派智库

我国从高速增长转向高质量发展的过程中，原有的经济结构与增长动力必将重构。既往地方政府通过融资平台扩张推动城市基础设施建设与工业化发展的模式，留下了大量的政府债务。国际货币基金组织在其于2017年底发布的《金融稳定评估报告》中发出警告：“过快扩张的地方政府债务有可能会增大金融系统的复杂性并威胁金融稳定。”尤其是经济增长势头放缓后，地方债务关系的薄弱环节就可能出现崩裂，甚至在短期内集中释放，诱发债务危机。 织梦内容管理系统

为防范、化解地方政府债务风险，中央出台了一系列“开前门”、“堵后门”的措施，遏制隐性债务、并逐步赋予地方政府自主发债权。在这一过程中，如何理顺中央和地方政府间的权责、科学制定地方政府债务限额、债务违约发生后上级政府如何救助并阻断债务风险传导，仍然需要不断探索和完善。他山之石，可以攻玉，美国作为发达的市场经济国家，在地方政府债务风险管理与危机救助方面，积累了丰富的经验。本报告对美国的地方政府债务的历史演变、类型与规模进行了分析与评述，并总结了其债务风险管理与危机救助的主要做法，以期为我国地方政府债务管理提供有益参考。

一、美国地方政府债务：历史演变、类型与规模

美国是典型的联邦制国家，实行三级政府架构：联邦政府、州政府、地方政府。地方政府从属于州政府，包括县、市、村、自治市、镇、乡、学区、特别区等，形式多种多样，名称千差万别，特点是高度自治。若将它们全部加总，截至目前美国共有39，011个不同层次的地方政府。

copyright dedecms

需要说明的是，联邦政府对地方政府财政的监管权力有限且受到宪法制约。根据美国宪法第十修正案，联邦政府无论是在行政、立法还是司法层面都没有对地方政府财政的监管权。早在1884年，美国最高法院就在相关判例中规定：“市级政府的财政支出由市本级政府自行决定。最高法院没有权利僭越或取代市政府在财政支出上的自主权。”

本文来自织梦

（一）地方政府债务融资的历史演变

为解决地方公共物品供给并实现代际公平，美国法律允许州及州以下地方政府进行债务融资，发行公债即市政债券。 织梦内容管理系统

美国地方政府债券融资的起源与运河、铁路及公路等地方基础设施建设密切相关。十九世纪早期，纽约州和印第安纳州发行债券为开凿伊利运河融资。此后地方债务规模持续增长。1825-1838年间，州政府发行的债券规模增长10倍，从1400万美元增加至1.4亿美元。这是美国地方政府举债的第一次高峰。到十九世纪中叶，纽约、费城、芝加哥及休斯敦等大城市开始为市政建设大规模举债，为市政管网、饮水设施、港口及轨道交通枢纽等融资，各州债务再次急剧攀升。

织梦好，好织梦

进入二十世纪，大萧条和第二次世界大战使得地方基础设施投资和建设近乎停滞。二战后几十年间，美国经济复苏，城镇化进程加快，基础设施更新和建设的需求达到了前所未有的高度。这也使其地方政府债务规模迅速扩张，从1960年的660亿美元增至1980年的3600亿美元，再到1998年的1.5万亿美元，增长了20多倍。 本文来自织梦

新世纪以来，市政债进入稳定高速发展阶段。全美将近有8万个市政债发行主体，年均发债额约1500亿美元。为应对全球金融危机，奥巴马政府于2009年2月签署了《美国复苏和再投资法案》，授权美国州和州以下地方政府发行建设美国债券（BAB）。BAB的特点是持有者的利息收入不免税。为降低地方政府利息负担，联邦政府退还BAB利息的35％给地方政府，有效解决了各州税收制度不统一造成的跨州持有困难问题，扩大了地方政府的融资渠道。

（二）地方政府债券类型与规模 织梦好，好织梦

从市政债券类型看，主要分为一般责任债券（General Obligation Bonds）和收益债券（Revenue Bonds）两种。一般责任债券以地方税收及其他财政收入担保。筹得的款项可用于各种基本建设，不受具体项目的限制。收益债券则以特定基础设施的收益（如桥梁、公路的通行费等）担保。早期的地方政府债券多为一般责任债券，上世纪中叶以后收益债券出现爆发式增长，到上世纪八十年代其规模即超过了一般责任债券。此外，还存在一些混合类型的市政债券，主要包括受约束的特定税种债券、工业收入债券、住房债券等。 本文来自织梦

从规模看，无论是绝对量还是相对比重，美国地方政府债务的规模都处于较低水平。截至2017年底，美国地方政府债务（州及州以下）总量为3.05万亿美元，占美国GDP的比重为15％，占美国政府总债务的13％（如图1所示）。就地方债务内部结构看，州政府占四成，州以下地方政府占六成。 织梦内容管理系统

dedecms.com

美国地方政府的负债率健康稳定。即使是负债率前10位的地方政府（如表1所示），其总负债率也普遍低于30％——远低于“马约”规定的60％债务率上限。 dedecms.com

值得一提的是，市政债券的历史违约率也显着低于同等级的公司债券。根据穆迪统计，1970年和2007年间，只有54支地方政府债券违约，而公司债违约高达1707支。自2007年以来，由穆迪评级的市政债五年平均违约率0.15％，而整个研究期间则为0.07％。相比之下，全球企业债的五年平均违约率为6.92％。

二、地方政府债务风险控制 织梦内容管理系统

美国联邦政府对地方政府举债的限制很少，州及州以下地方政府的举债权受到州宪法的约束，州政府对其下辖地方政府举债进行强有力的规制。债券限额、债务约束和公投是主要的风险控制手段。

本文来自织梦

（一）风险控制核心：法律和制度约束

本文来自织梦

地方政府举债受到州宪法等相关法律和制度的严格约束。新泽西州宪法要求各地方政府的预算都要由州政府统一审批，以确保现金流充足。宾夕法尼亚州的《1987市政财政恢复法（47号）》，要求地方政府（市政当局）每年向州政府汇报和地方财政相关的27项指标。俄亥俄州则于1979年通过了《俄亥俄州财政紧急应对法案》，建立了“财政预警”监控体系，由州审计官来负责。当地方政府的财政状况出现问题时，预警系统会根据危机的严重程度宣布地方政府进入“财政监视状态”或“财政紧急状态”。当地方政府进入“财政监视”状态时，州审计办公室将提供免费援助，帮助其进行财政重建；若财政状况恶化进入“财政紧急状态”，州审计官会指派一个委员会监督地方政府的财政活动直至危机解除。 织梦内容管理系统

（二）风险监管主体：州政府 织梦好，好织梦

州政府负责对州以下地方政府举债进行监管。北卡罗来纳州从1931年开始，就设立了“地方政府委员会”，负责州辖区内地方债的发行、审批和监管。该委员会由9人组成，分别是州审计官、州审计长、州秘书长、3名州司库及3名由州长和州参议院任命的人员。委员会的具体职责包括为地方政府举债决策提供咨询服务和协助，审查债券发行是否符合有关政策，分析发债对税率的影响等。当需要时，该委员会可对地方政府的所有财务信息进行审查。 内容来自dedecms

（三）具体控制手段：债务限额、债务约束与公投

本文来自织梦

地方政府债务风险控制的具体手段主要包括债务限额、债务约束与公投三种。

织梦好，好织梦

首先，债务限额（Debt Limitations）控制了债务总体规模。50个州中的48个州均对其市、县地方政府的债务规模进行了限制。需要说明的是，债务限额可以是具体的债务额度（数量），也可以是限定的债务比率。纽约州宪法规定州内地方政府债务上限为本级政府房地产市值五年滚动平均估值的10％。而宾夕法尼亚州则将债务上限规定为2.5倍的“举债基础”（borrowing base），即本级地方政府最近三年的平均财政收入。

其次，债务约束（Debt Restrictions）规范了地方政府发债程序。债务约束提供了一整套程序框架，通过党派、政府和选民三大主体之间的利益博弈，使地方政府和选民对举债行为和债务规模的决定更加审慎。1849年的加利福尼亚宪法规定：“州政府的自由举债上限为30万美元（债务限额）。当选民投票通过后，州政府可以突破这一限制举债。”与此同时，地方政府需对发行的一般责任债的资金用途、竞价规则作出相应规定。 织梦好，好织梦

债务限额与债务约束的区别如图2所示。 本文来自织梦

dedecms.com

第三，公投机制（Debt Referenda Requirements）约束了新增债务。与其他指标明确、口径统一的财政控制方式不同，公投机制没有对绝对债务量或相对债务率的限制，其核心是要求举债之前征得选民的同意。目前，美国的39个州设有债务公投的相关条款。其中，12个州只对发行一般责任债券要求公投；27个州对所有类型债券的发行都要求公投。

织梦好，好织梦

大多数公投要求都在州宪法中作出了明确规定。亚利桑那州宪法第九章第8款规定：除非经过州内合格的、有选举权的纳税人简单多数公投通过，州辖区内任何县、市、镇、学校或其他市政投资平台的债务额，都不能超过其6％的可税资产。加利福尼亚州宪法第十六章第18节规定：除非经过且州内合格的、有选举权的纳税人三分之二公投通过，州辖区内任何县、市、镇、学校或其他市政投资平台的债务额，都不能超过其本年收入。 织梦内容管理系统

三、地方政府债务危机的处置 内容来自dedecms

（一）联邦政府救助：从直接接管到条件救助 copyright dedecms

面对地方政府的债务危机，联邦政府是否施救，1840年是分水岭。在此之前，联邦政府为各州政府的债务提供信誉担保，遇到危机后也会施以援手。各州举债冲动持续高涨，债务规模不断扩大，到期后却无力偿还，只能拖欠。十九世纪三十年代各州为基础设施建设大量举债，出现偿债危机，请求联邦政府财政援助。国会认为，财政救助只会助长地方政府的赤字，第一次拒绝了其请求。州政府举债冲动得到了一定抑制。 织梦好，好织梦

大萧条期间，州及州以下政府出现了大量债务违约。美国国会通过了债务偿还程序和市政当局破产程序，还债来源为州及州以下政府的全部税收，当地方政府陷入严重财政危机时则启动破产程序。

不过，在特定情形下联邦政府也会通过政府贷款等手段对地方政府施以含附加条件的救助。上世纪七十年代石油危机导致纽约市财政状况恶化，国会于1975年紧急通过了救助纽约市的专项法案，给予其一项为期3年、总额2.3亿美元的短期联邦贷款。前提条件是纽约市政府必须准许联邦政府调查人员进驻。同时，联邦政府还要求增加总额为2亿美元的个人所得税、增加房产和烟草税及提高最低公司税。这样，联邦政府可以深入了解纽约市政府的财政状况并调查危机成因。 copyright dedecms

（二）州政府：财政救助主体

当地方政府发生财政危机时，州政府是财政救助的主体。目前有20个州通过了法律准许州政府对市政政府实施干预和救助。 内容来自dedecms

通常的方法包括债务重组、降低公务员薪酬、提高税率和费率、提供州政府担保的贷款或者基金、提供技术建议等，极端情况下会解散政府。比较而言，密歇根州、北卡莱罗纳州及宾夕法尼亚州相对激进。北卡罗来纳州会指派一名“首席运营官”接管危机中的地方政府，接管人有权减少其支出和公共服务，改变原有的劳工合同并重组政府。宾夕法尼亚州事务委员会（DCA）将宣布市政府陷入财政危机并指派协调官统筹财政恢复计划。康涅狄格州、纽约州、马萨诸塞州则根据市政当局的财政危机程度逐案处理。

内容来自dedecms

四、政策启示与建议 织梦内容管理系统

美国以法律和制度为监管核心，州政府为监管主体，债务限额、债务约束与公投等多样化监管手段结合的地方政府债务风险控制机制在实践中取得了良好的成效，我国可从以下三方面进行吸收和借鉴。

第一，加快债务监管法制化进程。建议将我国地方政府举债活动全程纳入法律框架下。进一步完善《预算法》等相关法律法规，将举债条件、程序等用法律形式固定下来，并明确监管主体及其相关责任。

copyright dedecms

第二，行政约束与市场约束并举。一方面继续完善中央政府限定地方政府举债规模的做法，增强限额制定的科学性；另一方面则完善信用评级等市场手段对地方政府举债行为的监管效力。市场监管的核心是允许打破刚性兑付。唯有如此，才能真正约束地方政府过度举债冲动。针对刚性兑付带来的冲击，应提前制定财政干预预案，防止债务危机传导。

第三，明确省级政府在地方政府债务风险控制中的主体责任。在财政部规定省级的发债限额后，建议由省级政府主动担负起省域内债务风险监控与预警体系建设的责任，对其下辖的地、市、县政府的债务规模、资金用途等进行强有力地监管。（nc-1120180930）