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[摘要]20世纪80年代以来，美国政府通过鼓励以技术创新为核心的产业政策的实施，摆脱了20世纪70年代以来的经济发展困境，成功实现了产业转型与升级。文章从美国产业政策的理念与内涵、立法鼓励以创新为核心的产业政策的实施、推动“官产学研”合作、促进技术创新和产业化等方面，对美国政府在其产业转型与升级过程中的主要做法和经验进行了系统地梳理与总结。基于此，文章就中国当下“产业政策之争”提出在全球化竞争背景下产业政策必不可少、政府不能仅仅充当“守夜人”、产业政策需要动态调节的续航能力等建议。 织梦内容管理系统

[关键词]产业政策；产业转型；创新；“官产学研”合作

一、引言 copyright dedecms

世界经济发展的历史表明，在一个国家经济演变过程中，存在着很多个经济转型的节点，它们对该国的经济发展产生着极为重要的影响。所以有必要强调对亚瑟1989年提出的“路径依赖”这个词的解释，作为政治经济学和历史制度主义中最具影响力的概念之一，路径依赖通过时间序列论和事件序列论，强调历史对于指导现实的重要性，认识到历史对于现在和未来的巨大影响，以便能够有效地利用历史1、。美国在发达经济体中的地位牢不可破，以及它在经济转型中曲折的历程和高度发达的产业政策，着眼于当下中国正利用自身的比较优势赶超发达国家的这一基本事实，都足以引起中国政府高度关注以美国为首的发达国家的经济发展动态。国内外学者对美国历史上几个重要的经济转型节点都有所研究，国外学者金相郁（2012）以20世纪80年代以来美国克林顿、小布什和奥巴马三任总统在推动科技创新方面的执政理念为视角，梳理出了美国创新政策变化的三个阶段，即克林顿时期美国政府强调技术是经济增长的引擎，小布什政府将基础研究投入作为重点，而奥巴马认为创新是美国经济发展的关键，在此基础之上提出了对当下中国创新驱动经济转型的几点启示2、。国内学者金乐琴（2009）以美国“新式产业政策”的实践为视角，指出了美国自20世纪90年代以来创新转型、创新能力与产业政策之间的关系，结合2008年金融危机的背景对产业政策实施的效果进行反思3、；刘彦从产业技术政策的视角梳理出了其发展过程和特征，并指出美国在20世纪80年代以来产业政策发展过程中法制化、系统化和直接化三个重大转变，成为引领美国产业转型升级的重要政策工具4、；黄祎（2013）从国民经济学的视角梳理出了美国20世纪90年代以来信息产业政策发展过程中的做法，并成功实现了信息产业的崛起，结合中国信息产业发展的现状，提出了若干建议5、。本文在前人研究的基础之上，基于历史的角度将20世纪80年代以来美国的经济转型与产业政策选择作为研究对象，力求探索出一些通用的规律现象，并加深在经济发展中产业政策该如何制定的理性分析。 本文来自织梦

20世纪70年代以来，随着西欧和日本的崛起，美国产业在世界市场的竞争力受到了严重的打击，使得美国政府不得不重新审视美国的经济发展战略，产业结构转型与升级也由此被提上议程。美国政府的部分研究人员认为，美国产业创新体系已经不适应时代的发展，为了维护其在关键技术领域的领先地位，美国政府需要建立一套新的产业创新模式。自20世纪80年代里根上任以来，美国政府推动了以技术创新为核心的产业政策的转变，大力鼓励产业创新，开始了向以信息技术为核心的“新经济”的重大产业转型的过程，至20世纪90年代克林顿执政期间，美国完成了以传统制造业改造、高新技术产业扩张和服务业高速发展等方面的“新经济”的转型。

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技术创新是各国应对全球化竞争的一个重要元素。党的十八届三中全会中明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用，建立竞争有序、统一开放的市场体系”，但在实施以“创新驱动发展”为核心的战略中，政府拥有一些市场无法拥有的优势，主要表现在产业创新过程中，如果单纯由市场来决定企业行为的话，就会出现外部性以及知识的外溢效应，但如果此时政府进行合理的干预，旨在扶持技术研发、创新和人力资本的形成，就会成功推动关键性产业的形成6、。美国政府在技术创新产业体系上的构建，值得中国政府借鉴。 本文来自织梦

二、20世纪70年代以来美国经济发展的困境 copyright dedecms

首先，国际贸易逆差趋势加强。从20世纪70年代开始，美国贸易便一直处于逆差，显然美国已经逐渐从生产型经济转变成为消费型经济。表-1给出了20世纪50年代到70年代以来美国与日本、西欧等主要发达国家商品进出口贸易状况的比较，可以清晰地看出，这段时间美国进出口贸易逐渐由顺差转变成了逆差，而且逆差的程度有加强的趋势。同一时期美国在资本主义世界黄金外汇储备的比重也发生了很大变化，表-2显示，美国所拥有的外汇黄金储备从1960年占资本主义世界的近1/3变化为20世纪70年代以来不足资本主义世界的1/10，布雷顿森林体系存在的基础也基本瓦解。 织梦好，好织梦

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其次，美国两大支柱产业——汽车产业和钢铁产业逐步衰退。美国的三大支柱产业是由汽车业、钢铁业和建筑业组成。其中，汽车产业自20世纪20年代起就一直主宰着世界汽车市场，处于绝对垄断地位。但好景不长，随着20世纪70年代以来日本汽车产业的迅速崛起，美国汽车产业遭到了外界的强烈冲击。据美国汽车新闻数据中心公布的数字，美国进口汽车占市场销量的比重从1975年的15％增加到1980年的26％，进口汽车中日本汽车竟占80％之多。到1987年，日本汽车的年总产量占世界年总产量的26.6％，而美国和西欧四国各分别占23.7％和24.8％。此时，世界汽车工业的重心已转移到日本，日本汽车大量进人美国市场，对美国汽车产业造成重大打击。美国通用、福特和克莱斯勒三大汽车产业亏损40亿美元，其中克莱斯勒公司几乎破产。表-3给出了日本小汽车在美国国内消费和进出品市场的比例，1970—1980年期间，美国市场上日本品的比率是不断增加的，与此同时，日本品占进出口的比重也在不断上升，这足以反映出美国汽车产业在世界市场的地位受到严峻的挑战。

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美国经济支柱的另一个产业钢铁业，到20世纪70年代也陷入了危机，处境恶化。美国粗钢的产量和同时期的欧共体与日本相比，明显处于劣势，全球粗钢产量的占比也在逐年下降，1980年以后已落后于欧共体和日本。而相较于同时期欧共体与日本钢铁产业的贸易顺差，自1960年以来美国钢铁产业一直处于贸易逆差且逆差程度一直在上升（见表-4）。究其原因，一方面是由于美国工人运动导致劳动力成本上升，另一方面是因为技术创新与应用、设备投资和生产规模的落后，而同时期西欧和日本在钢铁产业技术革新，例如LD转炉、连铸、大型高炉和计算机控制等现代化设备的投资超越美国，图一1给出了1984年美国与日本、西欧等国家在钢铁上的投入成本对比，可以清晰地反映出美国在劳动力、能源等上的投入成本远高于其他国家。日本钢铁产业一直主导“外向型”模式，钢材产量大约1/3用于出口世界其他国家，而美国是其重要的出口国之一。这导致美国钢铁产业面对日本钢铁产业的直接竞争，而日本钢铁产品的成本要远远小于美国钢铁产品，从而使美国钢铁产业逐渐失去了竞争优势。据美国华尔街日报统计，到1979年，美国最大的钢铁公司——美国钢铁公司宣布关闭16个钢铁厂，解雇1.3万名工人，1982年和1983年美国钢铁产业共亏损67亿美元。

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最后，美国少数高新技术产业也遭受外来竞争力的威胁。美国半导体产业一直领先世界，但自20世纪70年代末期起，日本半导体产业的兴起动摇了美国半导体在世界市场的垄断地位。1978年美国企业半导体交易收入的份额占全球半导体总交易收入的55％，而同时期日本企业只占有28％，随着日本半导体产业的变革，到1986年美国获得全球半导体收入的份额下降到了40％，而此时日本的半导体产业则异军突起，占全球半导体总收益的份额上升到了46％7、，已经正式超越了美国。半导体产业的衰退更是直接导致了美国电子产业的滑坡，表现尤为明显的是在20世纪80年代中期，美国市场上出售的电视机、收音机等电子产品很多来自外国生产，国内电子产业市场受到了冲击。其次，美国另一项高技术产业——民用飞机业也遭受了来自欧洲空客公司的强力竞争，20世纪80年代初期，宽机身客机世界市场销售额的一半以上被欧洲空客公司夺得，同时也占领了美国国内市场的1/3，打破了美国波音公司独霸世界市场的局面，这也标志着美国独霸世界民用飞机的时代彻底结束了。 本文来自织梦

总体来说，20世纪70年代以来美国国际贸易和金融领域的下滑、钢铁和汽车等支柱产业竞争力的减弱、电子等新兴产业面临德日等国家的挑战，从实践与理论上为里根政府的上台奠定了基调，美国只有产业转型升级才可能走出困境。这个时期也成了美国经济和社会发展的重要转折期。 织梦内容管理系统

三、美国政府应对经济转型困境的产业政策探究

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（一）美国产业政策的理念与内涵 织梦好，好织梦

美国自18世纪独立建国至今，美国政府出台的各类产业政策以不同的方式和不同的程度存在，并由美国行政、立法和司法机构三者共同实施，对美国产业转型与经济发展起到了重要的作用。美国历史上的几位重要的总统——从建国伊始的华盛顿、力推南北统一的林肯到实现全面振兴的罗斯福，无一不是在重要历史节点推动美国独立、统一和崛起的政治强人，也无一不是汉密尔顿的产业政策传统的坚定践行者8、。 内容来自dedecms

美国在执行产业政策的过程当中，大多是以法律形式来推动产业政策，而不是靠行政命令，它更多的是重视法治化，做到有法可依，并且受到国会大量严格的制约，有时候美国政府要执行某个产业政策，国会有可能会否决。国会立法，立法之后，整个微观主体包括企业家、大学和科研机构等这些微观主体，都按照这个方向来努力实施，而美国政府提供若干支持，包括法律支持和财政支持，进行有效的引导和扶持。所以可以明显看出，美国不是没有产业政策，而是用法律的形式来进行产业政策的推广和实施，把政府的行为控制在法律范围之内。

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美国的产业政策具有针对性，其重点扶持的是市场机制不能创造的条件，以技术创新和研发为核心对产业政策进行立法，美国政府尤其关注的是如何将一项新技术引入产品的研发，通过商业化渠道来提升整个产业的竞争优势。特别强调的是那些对经济增长起着关键性作用且私人企业无法承担研发费用，或者投资回报期限太长以致私人企业不愿意涉足的技术变革，美国政府会制定产业政策对其进行干预，资助这些企业的发展。 织梦内容管理系统

（二）美国政府鼓励以技术创新为核心的产业政策

自20世纪80年代以来，美国各届政府都十分重视以技术创新为核心产业政策，保证了美国产业界对产业创新的热情。特别是在里根执政时通过一系列立法（见表-5），联邦政府通过立法规范技术转移，积极扶持中小企业的创新创业，鼓励企业间合作研发与联合竞争，鼓励军用研究成果转移到民用企业，坚定了产业利用技术创新提高竞争力的信心。美国政府对研发成果的归属、专利授权、技术转让机构的设立以及技术转让的激励方式等都做了详细且系统的规定，很大程度上促进了美国技术转移和“官产学研”合作的进程。美国政府鼓励在高等院校和国家实验室等研究机构建立不同规模的技术转让机构，并出资建立科技成果推广中心，加速使各项科研成果进入市场，形成了“官产学研”合作开发的模式9、。 dedecms.com

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克林顿上任执政后，进一步加强了对技术创新的要求。克林顿政府将技术创新作为国家经济增长和提升产业国际竞争力的主要突破口，将科技提到了一个新的高度，通过出台各种政策文件（见表-6）来推动产业的发展。这个阶段，美国鼓励创新的产业政策主要包括以下三个方面：确立了产业发展的核心技术、加大力度促进军用研究成果转移到民用企业、高度重视“官产学研”合作和促进技术转移。

美国政府依托高校平台促成高新技术产业集群，推动“官产学研”合作。高校是创新型人才的集聚地，在美国更是如此，美国有世界上最好的大学和实验中心，它是研发活动主要参与者和执行者。高校作为连接政府与企业的平台，使得政府支持的研发项目能够与产业界建立起紧密的联系，从而使高校的技术创新成果能够迅速商业化。在此基础之上，美国“硅谷”等著名的产业集群有力地促进了美国的产业转型与升级。 copyright dedecms

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四、美国政府产业政策的实施绩效

20世纪80年代以来，里根政府为“新经济”的转型打下了坚实的基础，而克林顿政府延续了里根时期的做法，进一步加强了以技术创新为核心的产业政策的实施，实现了美国“新经济”的转型。美国经济已经发生了根本的、结构性的变化，美国产业发生了转型升级，高技术产业和日益发展的第三产业成为美国经济发展的新常态，美国迎来了“信息经济”时代。 copyright dedecms

（一）服务业发展迅速，经济贡献率高 本文来自织梦

为了一改美国在20世纪70年代贸易逆差的困境，1980年以后，美国服务业发展迅速，大大弥补了商品贸易产生的巨额逆差，表-7给出了美国自1960—2010年期间服务业增加值占整个国民生产总值的比重，且这个比重在不断增大，清晰地反映了服务业在整个经济增长中举足轻重的地位。从表-7中可以看出，20世纪70年代以前服务业发展相对较慢，转折点就在20世纪80年代，这也是美国政府以技术创新为核心的产业政策实施的结果。 织梦好，好织梦

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（二）产业转型升级，高技术产业迅速发展

20世纪80年代以来，美国政府通过技术创新加大对传统产业的改造，里根政府力推的减税政策也有效减轻了钢铁、汽车等产业的负担，使得传统产业在改造中重新焕发生机，制造业内部分工也不断加强。产业政策实施的效果逐渐显现，自1983年起，美国传统制造业再次掀起了一股新的投资热潮。伴随着传统制造业的复苏，美国高技术产业也迅速发展，以电子工业、生物技术工业、“自动化生产体系”工业、航空工业以及核能工业等为核心的高技术产业成为新的经济增长点，就业人口也加速向这些部门转移，1980—1984年整个工业年增长率为2.9％，而高技术产业年均增长率却高达14％10、。种种现象已表明此时美国消费结构的变化和经济重心的转移。 dedecms.com

（三）信息产业全面崛起，迎来“信息经济”时代

美国高科技产业处于世界领先地位，诞生了一批诸如IBM、微软等高科技企业，拥有其他发达国家不可比拟的基础研发设施和科技创新潜力等方面的雄厚实力，在微电子研发、新材料技术、生物技术、新能源开发和宇宙航天等重要领域始终保持着领先地位。最具代表的诸如计算机、通信设备、工业电子等信息产业，美国国家科技委员会公布的数据显示，美国信息产业的电子产品发货量从1975年的422亿美元产值增加到1985年的2014亿美元产值，10年间产值增长4倍左右，足以证明美国在20世纪80年代的信息产业已完全崛起，并带领世界逐步进入“信息经济”时代。至20世纪90年代初克林顿执政期间，在政府颁布的“信息高速公路”政策的支持和资助下，美国信息技术产业以超出经济增长速度的两倍迅速崛起，一举成为美国继钢铁、汽车产业之后又一大支柱产业。据国泰君安宏观数据统计显示，1997年美国微软公司的总产值超越了美国三大汽车公司的产值总和，高达90亿美元。而到了2000年，美国信息产业占国内生产总值的比重已经高达10％以上，其对经济增长的贡献已经远远超过了美国的传统制造业。

五、对美国20世纪80年代以来产业转型的评价 织梦内容管理系统

美国20世纪80年代以来所实现的产业转型和“新经济”时代并非是简单的顺时而变，而是在基础性创新与高技术创新的长期积累之上，立法规范技术转移，运用高技术改造传统产业，依托大学形成高新技术产业集群推动“官产学研”合作，在以技术创新为核心的产业政策的鼓励下完成的。 织梦内容管理系统

（一）美国政府直接参与技术研发，积累了丰厚的创新成果 copyright dedecms

20世纪80年代以来，美国政府一直特别重视对科技研发活动的投入，在整个80年代科研经费的投入占总支出的比重一直保持在45％左右，政府参与科技研发的热情高涨。到了20世纪90年代，美国政府对科研的投入比重有所下降，但是随着美国经济的不断增长，科研投入的绝对值还在增加，而产业贡献的研发投入中，也离不开政府产业政策的支持，期间美国对基础研究的支持为美国发展高技术产业积累了大量的基础创新成果储备，最为典型的案例是美国政府对半导体产业发展的投入与扶持，通过颁布各种形式的产业政策来加强对半导体产业的技术研发、产品采购以及技术合作，也正因此，美国半导体产业才得以长盛不衰，不断发展壮大。

（二）利用高技术改造传统产业，实现“逆向回归”

美国的高新技术产业领先于全球，这也是美国制造业领先于全世界的根本原因。美国在产业转型与升级中，除了加大力度发展高新技术产业外，还格外重视对传统产业的改良改造，利用技术创新加速使传统产业实现从资本密集型转向技术密集型。美国的传统产业主要包括服装业、纺织业、建筑业、汽车业、钢铁业、化工业等资本密集型企业，这些产业都或多或少的受到了来自欧洲发达国家和亚洲新兴经济体的冲击，所以在美国形成了一股传统产业“逆向回归”的热潮。美国政府试图利用信息技术在这些传统产业中的广泛运用，使其再一次升级，重回美国制造业巅峰。另外，联邦政府注资建立国家制造业研究中心和制造业科学研究中心等，利用高校推广研究成功，应用到制造业中，形成了美国研发与应用体系，力保美国制造业处于世界一流水平。

（三）充分引进和培养创新型人才，激励产业创新 本文来自织梦

美国20世纪80年代以来之所以成功实现了“新经济”的转型，与其拥有大量致力于研究产业技术创新人才密不可分，人力资本是一国经济发展的重要保障。美国是一个高度移民的国家，集结了来自全世界的人才，美国政府一直以来都十分重视国民教育，早在1965年美国国会就颁布了《高等教育法》，确立了政府对高等教育进行长期投资的发展目标。伴随着美国信息经济时代的到来，全世界各个国家之间的创新型人才的竞争也愈演愈烈，一时间人力资本成为各国创新产业政策制定和实施的法宝之一。美国也同世界其他国家一样，采用了高薪、增加科研奖学金、充足的经费、良好的工作环境等方式引进优秀人才。例如在发展中国家，科学家平均年薪不超过3000美元，但是在美国，科学家中等收入都超过了50000美元，创新型高技术开发技术人才更高。

六、结语与启示

自20世纪80年代以来，中国政府高度重视产业政策的发展，出台了一系列产业政策，形成了复杂的产业政策体系。相较于美国，中国产业政策具有覆盖面过广、政策界限模糊、政府直接干预市场、主体行为方式不明确等特点11、。纵观美国20世纪80年代以来以鼓励创新为核心的产业政策驱动产业转型的实践，会发现诸如美国这样的发达国家都在以明确或者不明确的方式使用产业政策，理论和历史已经显示，产业政策既存在于历史，也存在于当下，既存在于发达经济体，也存在于发展中国家。对于当下中国“产业政策”之争问题，政府必须高度重视，借鉴美国等发达国家的历史经验，结合自身发展的特点，制定和规划合理的产业政策，来拉动中国经济的持续和稳定增长。从美国20世纪80年代以来产业转型升级的实践中，总结出三点关于“产业政策”之争问题的反思与启示。

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第一，全球化竞争背景下，产业政策必不可少。当今世界，经济全球化的趋势越来越明显，产业政策仍然是一国促进产业结构调整，提升产业在国际竞争力的有效手段。中国的产业政策一直饱受诟病，一方面，受到传统产业政策的影响，产生了扭曲市场功能，影响市场效率的不良后果。另一方面，反观美国的实践，如果对协调市场信息失灵反应迟钝，对于中国这样一个正处于快速发展的新兴国家来说，将会在产业结构调整中受到阻碍，进而失去政府先前制定的赶超战略的信心。 内容来自dedecms

第二，政府不能仅仅充当“守夜人”。制定积极的产业政策，意味着政府不仅仅在日常的经济生活中充当“守夜人”的角色，而且要在产业结构升级和调整、技术创新、企业培育中扮演更加积极主动的角色，从而实现政府和市场功能的良性互动。在这里需要强调的是，政府需要在市场的“修理者”和市场的“塑造者”之间找准定位，尽管产业政策存在很大的风险，但是仍有很大的改善空间12、。从美国20世纪80年代以来产业转型升级的历史中可以清晰地看出，产业政策确实存在且有效。 内容来自dedecms

第三，产业政策需要动态调节的续航能力。随着经济环境不断发生变化，产业政策的手段、重点和实施方式需要做适宜的调整，以便于使发现和创新成为一种常态。如果美国没有在20世纪80年代在创新能力构建上有作为，美国产业的创新能力就不可能得到如此爆发性的增长，从而造就美国经济的繁荣。在全球经济调整的大背景之下，中国需要在产业政策的手段、理念和操作方式上做改变，尤其在产业政策瓶颈的突破上，政府应该加大力度促进自主创新能力的构建，打造坚实的实体经济体系，这是中国政府日后工作的着力点。 内容来自dedecms

注释：

1、段宇波、侯芮《作为制度变迁模式的路径依赖研究》，载于《经济问题》2016年第2期第24至25页。 dedecms.com

2、金相郁、张换兆、林娴岚《美国创新战略变化的三个阶段及对中国的启示》，载于《中国科技论坛》2012年第3期第144至147页。 内容来自dedecms

3、金乐琴《美国的新式产业政策：诠释与启示》，载于《经济理论与经济管理》2009年第5期第75至77页。 内容来自dedecms

4、刘彦《美国产业技术政策的发展与特征》，载于《中国科技论坛》2008年第3期第126至127页。

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5、黄袆《美国信息产业政策及其对中国的启示——以信息产业政策和促进研发创新的激励机制为例》，载于《生产力研究》2013年第8期第133至134页。

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6、董楠楠、钟昌标《美国和日本支持国内企业创新政策的比较与启示》，载于《经济社会体制比较》2015年第3期第198页。

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7、11、周建军《美国产业政策的政治经济学：从产业技术政策到产业组织政策》，载于《经济社会体制比较》2017年第1期第84、84至85页。 内容来自dedecms

8、徐峰《创新驱动产业转型：美国政府20世纪80～90年代的经验与启示》，载于《世界科技研究与发展》2014年第2期第207页。

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9、卜伟、谢臻、赵坚《中国产业政策的特点、效果与演变——产业政策问题研讨会会议综述》，载于《经济与管理研究》2017年第4期第83至84页。

10、任泽平《美国里根时期供给侧改革的挑战、应对与启示》，资料来源：中国智库网（国务院发展研究中心主办），http：//www.chinathinktanks.org.cn/content/detail/id/3032127。 dedecms.com

12、袁奇、刘崇仪《美国产业结构变动与服务业的发展》，载于《世界经济研究》2007年第2期第57至63页。 内容来自dedecms