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一、巴西政府把提供公共服务作为政府的重要职能

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巴西通过立法，界定和强化政府的公共服务职能，规定了政府发展社会就业、社会保障和教育、科技、文化、卫生、体育等方面的公共服务责任。2003年卢拉总统执政后，进一步完善公共服务立法，加大财政投入，促进公共服务均等化。

在教育方面，巴西宪法规定，对7～14岁的儿童和所有其他不在此年龄段者实行免费小学教育，并明确政府负有免费帮助6岁以前的儿童在幼儿园和学前教育机构中学习的责任。正在实施的基础教育改革，准备把义务教育年限由8年增加到9年。目前，巴西政府用于公共教育的支出较大，公共教育经费支出占国内生产总值比重约为5％，高于我国的3．5％；政府用于每个小学生、中学生、大学生的公共支出占人均GDP的比率约为12．5％、12．6％和72．8％，三项指标均高于我国的水平。在整个教育体系中，公共教育发挥着主导作用，特别是高等教育，以政府公立学校为主，为经济社会发展提供了有力的智力支持。

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在科技方面，早期工业发展过程中，巴西企业主要依靠从国外引进设备和相关技术。随着经济不断开放，巴西政府转向构建以政府所属科研机构和公立大学为核心，私人企业和非营利机构积极参与的自主创新体系，实现技术“进口替代”向自主研发的战略转变。同时，巴西政府出台了一系列鼓励企业投资于技术创新的税收和贷款政策，促进科技投入多元化。目前，巴西每年科技投入已由20世纪90年代初的60亿美元增长到约140亿美元，其中政府投入和企业的投入比例从90％和10％变化为各占50％左右。在加大科技投入和鼓励民间投资的同时，巴西政府围绕技术创新、知识产权保护和提高国际竞争力，在2004年2月颁布了《工业技术创新法》，鼓励所有工业企业通过向自动化方面的发展，提高自主创新能力和竞争力。在此基础上，组织了15个基金会引入风险投资、专项投资和补贴等手段促进科技发展和创新。培育和发展技术产权市场，通过独家代理(技术评估后将技术入股或作为投资)、非独家代理(收取技术使用费)、一般转让(技术产权在市场上转让)等三种方式促进技术产权的流动。为了增强技术创新能力，巴西政府还通过出资举办、与公立机构合作等方式建立了1500个孵化器。公立科研机构对科技发展的带动和辐射作用，为产业结构调整和提高巴西核心技术的国际竞争力发挥了重要作用。

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在医疗卫生方面，巴西实施全民免费医疗制度，政府于1988年推出了由全国所有的公立卫生站、医院、大学医院、实验室、制药厂、血库、医疗科研机构，以及与公共卫生管理部门签订合作协议的私立医疗机构组成。卫生部、州卫生厅和市卫生局统一领导的“统一卫生体系”，该体系有约6000家公立医院和58000多个卫生站。凡巴西居民无论贫富或就业与否，在公立医院挂号、看病、拿药、做各种化验、检查、手术和注射卫生部规定的疫苗完全免费，住院患者还免费享受一日三餐。目前，巴西医疗支出占国内生产总值的比重约为8．5％，高于我国5．5％的水平，年人均医疗支出约为280美元，相当于我国的5倍，其中公共支出达到41％，比我国高出约10个百分点。每千人口医生数约为1．4人，略低于我国1．7人的水平；每千人口床位数为3．2张，远高于我国的2．5张；享有卫生设施人口占总人口比重为76％，其中城市享有卫生设施人口占城市总人口比重为84％，农村享有卫生设施人口占农村总人口比重为43％，远高于我国38％、68％和24％的水平，与世界发达国家的平均水平相当；“统一医疗体系”每年接待1170万病人住院，接诊10亿人次以上。巴西完善的公共医疗服务为提高人民健康水平、降低婴儿死亡率、控制各种传染病、流行病和艾滋病的蔓延发挥了决定性的作用，对缩小贫富差距也有积极的意义。

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在社会救助方面，巴西政府实施了一揽子措施，健全社会救助体系，保护弱势群体利益。一是实施零饥饿计划。二是提高最低保障工资和失业保险。三是家庭助学计划。四是实施土地改革。五是为城市无房贫民提供住房。 本文来自织梦

从巴西公共服务部门改革的方向来看，保障社会基本需求的基础教育、公共医疗和弱势人群救助等领域逐步得到加强，有利于促进就业的中小企业服务越来越受到重视，能够提升国家竞争力的基础科学和高新技术预算不断增加，对满足公民基本的直接的生存和发展需要，维护社会稳定，促进国家长期发展奠定了良好的基础。 织梦好，好织梦

二、明确各级政府提供公共服务的职责 织梦好，好织梦

巴西是联邦制国家，分为联邦、州和市三级政府。公共服务职责在三级政府间作出了合理、明确的划分。 内容来自dedecms

在公共教育服务方面，市一级政府负责举办和提供幼儿教育及8年义务教育，所需费用由联邦政府、州政府和市政府三方分担。市一级政府还负责提供属于义务教育阶段的残疾人特殊教育、少年和15岁以上成人扫盲教育、初级技工学校教育等。举办中等教育学校是州政府的职责，费用由州财政负担，联邦政府给予适当补助。高等教育主要是联邦政府的职责，联邦政府在每个州举办一所大学，费用全部由联邦政府负担。 织梦内容管理系统

在公共医疗服务方面，联邦政府卫生部、州卫生厅和市卫生局分级管理公立医疗机构。其中，市政府负责市级医院和卫生站的规划、建设、运行管理等，联邦政府和州政府按照法律规定向市政府拨付部分医疗经费。州政府负责规划、建设和管理州立医院，除圣保罗等人口较多的州，一般只有1～2所州立医院。联邦政府卫生部除按照法律规定对州政府和市政府进行医疗经费转移支付外，还在全国各地建立了一批条件较好的医院，装备先进的医疗设备和仪器，配备医术精良的医生和护士，为服务区域内州立医院无法治疗转来的疑难病症提供免费治疗。 织梦好，好织梦

在科技方面，基础科学、高新技术研究是联邦政府的职责，巴西联邦政府主要依靠科技部所属的科研机构和公立大学开展科学研究。少数财政相对宽裕的州在预算中列支少量科技经费，供州立大学和非营利机构开展适用技术研究。市一级政府一般没有科研经费预算。 本文来自织梦

在中小企业服务方面，以州政府和市政府为主，联邦政府提供经费资助。社会救助则按照联邦政府的专项计划下拨相应经费，州政府配套部分资金，由市政府负责组织实施。

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巴西通过合理划分联邦政府、州政府和市政府在提供教育、科技、医疗等方面的职责，明确了各级政府履行公共服务职能的事权和财权，保证各类公共服务机构有序运行、健康发展。

三、健全公立公共服务机构的保障体系 本文来自织梦

为确保公共服务部门用有限的财政支出提供较好的基本公共服务，巴西政府从立法、经费和人员管理等方面建立了一套完整的保障体系。

1．建立健全公共服务的法制保障。巴西宪法规定了政府提供教育、科技、文化、卫生等公共服务的主要内容、职责分工、经费来源等，确立公共服务部门的法律地位，明确了各类公共服务机构的职责范围。巴西新颁布的《全国教育方针与基础法》，规定8年初等教育为免费义务教育，通过立法的形式确定国家科技发展的重点支持领域，使政府的科技政策保持长期性和连贯性。为促进广播电视、新闻宣传领域公共服务部门的发展，巴西先后出台了《新闻法》、《全国电视广播准则》、《闭路电视法》等。 copyright dedecms

2．实行刚性的公共服务预算制度和鼓励社会支持公共服务的政策。巴西的公立公共服务机构运行经费全部由各级财政预算保障，宪法规定了联邦、州、市三级政府对教育投入的责任：联邦政府应使用不少于整个国家预算的13％发展教育，州政府投入文化和教育项目的经费不低于本级税收收入的25％，市政府财政收入的25％必须用于维持和发展教育。《科技进步法》规定：全国对科技的投入必须保持每年5％的增长率；政府为企业每免税1雷亚尔，企业须投入3．3雷亚尔用于技术开发；如果企业将营业收入的5％用于科研，政府将减免其当年50％的所得税。 copyright dedecms

3．加强公共服务部门人才队伍建设。巴西公立学校、科研机构、医院、电台、电视台和殡仪馆等单位的工作人员都是公务员，与政府机构的工作人员具有同等的社会地位。巴西建立了严格公共服务机构从业人员准入制度和从业资格制度，如进入公立学校当教师，必须具有国家规定的学历，而且要通过教师资格考试和考核。巴西国家电台员工80％通过公务员考试录用，中级以上职位由台长、副台长提名，报新闻部长批准任命。

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巴西以立法的方式明确政府提供公共服务的范围和各项服务的标准，通过财政预算保证公共服务经费，采取严格的人员进入、从业资格制度等措施提高公共服务人员的整体素质，为保障公众基本生活和发展需要创造了很好的条件。

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四、引入竞争机制增强公共服务机构的活力 本文来自织梦

为了用有限的公共支出提供更多更好的公共服务，巴西政府通过引入竞争机制增强公共服务机构的活力。

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1．公共服务部门坚持养事不养人的原则。巴西公立公共服务机构的工作人员都是国家公职人员，但政府并不按人头包养所有的公立公共服务机构。政府根据提供服务的数量，采取零基预算法核定公共服务机构的年度运行经费。政府对公立公共服务机构的人员数量没有严格的人员编制限制，公共服务机构可以在工作需要的情况下适当增减员工。工作人员工资也不是政府统一规定的，而是由公共服务机构在预算支出范围内参照国家制定的职务职称系列、工资标准决定。在这种机制下，公立公共服务机构之间会相互竞争，采取各种措施降低服务成本，改善服务质量。

2．通过公开招投标把某些公共服务事项委托给私营机构负责提供。对一些适宜由私营机构提供的公共服务，巴西把政府的经费保障与私营机构高效率的管理方式有机结合起来，用私营机构替代低效率的公立公共服务机构。如圣保罗市的城市环境卫生服务实行公开招标、特许经营，根据硬件条件、管理经验、服务承诺和服务费用等，经过招投标选择两家大型的私营公司分区负责垃圾的收集、处理工作。市政府社会服务局与中标公司签订合同，约定经营年限、费用确定方法和服务标准等。 本文来自织梦

3．临时性和特殊的公共服务实行购买服务。对一些应用型技术研究、文化、教育项目，巴西政府一般不直接举办提供服务，而是面向全社会开放申请，择优购买服务。巴西联邦政府科技部每年都安排一部分财政资金用于应用型科技研发，同时科技部还有一些下属的基金会，专门支持某些领域的创新活动。这些资金一般面向社会开放，各种科研机构和个人均可根据自身优势申请，科技部和基金会对申请者条件和项目前景进行评估后选择一些项目给予支持。

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由于引入了竞争机制，巴西公立公共服务机构的积极性和主动性被调动起来，近几年公立学校的辍学率逐渐降低，公立医疗机构的服务态度明显改善，政府科技经费的使用效率大大提高。 本文来自织梦

五、创新管理方式提高公共服务机构的运行效率 dedecms.com

巴西公立公共服务机构由政府出资举办，但在运行管理上却与政府机构的管理模式迥然不同。近几年来，在政府对公共服务机构的管理方式和公共服务机构的内部管理上都进行了一些创新，收到较好的效果。

1．政府采取信息化手段加强对公共服务机构的业务管理。信息化管理手段大大简化了政府对公共服务机构业务的管理工作量，并显着地提高了公共服务供求统计监测及其变化趋势的精确度。 织梦内容管理系统

2．构建科学的公共服务机构治理结构。巴西在公共服务部门中建立了良好的公共治理机制，一般由执行人、相关业务负责人、工会代表、服务对象的代表、业内专家等方面构成一个决策机构，重大事项均要提交决策机构讨论决定。

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3．引入私营部门的管理办法。在经费使用管理上，巴西公共服务机构非常重视成本管理，详尽分析支出的必要性及其可能取得的效果，制定科学的预算标准并严格执行，把不必要的支出降低到最小。在人员管理上，广泛实行岗位管理，制定明确的工作任务和质量标准，采取定期报告、定期考核的办法评价员工工作效率。在收入分配上，政府给每个公共服务机构规定了工资总额，内部分配坚持以岗定薪为主，兼顾职称等级、从业年限和工作质量等因素。

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巴西公共服务机构管理方式创新的实践证明，先进的管理手段、科学的治理结构和适当引入私人部门的管理办法，有利于提高公共服务机构运行质量。 织梦内容管理系统

六、发挥私营机构在提供公共服务中的重要作用 织梦好，好织梦

巴西公立基础教育和中等教育学校教学质量很低，公立医疗机构服务质量较差，公共文化机构服务种类有限，私营机构在公共服务领域发挥着越来越重要的作用。

1．私营机构满足公众多样化的公共服务需求。巴西公立机构提供的公共服务具有标准化的特点，服务时间、方式和内容都基本固定，私立机构则相对灵活。如公立初等学校和中等学校课程设置相对固定，一般使用统一的教材，学生没有选择的余地。私立学校则根据各类人群的需要，有针对性地安排课程，满足了不同人群的个性化需要。 织梦好，好织梦

2．私营机构向富裕人群提供高质量的服务。由于巴西贫富差距很大，相当一部分富裕人群对教育、文化和卫生等公共服务的质量要求较高，但政府限于财政窘境，只能为社会成员提供基本的公共服务，无法满足富裕人群的公共服务需求。 copyright dedecms

3．私营机构弥补了公立服务资源的不足。虽然巴西的公立大学和公立中等教育学校实行免费教育，但高等教育和中等教育不属于义务教育的范畴，这两个阶段的教育资源明显不足。如巴西现有的1000多所大学中，公立大学仅有100多所，90％的大学都是私立大学，这些私立大学弥补了公共高等教育资源的不足。巴西公立文化机构只有巴西电台和国家电视台等少数几个，而且公立电台、电视台的节目以新闻、教育等为主，内容单一，收视率收听率很低。私立文化机构比较发达，如私立的环球电视台是世界第五大综合性电视台，24小时播出节目，内容丰富多彩。 本文来自织梦

巴西通过民办公助、公私结合、市场化运作等方式鼓励发展私营公共服务机构，增加公共服务的供给，扩大公共服务覆盖面，提高了不同人群公共服务的满意度，也促进了相关服务产业发展壮大。 织梦好，好织梦

七、建立有效的公共服务监管体制

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为了保证合理有效地使用公共服务开支，巴西设立专门的监督机构，依法对公共服务支出实施阶段性审计，同时加强公共服务机构从业人员职业道德教育，广开社会监督渠道，把公共服务的整个提供过程置于阳光之下。

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巴西的公共服务监管体系由外部监督机构、内部监督机构和社会监督三部分组成。按照联邦宪法的规定，外部监督由国家议会负责，联邦审计法院负责具体实施。联邦审计法院有权根据法律规定，对不合法的公共服务支出、违规账目负责人实施处罚，审计法院可以根据当事人给国家财政造成的损失具体确定处罚的力度。当审计法院确认已存在违规情况，可以确定期限让被审计的公共服务机构采取必要改正措施，如果被审计单位不能处理，审计法院可以命令其停止公共服务支出，并将决定报告众议院和参议院。各州设有州审计法院，负责监督州政府用于公共服务的支出。 织梦内容管理系统

联邦政府公共服务内部监督机构分散在管理公共服务的各部门中，这些机构负责评价年度公共服务计划中所制定的目标落实、政府计划实施以及联邦预算执行情况。社会监督主要包括新闻媒体、公民、政党、社团或工会等，这些主体都可依法向联邦审计法院检举违法和违规行为。在加强监督的同时，巴西重视对公共服务从业人员进行职业道德教育，并通过法规明确违反职业道德规范的具体处罚措施。如联邦卫生部明文规定，医院或医生私下收费，将由全国监察部门调查，一旦查实，严惩不贷。

在监督措施上，政府公共服务部门内部的特定监督机构，通过参与制定计划和预算的方式加强事前监督；事中和事后监督由审计法院和内部监督机构分别独立进行。审计法院介入监督的方式有两种，一种是例行监督，另一种是接到举报或内部监督机构的报告而执行特别监督。社会监督则贯穿从公共服务年度计划和预算制定到执行完毕的整个过程。

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巴西以法律为基础，外部监督、内部监督和社会监督相结合，事前监督、事中监督和事后监督相衔接的监督方式，有效地避免了公共权利滥用和公共服务机构的消极决策，保证公众享受到与经济发展水平相适应的基本公共服务。 内容来自dedecms

八、巴西公共服务部门改革对我国的启示 织梦内容管理系统

1．正确定位事业单位的性质和作用。在社会主义市场经济条件下，事业单位是提供公共服务的主要载体。其性质应当是主要从事社会事业和公益事业的独立于政府和企业之外的非营利组织。其主要职能是为社会提供与经济发展水平相适应的教育、科技、文化、医疗和体育等领域的基本公共服务，保障人民群众的基本需求，促进国家长期发展。承担基本公共服务的事业单位的人员薪酬和项目资金应由财政预算负担和保障。 织梦好，好织梦

2．形成公有和私有公共服务机构协调发展的格局。按照政事分开、管办分开的原则，统一规划公共服务资源，确定政府在教育、科技、文化、卫生和体育等领域的公共服务责任，保证各级政府的投入。在此基础上，调整事业单位的规模、布局和结构，不承担基本公共服务的事业单位可以通过拍卖、引入战略投资者等方式改制为企业，促进公有和私有公共服务机构协调发展。

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3．科学划分各级政府提供公共服务的事权和财权。明确各级政府提供公共教育、医疗服务的事权和财权，建立健全经费保障机制。坚持义务教育和基本医疗服务由地方政府提供为主、中央和省级政府按比例进行转移支付的原则；公共文化由中央、地方政府、企业共同举办，合理配置资源，减少浪费，提高文化服务质量，保证正确舆论导向；科技创新等由中央、地方政府和相关部门共同出资举办，以集中优势科技资源实施科技攻关。

4．建立稳定的事业单位经费保障渠道。为人民群众提供基本公共服务是政府的职责，政府有义务保障事业单位的运行经费。由于社会财富不断积累，财产类税种的收入随之增长，有利于保证政府对事业单位投入的稳定增加。可以将财产税等税收较为稳定的税种作为事业单位的主要经费来源，不足部分从其他财政收入中拨付，建立公共服务领域专项基金，专项用于社会事业发展。 dedecms.com

5．创新事业单位管理方式。在我国的医疗行业，可以借鉴巴西统一医疗体系的做法，逐步建立健全覆盖全部医疗机构的信息交换网络，提高政府对医疗机构的管理效率。取消事业单位套用行政级别的做法，改革事业单位治理结构，实行理事会领导下的执行人日常负责制度。健全和完善岗位管理办法，实施事业单位工资总额控制，彻底下放事业单位除负责人以外的员工任免权和内部职工收入分配权。

6．健全非公有资本进入社会事业的体制机制。完善允许非公有资本进入教育、科技、文化、卫生和体育行业的指导目录。建立非公有资本进入营利性公共服务领域的市场准入门槛，支持、引导和规范非公有资本投资教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业的营利性领域，按市场化原则为人民群众提供多样化公共服务，促进服务产业发展壮大。完善营利性公共服务机构监管措施和退出机制，维护公共服务市场秩序。

7．构建有效的事业单位监管体制。设立专门的事业单位监管机构，负责制定事业单位行为规则和管理办法，对事业单位服务内容、质量、价格进行监督，依法对违法违规行为进行处罚，把政府各行政部门依不同职能进行的一般性监管和独立的事业单位监管部门的专门监管有机结合起来。 织梦内容管理系统

8．完善事业单位提供公共服务的法制保障。建立事业单位从资格准入到服务运营再到撤销退出全过程的一整套法律法规，用立法的方式对事业单位的性质、法律地位、设立程序、权利义务、组织机构、民主决策、信息披露、服务质量、职业道德等作出具体规定，明确事业单位的非政府性、非企业性和非营利性，规定各级政府提供公共服务的权责划分、事业单位的经费来源等。在此基础上，加强法律监管，强化审计部门的监督作用。

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