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摘要：进入新世纪以来，随着国家经济形势的好转，俄罗斯政府开始借鉴国外的经验，设立经济特区，以便吸引更多国外投资并实现经济发展多元化。俄经济特区的发展取得了一定成效，但也暴露出诸多问题。阿尔泰共和国旅游型经济特区“阿尔泰谷”的建立、发展和被裁撤反映出俄罗斯中央与地方管理之间.地方管理内部以及整个俄罗斯经济和行政体制中存在的弊端。该案例表明，俄罗斯的市场经济体制目前尚不够完善，行政体制改革须及时跟进。 本文来自织梦

关键词：俄罗斯：经济特区：阿尔泰谷 copyright dedecms

苏联解体后，俄罗斯经济长期处于低迷状态。为振兴经济，俄罗斯政府出台了各种措施，其中经济特区作为发展地方经济的重要举措备受关注。本文主要研究阿尔泰谷经济特区的发展历程，从中吸取俄罗斯在经济建设中的经验和教训。

一、俄罗斯经济特区现状概述

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几个世纪以前，世界就出现设立经济特区的尝试。目前，经济特区的形式多样。它既包括传统的自由贸易区或自由港、出口加工区，也包括综合性经济特区和科技工业园区。不同的国家对经济特区定义有所不同。一般而言，经济特区是指一个主权国家或地区在条件适合的地方划出一定区域，该区域相对于其他地区而言享受更加宽松的管理、监督、财政等制度和规则。创立经济特区的目的“旨在确保该区域的商业环境相对于其他地区来说，具有更开放的政策和更有效的行政环境”。 内容来自dedecms

苏联解体后，俄罗斯走上了独立发展的道路。当时，俄罗斯经济受苏联末期经济衰退的影响，一路滑坡。同时，俄罗斯还要偿还苏联遗留的大笔债务。为了尽快摆脱危机局面，俄罗斯当权者采取“休克疗法”，在1992年初放开物价，同时实行财产私有化和货币稳定化。然而，“休克疗法”因其内部的不配套和矛盾性以及受苏联计划经济模式影响而未能在俄罗斯奏效。随后，俄罗斯改换国家调控型经济模式，优先发展能源行业，自1999年逐渐走出经济低谷期。进入新世纪后，普京提出经济现代化概念并确定了俄罗斯经济社会发展长期规划。在普京总统第一任期内，由于完成了能源行业现代化改造，加之国际油价一路攀升，俄罗斯经济出现良好发展势头，每年国内生产总值增长保持在7％左右。由于石油美钞大量进入国库，2004年俄罗斯还建立了稳定基金并且提前偿还了巴黎俱乐部的贷款。 copyright dedecms

为引进外资，推动经济进一步发展，俄罗斯政府决定建立经济特区。2005年7月22日，《俄罗斯联邦经济特区法》颁布。按照该法，经济特区是俄罗斯联邦政府确定的俄罗斯联邦领土的一部分，这部分领土上的经营活动适用特殊制度。该法旨在发展加工工业、高科技领域，促进新产品生产和交通基础设施的发展。俄罗斯设立经济特区的主要目的是，希望通过经济特区内部的一些优惠政策调整经济结构，实现经济多元化。 dedecms.com

实际上，在戈尔巴乔夫改革时期，苏联政府就提出了“自由经济区”的概念，以促进苏联的对外经济发展。苏联解体后，俄罗斯继承了苏联的大部分经济遗产，相继建立了圣彼得堡、维堡、纳霍特卡、马加丹、加里宁格勒琥珀区等19个自由经济区。但是，由于受到刚刚独立的俄罗斯经济不景气、行政混乱、法律法规不完善等不良因素影响，自由经济区的开发和建设没有达到预期效果。不仅如此，政策的灵活性甚至使自由经济区成为偷税漏税和走私洗钱的天堂。最终，大部分自由经济区被裁撤。

2015年7月，《俄罗斯联邦经济特区法》颁布。根据该法，俄罗斯经济特区分为四种类型：工业生产型经济特区、技术推广型经济特区、旅游休闲型经济特区和港口物流型经济特区。其中，工业生产型和技术推广型建立较早，属于2005年法律规定的类型。随着时间的推移，政府在经济特区法的修正案中又增加了旅游休闲型和港口物流型经济特区。2005—2016年，俄罗斯先后建立了36个经济特区，它们分布在全国31个行政主体中。到2016年12月31日，全国正在运营的经济特区共26个，包括10个工业生产型、6个技术推广型、9个旅游休闲型和1个港口物流型，共有525家公司进驻经济特区，合同投资总规模达6 505亿卢布。其中，92家公司有外国投资，这些投资来自全球29个国家。国家预算为经济特区拨款1 860亿卢布，经济特区进驻公司实际投资2180亿卢布，相当于合同投资额的33.5％。各类经济特区承诺提供2.5万个就业岗位，实际提供了2.1万个。在四类经济特区中，工业生产型和技术推广型经济特区的发展较为成功。国家对经济特区征税的59％是由工业生产型经济特区完成的，40.6％是由技术推广型经济特区上缴的。 织梦内容管理系统

俄罗斯经济特区的运作整体看来并不成功。在经济特区运行过程中，依然出现了与自由经济区类似的问题。2015年11月，全俄人民阵线政治联盟在向普京提交的经济特区发展报告中指出了经济特区存在着无效运行的问题。在接受普京总统接见时，其成员阿纳斯塔西娅·穆塔连科特别指出了阿尔泰谷经济特区的问题。该经济特区已经成立8年，2007—2016年，国家预算投入共计80亿卢布，私人投资达130亿～150亿卢布。至今，作为旅游区主要建设项目的人工湖仍没有完工，旅游经济特区也没有吸引到一位游客。2017年5月27日，普京总统要求核算院对经济特区活动进行评估。结果显示，绝大多数经济特区没有效益甚至亏损。审计署提供的报告显示，俄罗斯经济特区存在着资金闲置、效率低下和侵吞拨款的嫌疑。2016年9月28日，俄罗斯总理梅德韦杰夫颁布政府令，宣布停止阿尔泰共和国、斯塔夫罗波尔边疆区、滨海边疆区、阿迪格共和国、北奥塞梯一阿兰共和国、克拉斯诺达尔边疆区、哈巴罗夫斯克边疆区、摩尔曼斯克州的8家经济特区的运行。其中旅游休闲型经济特区是裁撤的重点，共被裁撤6个，这些特区三年内没有签约一个合同。自2010年以来，俄罗斯政府共取缔了10家经济特区，国家预算为这些特区拨款37亿卢布。 织梦好，好织梦

总之，俄罗斯旅游经济特区的发展看似较快，但实际运行并不顺畅，因此该类型经济特区成为此次裁撤的重点，阿尔泰谷旅游经济特区也在被裁撤之列。 dedecms.com

二、阿尔泰谷经济特区的设立与裁撤

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阿尔泰谷经济特区设立于2007年2月3日。它坐落在阿尔泰共和国卡通河右岸的迈明斯基区，占地面积856.83公顷，重点发展地方旅游业，以拉动地方经济的发展。此前，该地区财政收入主要来源为木材加工业、畜牧业和农业，旅游业收入并不高。经济特区成立后，推出了富有特色的项目：一个占地50公顷、带有过滤系统的人工湖和三个人工岛的旅游区。旅游区规划中设计了门类齐全的设施：酒店、港口、高尔夫球俱乐部、运动中心、运动攀岩区、马戏团、民俗村、办公中心、小吃店和餐厅等。预计客流量为每年10万～12万人次。为了保证项目质量，还专门邀请德国罗兰·贝格国际管理咨询公司参与设计。

表面上看，该项目颇具吸引力，但在项目开始实施之后，一系列问题便暴露出来。首先，人工湖的规划出现了诸多问题。例如，承接经济特区工程的开发商将供水和排水系统的预计产能指标人为提高了1倍，结果导致净水设备实际投入运行时根本无法保证达到预期最低蓄水量。无奈，经营者不得不另外建造符合相应产能的生态净水系统。后者造价额外增加了4420万卢布。如果前期规划科学合理，这部分资金的支出是完全可以避免的。随后，在人工湖施工建设过程中，开发商和经济特区公司之间又产生了一些矛盾。承包商特大城市有限公司在没有和经济特区公司达成一致的情况下，擅自改动设计方案，在工程推进中也没有彻底排查质量问题。2011年12月26日.该经济特区以工程质量不佳和拖延工期为由单方面中止了合同。特大城市公司将经济特区告上阿尔泰共和国仲裁法院，要求其支付撕毁协议和补充协议费用以及其他费用，合计1.197亿卢布。 本文来自织梦

2013年3月25日阿尔泰共和国仲裁法院作出裁决，判处经济特区赔偿特大城市有限公司4860万卢布，驳回原告的诉讼请求。经济特区对此不服，于2013年6月26日上诉，阿尔泰共和国仲裁法院经过审理又撤销了部分判决。特大城市公司仅获得530万卢布赔偿。双方对判决结果均表示不服，最终上诉至莫斯科仲裁法院，莫斯科仲裁法院最终判处经济特区赔偿对方1.503亿卢布。 内容来自dedecms

为了完成人工湖项目建设，经济特区决定重新公开招标。最终，承包商西伯利亚桥梁公司中标，主要负责人工湖底部的渗透膜铺设工程。在渗透膜铺设完毕后，再铺设一层碎石保护层，可以进行蓄水填湖。2012年秋，渗透膜铺设工程完成。但是，在蓄水填湖后的2013年上半年，水文监测发现人工湖水位明显下降。经济特区一度认为是渗透膜工程出现了纰漏，因此要求西伯利亚桥梁公司进行故障排查。但是，西伯利亚桥梁公司对损坏的防渗透膜进行了替换和维护后，水位下降问题并没有解决。为了彻底查明水位下降原因，经济特区公司在2013年5月28日委托韦杰涅耶夫全俄水工科学研究所公司进行调查。最终调查结果显示，人工湖的设计环节和建造环节都存在一定问题。

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西伯利亚桥梁公司认为已查明并排除了故障，于2014年1月17日再次蓄水，结果又发生了明显的水位下降情况。针对这一情况，经济特区要求西伯利亚桥梁公司对已完成工程无偿排查故障，但是西伯利亚桥梁公司拒绝自行排查故障，并且拒绝支付由设施推迟使用导致的违约金。2014年，经济特区提起诉讼，要求西伯利亚桥梁公司无偿排除故障并索赔未能按期交付工程的违约金1.09亿卢布。而西伯利亚桥梁公司则提出反诉，同时表示根据合同，工程的结束日期为2015年3月31日，工程属于按期交付。2014年9月9日，莫斯科仲裁法院驳回了经济特区所有上诉要求，理由是经济特区已经验收了所有工程，没有证据证实人工湖水位下降是防渗透膜的缺陷。经济特区公司不服，再次提起上诉，要求西伯利亚桥梁公司支付赔偿金2.781亿卢布，此次法院判决经济特区可以追回部分赔偿。但是，双方依然不服判决结果。2017年春，经济特区公司又向莫斯科仲裁法院提出两次上诉，要求西伯利亚桥梁公司分别赔偿1.297亿卢布和1840万卢布。西伯利亚桥梁公司提出反诉，要求经济公司赔偿8730万卢布的损失。尽管目前阿尔泰谷经济特区已经被撤销，但经济特区与西伯利亚桥梁公司的纠纷仍未解决。

除了人工湖承建过程中产生的纠纷，阿尔泰谷经济特区的基础设施建设项目推进也不尽如人意。2009年，阿尔泰谷经济特区计划建造一座商务行政综合楼，项目预计造价高达4120万卢布。但是，俄罗斯经济发展部副部长萨韦利耶夫在2011年7月22日签署的第15525-OC/Ⅱ25号文件规定，俄罗斯联邦经济发展部将停止给此类项目拨款。一纸文件迫使这个项目搁浅。其他大部分基础设施建设项目也须一年后才能招标选择承包商。根据协议规定，经济特区所有项目的建设工期不得超过23个月，实际上，许多项目的工期远超这个期限。由于特区的主要工程——人工湖项目一直没有按期完成，围绕人工湖甚至整个经济特区正常运行的其他基础设施项目都无法按期完成。2014年和2015年，本应该推进的部分基础设施项目和其他计划均没有按期推进。 织梦内容管理系统

在这种情况下，尽管阿尔泰谷经济特区先后投入近200亿卢布，但由于基础设施建设不力、核心人工湖景区未建成，8年里吸引投资商数目和投资额逐年下滑（见表1）。

根据《俄罗斯联邦经济特区法》，经济特区出现如下情况时要被撤销：（1）出于保障国防和国家安全需要；（2）经济特区建立后三年内未签订任何工业生产或技术推广协议，或者此前签订的协议被解除；（3）经济特区的常驻者连续三年内没有在经济特区境内进行任何工业生产和技术推广活动。从投资额、投资商数目以及游客数量来看，阿尔泰谷经济特区在三年内未发挥其作为旅游型经济特区的功能和作用，因而被列入裁撤名单是情理之中的事情。 内容来自dedecms

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三、阿尔泰谷经济特区被裁撤的原因 本文来自织梦

（一）中央与地方管理的矛盾

根据《俄罗斯联邦经济特区法》第三章第七条，经济特区的管理由联邦权力执行机关及其地方机关全权负责。俄罗斯经济特区同时受中央经济发展部、地方经济发展部和行政区执行机构三重管理。三者和经济特区之间并没有建立起高效的协作管理体制。俄罗斯联邦审计署的报告显示，从第一批经济特区建立至2016年末的10年间，俄罗斯联邦政府没有一份明确的指导性文件阐述其境内经济特区的战略发展方向、目标和任务。此外，还缺乏与经济特区发展建设相配套的综合管理体制。比如，对财政拨款缺乏明确的管理和监督机制，由此导致中央和地方政府的政令前后不一甚至自相矛盾，项目运行无法得到有效保障。又如，在36个经济特区中，有16个上报的发展计划由于种种原因（如缺乏合理建议、经济特区中土地财产问题尚未解决、缺乏明确的建设计划和材料技术设备等）没有得到认可。有些经济特区的发展计划没有如期完成，导致一系列后续工作无法正常进行。

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从财政支持上来说，俄罗斯的经济特区都需要联邦政府专项拨款。然而，中央对于注入经济特区公司及其子公司的联邦预算资金额度范围和规划缺乏统一的监督管理机制，结果出现了资金与项目预算数据的偏差。另外，中央对地方缺乏详实的考察和了解，联邦预算拨款的专项建设项目与特区自筹资金建设项目分属不清，使得对经济特区的无效拨款大幅增加。 织梦内容管理系统

（二）地方自身的问题

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地方政府对经济特区缺乏科学的论证和规划，一系列问题出现后地方政府并没有认真进行深入调查、研究和改进。这种情况在阿尔泰谷经济特区建设中表现得十分典型。工期无法推进，直接导致经济特区被调查和被裁撤。从人工湖事件可以看出，供水和排水系统的预计产能估算出现错误。地方政府在无力查清水位下降根本原因的情况下，仍不及时将问题如实向中央反馈，而是多次重蹈覆辙，甚至在经济特区裁撤之后仍然坚持在该地区建设一个类似的小型人工湖项目来吸引游客。这种毫无科学依据的建设行为，既导致大量资金的浪费，又严重妨碍了经济特区建设的顺利开展。此外，施工方工资和工程款存在拖欠（目前西伯利亚桥梁公司的部分工程款仍然没有收回）问题。许多由特区承诺建设的基础设施由于政策不到位、效率低下等原因，均未能如期完成，导致那些由投资商建设的基础设施无法按期投入使用。这无疑给投资商造成了重大损失，投资商也只能无奈撤离。投资商的撤出又导致资金注入的减少，最终造成整个经济特区项目的搁浅。除经济损失之外，经济特区项目搁浅也导致地方政府公信力的丧失。地方在野党利用经济特区项目搁浅和由此带来的损失批评阿尔泰共和国领导层，指责共和国领导人亚历山大·别尼科夫和他的团队侵吞预算资金，选择开发商时存在操纵项目的嫌疑等。2017年6月，阿尔泰共和国爆发了一次反腐败集会，要求亚历山大·别尼科夫辞职。政府公信力的下降从另一个侧面反映出经济特区对投资商的吸引力在下降，进而导致经济特区建设过程中出现的纠纷难以解决。 内容来自dedecms

（三）行政体制的弊端

俄罗斯经济特区建设是国家市场经济改革的组成部分。市场经济体制不健全是导致阿尔泰谷经济特区被裁撤的深层原因。缺少健全的法治和市场经济体制，导致管理无序和腐败现象滋生。此外，经济改革也离不开行政体制改革的配合。低效率的工作作风折射出俄罗斯中央和地方政府职能的缺失，缺乏有效的监督体系，使经济特区建设欲速则不达。不仅是阿尔泰谷经济特区，在被裁撤的北高加索疗养区也出现了效率低下和贪污腐败现象。其中，最大的丑闻是北高加索疗养区公司腐败案。2013年，即索契冬奥会临近之际，普京总统因为奥运场馆建设进度缓慢而对北高加索疗养公司责任人兼俄罗斯奥林匹克委员会副主席比拉罗夫大发雷霆。随后，比拉罗夫被免职并遭到调查。调查发现，比拉罗夫任期内产生许多不合理的开支（如去伦敦奥运会的旅行花费超过280万卢布），2012年用于行政社会活动的开支是投资活动的1.3倍，等等。最终，比拉罗夫以滥用职权罪被判处四年监禁。这些问题表明，体制改革是推动社会经济发展的核心环节。经济改革每前进一步，都离不开行政体制改革的及时跟进。没有行政体制改革做保障，经济体制改革很难达到预期目标。

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