms.com

新加坡国家发展部下设有建屋发展局（HDB）、城市重建局（URA）、公园暨康乐署等负责城市治理的机构，负责城市规划、建设和管理工作。建屋发展局负责组屋的设计建设和新镇、邻里单位的规划。城市重建局职责包括规划编制、发展控制、城市设计、土地售卖、策略制定、用地规划和文物保护等。城市重建局下设开发控制委员会和城市总体规划委员会，负责城市非公益项目和公益项目的审批和协调工作。康乐署和市镇理事会负责城市13常保洁、园林保养工作。我国城市治理中存在由于缺乏沟通和分工不清而导致的推诿扯皮和交叉管理问题。就世界范围来看，协同治理是当今城市治理的主要方式之一。借鉴新加坡的城市治理经验，明确我国城市治理各部门的主体责任，加强城市治理相关部门之间的沟通协调，建立主体清晰、权责明确、上下联动、协调有力、执法到位、运转高效的城市治理格局，可以有效减少资源浪费，提高城市治理效能。 dedecms.com

（三）加强城市文化建设推进城市治理现代化 本文来自织梦

新加坡作为移民国家，华人、印度人、马来人及其他人种分别占到其人口总数的76.8％、7.9％、13.9％和1.4％，其语言、习俗、文化和信仰都存在差异。为了促进不同族群之间的和谐，新加坡实行了“种族平等相处和文化多元并存”政策，其国花万代兰的唇片四绽，就象征着四大民族和四种语言的平等。新加坡完善英语和本族母语的双语教学制度；佛教、印度教、伊斯兰教和基督教等宗教场所并存；学生混合就读，学校成为不同文化的融合场所；各族群混合居住，政府组屋按照种族比例进行分配；新加坡在推进城市治理现代化进程中，非常注重作为非正式制度安排的精神文化因素的作用。政府通过强调以儒家文化为代表的东方文化教育来增强公职人员的责任心，培养居民对城市治理的责任感。为了培育城市文化，早在2002年，新加坡就公布了“创意产业发展战略”，提出把经济、艺术和科技结合起来，将新加坡建成全球文艺复兴城市、世界文化中心和世界媒体城。为此，新加坡实施了四项重大工程来落实这一战略，分别是：“艺术无处不在”（Ares Every Where）、“艺术之旅计划”（Arts Tourism）、“知识新加坡计划”（Knowledge-Singapore）、“巧思妙想计划”（Design Singapore），引导资助非政府组织举办各类文化创意活动，调动居民参与文化活动的积极性，建立了3P（Public-Private-People）推动和3E（Everyone-Everytime-Everywhere）参与的城市文化发展机制。我国作为多民族国家和儒家文化的发源地，更应当充分挖掘城市的历史文化资源、塑造提升城市形象文化、繁荣发展城市的文化产业、丰富群众的文化活动、培育具有现代文化素质的市民，充分发挥城市文化作为城市治理现代化的助推器作用。

织梦内容管理系统

（四）扩大城市居民参与推进城市治理现代化

美国学者雪莉·阿恩斯坦提出：公民参与是对公民权利的一种表述。居民参与体现在新加坡城市治理的方方面面，比如其市镇理事会就吸纳了许多普通公民。市镇理事会每两个月召开一次理事会会议，会上理事和居民一起商议城市治理中的各类问题。新加坡环境治理中的“3P”模式：“people（市民）、private（企业）、public（政府）”，也体现了多元主体特别是居民的参与，通过全国性的宣传活动、强化公众教育、社会志愿者推广等方式让全社会投入到环境保护运动之中。7、自建国以来，新加坡前后开展了“取缔乱抛垃圾运动”、“反吐痰运动”、“保持新加坡清洁”和“防止污化运动”等几十次全国性的社会教育运动。就我国来看，虽然近十年来某些城市治理领域中的公众参与有所进步，但因为缺乏相关法律规定及制度保障，目前的公众参与渠道、参与程度、参与形式等问题急需解决。不断完善民众参与城市治理制度，畅通公众诉求表达机制，加强公众和政府的互动，通过公民全方位参与城市治理的体制和机制的建立健全，着力培养市民的公民意识和参与能力，将公民参与的制度体系化、法制化，增进公众参与的规范有序，确保城市治理的科学、稳定和高效。 dedecms.com

（五）利用现代信息技术推进城市治理现代化

copyright dedecms

要强化智能化管理，提高城市管理标准，更多运用互联网、大数据等信息技术手段，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平。数字时代特别是大数据时代的到来极大推进了城市治理信息化发展，在新加坡城市治理现代化进程中，网络信息技术内在的集成能力实现了信息的有效整合，促进了城市治理现代化的发展。8、现代信息技术可以有效缩短政府部门之间及其与非政府组织的距离，突破不同治理主体之间协调沟通的壁垒。城市治理的网络化对信息技术的依赖性较强，治理网络中的各个主体通过信息技术可以进行不间断地沟通交流，实现知识经验共享，最大限度减少因为信息不对称造成的误解和低效。我国城市治理在引入现代信息技术方面做了大量工作，但与发达城市相比，还存在一定的差距。因此，未来我国城市治理现代化要加大政府对信息化治理的投入力度，依托城市治理信息平台，提高各类信息化治理平台的整合程度，突破政府、市场及社会主体问的沟通壁垒，实现多元主体治理的高效化。 copyright dedecms

注释： copyright dedecms

1、王君《从“花园城市”到“花园中的城市”》，载于《城市观察》2015年第2期第5至16页。 dedecms.com

2、徐林《“花园城市”的“管”与“治”》，中国社会科学出版社2016年版第56页。

3、李平《新加坡城市社区管理模式及其启示》，载于《管理观察》2015年第10期第84至86页。

内容来自dedecms

4、杨宏山《转型中的城市治理》，中国人民大学出版社2017年版第137页。 copyright dedecms

5、陶林《新加坡城市治理的特色及对中国的启示》，载于《青岛科技大学学报》2017年第2期第1至6页。 织梦内容管理系统

6、习近平《2015年中央城市工作会议讲话》，资料来源：www.gov.cn/xinWen/2015-12/22. dedecms.com

7、赵宇峰《城市治理新形态：沟通、参与与共同体》，载于《中国行政管理》2017年第7期第61至66页。

8、孙涛《“大数据”嵌入：社会治理现代化的重要引擎》，载于《求索》2018年第3期第93至101页。 织梦好，好织梦