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摘要：在国际竞争日益激烈和我国经济进入新常态的背景下，科技创新成为提高我国综合国力的重要战略支点，建设创新型国家势在必行，这需要完善的国家创新体系作保障。尽管我国持续增加科研经费投入、不断出台科技创新宏观指导性政策、逐步提高企业在科技创新组织结构中的地位，但科研经费投入绩效差的状况始终未得到改善。究其原因，是我国国家创新体系中保障性制度和引导性机制尚不完善或缺失。应充分借鉴德国国家创新体系建设的成功经验，弥补我国国家创新体系的制度性、机制性短板，建立完善的国家创新体系。 织梦好，好织梦

关键词：科技创新 国家创新体系 德国

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自2012年我国经济进入新常态以来，发展逐步从要素驱动、投资驱动转向创新驱动[1]。为此，有必要借鉴国际经验，深化科技体制改革，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，加强对中小企业创新的支持，促进科技成果转化。

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一、国家创新体系的概念及对我国的意义

（一）国家刨新体系概念的提出

奥地利经济学家约瑟夫·熊彼特于1912年在《经济发展理论》一书中首次提出科技创新的驱动作用。后经过不断完善，形成了熊彼特创新理论，其核心即“创造性破坏”（Creative Destruction）[2]。该理论认为，创造性破坏的背后是大量的颠覆式创新，创新过程即是从内部不断破坏旧的经济结构，形成新的经济结构的创造性破坏过程，是一种内在变革过程。同时，创新不仅是一种技术进步现象，更是社会进步过程。1985年，丹麦学者朗德沃尔将熊彼特创新理论与德国经济学家李斯特提出的国民经济体系相结合，首次提出“国家创新体系”的概念，即公共部门和私营部门中各种机构组成了网络，这些机构的活动和相互作用促成了新技术的开发、引进、改良和扩散。随后，这一概念很快成为一国科技政策制定的分析框架和指导工具，被各国广泛采用。各国学者和研究机构纷纷从不同角度扩展和丰富了国家创新体系的概念[3]。 内容来自dedecms

我国2005年发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020）》将国家创新体系定义为，以政府为主导、充分发挥市场配置资源的基础性作用、各类科技创新主体紧密联系和有效互动的社会系统。

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国家创新体系建设的重点包括科研经费投入体系、创新环境支撑体系和创新资源整合体系，目标是形成以企业为主体的高效科技创新组织结构网络。国家创新体系建设成功与否的关键是相应的保障性制度和引导性机制是否完善。

（二）建设国家创新体系的意义

1.我国建设创新型国家的需要。建设创新型国家，即建设以科技创新作为经济社会发展核心驱动力的国家，主要表现为整个社会对创新活动的投入较高，重要产业的国际技术竞争力较强，投入产出的绩效较高，科技进步和技术创新在产业发展和国家财富增长中起重要作用[4]。国家创新体系建设是建设创新型国家的重要制度保障。

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2.新形势下提升我国国家竞争力的需要。科技创新已成为当前全球化内涵发生深刻变化、新一轮科技革命和产业变革蓄势待发、国际经济格局深度调整背景下全球共同面临的机遇与挑战。诺贝尔经济学奖获得者埃德蒙·费尔普斯曾提出，科技创新是世界经济大繁荣的途径，提升创新能力需要全社会共同努力推动[5]。这意味着我国国家创新体系建设任务更加严峻和紧迫。

首先，全球化内涵发生深刻变化。20世纪末期，随着生产力的发展、大型跨国公司的建立，以及频繁的国际间贸易，世界经济逐渐进入全球化的发展趋势。目前，这一发展趋势逐步深化，正从以商品、服务、资本为代表的经济全球化向以科技、人才等为代表的创新全球化扩展，科技创新成为新时期全球化的重要特征[6]。全球新的产业和经济制高点很大程度上决定于创新要素的流向，新形势下的国家竞争力越来越取决于科技创新能力。

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其次，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发。世界范围内新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起，信息网络、人工智能、生物技术、清洁能源、新材料和高端装备制造等领域呈现群体跃进态势，颠覆性创新不断涌现，催生出了新经济、新产业、新业态和新模式，对人类生产、生活乃至思维方式都产生了前所未有的深刻影响。新科技革命和产业变革正在悄然改变国家力量对比，并极有可能重塑世界经济结构和国际竞争格局。 织梦内容管理系统

最后，国际经济格局深度调整。当前，世界经济虽已回暖，但金融危机带来的影响尚未完全消退，引发金融危机的根源性问题并未消除。此次危机除表现出以往周期性危机的特征外，还表现出了结构性危机的特点[7]。解决结构性危机，不能仅依靠经济的自身调节和投资驱动，更要靠科技、靠人才，因此，世界各国都将科技创新能力提升摆在国家战略部署的核心层面。

（三）我国国家创新体系建设的现状 dedecms.com

1.科研经费投入体系方面注重增加科研经费的投入规模。20世纪80、90年代，我国科研经费投入整体上呈现“四低”的特点，表现为规模小、强度低。科研经费投入总量占国内生产总值的比重仅为0.6％。其中，企业研发经费投入仅占全社会研发经费投入总量的44.8％，基础研究投入在整个研发经费投入中仅占5％。21世纪以来，国家出台了一系列加大科研经费投入的政策法规，我国科研经费投入规模近年来持续增加（见图1）。 织梦内容管理系统

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2017年，我国科研经费投入总量达4748.10亿美元，比2016年增加628.17亿美元，增长15.2％，已成为仅次于美国（2017年为5529.84亿美元）的世界第二大科研经费投入国家。2017年，我国科研经费投入强度为2.12％，比2016年提高0.01％，达到中等发达国家的水平，居发展中国家前列。

2.创新环境支撑体系方面注重出台宏观指导性政策。2012年以来，党和国家不断阐述科技创新理念，实施和推进创新驱动发展战略。国务院及国家发展改革委、科技部、教育部、工信部等部委先后出台数十份政策文件，从不同侧面对提高我国科技创新能力进行了规划和指导（见表1）。我国科技创新宏观指导性政策已经发展到了一个新的历史阶段，显现出4个方面的新特征。一是将创新融入了经济、社会、法律、产业、教育和能源等各领域，并逐步向系统化创新过度；二是鼓励全球合作创新；三是需求型政策逐渐被重视；四是重视各部门、各机构相互作用的创新网络建设。 本文来自织梦

3.创新资源整合体系方面注重提高国内企业在科技创新组织结构中的地位。在我国传统的科技创新组织结构中，政府研究机构和高校是科技创新活动的真正主体，企业只是生产单位。随着市场竞争机制的引入，我国科技创新组织结构发生了重大转变，企业和科研机构有了越来越多的自主权，政府虽然还是科技创新的发起者、组织者和推广者，但企业、科研院所和高校在科技创新中的作用大幅增强。高校积极与企业建立联系，科技企业也越来越重视科学技术研究开发的部署，将与高校进行研究开发合作作为提升自身技术创新能力的主要途径之一，视高等院校为重要科技资源和研发外包合作伙伴。目前，我国已形成以四类主体为代表的科研组织结构，分别是国务院部门和地方政府所属研究机构、高校科研院所、转制类科研机构和国有企业下属研究机构，以及民营企业所属科研机构。前两类单位属于事业单位性质，定位为公益性的社会服务组织。2013年～2015年，我国来自企业的科研经费占我国科研经费总额的比重分别为74.6％、75.4％和74.7％，由企业完成的科技创新量占我国科技创新总量的比重分别为76.6％、77.3％和76.8％。这意味着我国以企业为主体的科技创新组织结构已经基本形成。 内容来自dedecms

二、德国的经验及我国的问题

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根据世界知识产权组织2017年6月发布的《全球创新指数报告（2017）》，德国的科技创新能力位居全球第九。作为当今世界上领先的创新型国家，德国一向十分注重科技创新，与我国在经济和科技等领域的联系与合作也日益紧密。为加快创新型国家建设，我国有必要学习和借鉴德国的相关经验。 内容来自dedecms

（一）注重支撑国家创新体系的保障性制度、引导性机制建设 织梦好，好织梦

德国在国家创新体系建设过程中，十分注重保障性制度和引导性机制的作用（见图2）。通过建立经费持续投入制度，确保科研经费能够动态地满足科技创新的发展需要；建立经费重点投入制度，确保各区域、各领域科技创新均衡协调发展，强化优势、弥补短板；建立严格的科技评估制度，确保科技创新高质量发展；建立有效的知识产权保护制度，激励各创新主体进行科技创新，确保科技创新投入效益；建立对内整合创新主体和对外聚合创新资源的机制。这些制度和机制使德国形成了高效的科技创新组织结构，保证了优异的科研经费投入绩效，其每年知识产权的使用收入费明显高于知识产权的使用支出费（见图3）。 本文来自织梦

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1.依靠经费持续投入与重点投入制度建立完善的科研经费投入体系。德国联邦政府和州政府逐年增加其科研经费投入（见图4），保证了科技研发创新的领先水平及实力提升。早在2004年，德国联邦政府与各州政府就签订了《研究与创新协议》，规定大型研究协会（马普学会、弗劳恩霍夫协会、赫尔姆霍兹协会和莱布尼茨学会）的研究经费每年保持至少3％的增幅。2009年，经德国联邦政府及州政府决定，继续延长《研究与创新协议》的效力，并将每年研究经费增幅从保持至少3％上调至5％。德国联邦政府与州政府于2006年签订了《2020年高校公约》，共同增加教育科研经费投入，推进高等教育改革。从2000年到2017年，德国的科研经费投入总量从702.03亿美元增长到1165.62亿美元，增长了66.0％。按照联合国教科文组织研究，达到3％的科研经费投入强度已成为主要发达国家和新兴工业化国家的共同目标，德国在不断增加科研经费投入总量的同时，科研经费投入强度也在不断增长。科研经费强度于2015年就已超过2.90％，2017年达2.95，居全球第7位，远高于我国2017年的2.12％，在经济合作发展组织中同样处于前列（2017年0ECD平均科研经费投入强度约2.35％）。在创新驱动发展的过程中，德国十分重视区域、产业等方面的协调均衡发展。启动了各种有针对性的资助计划，加强东部地区的创新能力。依托高端制造业等传统优势产业，加速发展战略性新兴产业，在研发资助、基础平台建设、国际合作等方面，联邦政府都予以重点扶持，以实现创新赶超的目标。2006年，德国联邦政府发布《高科技战略》报告，继续加大科研创新领域的投入，以确保德国的全球竞争力和技术领先地位。2012年，德国政府推出《高科技战略行动计划》，计划从2012年至2015年投资约84亿欧元（约102亿美元）推动《德国2020高科技战略》框架下10项未来研究项目的开展。

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2.依靠创新友好型制度建立完善的创新环境支撑体系。除科研经费持续投入、重点投入制度外，为保证国家创新体系的正常运转，德国还建立了一套严格的科技评估制度及有效的知识产权保护制度。

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一是科技项目评估管理严格。首先，对科技创新各阶段的评估标准细致全面。事前评估不仅重视项目的可行性、选题质量，以及资源的可获得性，还对项目可能带来的机遇与风险进行全方位考察。其次，要求组织专业的评估委员会定期对科研机构及研究项目进行系统评估，其结果作为国家对机构经费实施调控的主要依据。最后，制定了多维度的评估标准，通过有用性、可行性、公平性和精确性4个维度保证评估的质量。 本文来自织梦

二是知识产权保护十分有效。虽然知识产权法律制度建立的时间晚于英美等国，但德国一向是国际知识产权条约制定的积极推动者与参与者。德国的知识产权法以民法为基础，并结合了刑法，形成了对工业产权、著作权等知识产权多方面的严格保护。一方面，在知识产权法律中，明确规定了可授予专利、商标等保护客体在被侵犯时的相应法律救济措施；另一方面，为了维护发明人的正当权益，在专利法等相关法律中专门规定了严厉的惩戒条款，一旦确认了侵权行为，地区法院有权没收、销毁侵权产品，侵权人将面临刑事处罚。如果被确认有侵权嫌疑，不仅侵权产品，侵权人的其他产品也可能被禁止在德国销售。德国的知识产权法明确了知识产权的立法、司法和行政确权部门，为立法部门的立法、执法部门的执法提供了法律依据，为请求人的请求提供了法律保障，对侵权行为起到了巨大的震慑作用。严格的知识产权保护制度确保了德国的核心技术占有量。

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3.依靠内外联动机制建立完善的创新资源整合体系，并促进形成高效的科技创新组织结构。德国的国家创新体系结构完整、主体多元，且分工明确、产学研合作紧密。这与其对内整合创新主体、对外聚合创新资源的良性互动机制建设密不可分，更是经费持续投入、重点投入制度，以及严格的科技评估制度和有效的知识产权保护制度保障下的必然结果。德国的科技创新组织分工处于各种创新行为交互作用的半自治状态，主要通过法律法规明确联邦与州政府及各创新主体在科技创新中的角色和职能范围。国家通过政策引导，将科研机构、高校、企业和其他社会力量及国外研究力量全部纳入创新网络，使之联结为紧密的创新合作伙伴，充分发挥各类创新主体的作用。通过紧密合作和信息共享实现创新知识的产品转化，共同致力于创新驱动发展。如，在联邦层面，联邦教研部是负责科研与教育活动的主要部门，联邦经济与技术部则负责技术政策的制定，推动着科技成果的转化；德国的高等院校科研体系较为庞大且层次分明，包括研究型综合大学、应用技术大学和职业教育学院[9]，是基础理论、应用研究、社会科学研究的重要力量，也是科研和实践主力，为国家培养后备科研人员和实践人才队伍，保障科技创新的可持续发展。层次分明的高等院校和科研机构共同构成了德国科技创新的核心力量。

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在德国，企业所属研究机构处于创新的主体地位。它们以盈利为目的，围绕企业的发展目标，主要从事产品技术研究、开发与服务。企业研发经费投入约占德国经费投入总额的2／3。同时，德国企业高科技产品的研发预算占销售收入的2.5％～7％，尖端技术产品占7％以上，80％的大型企业拥有自己的独立研发机构，主要包括西门子、戴姆勒、拜耳、赫斯特、大众、巴斯夫等，对提高工业技术水平、开发新产品起龙头作用。除大型企业外，近年来，德国中小企业的研究开发活动也越发活跃。其投入虽然仅占德国企业研发投入的14％，但通过成立联合研究机构实现资源共享，降低研发成本，在其销售的产品中，新产品的比重已远超大企业。中小企业不仅向市场提供新产品，而且提供面向未来的服务并研发新的工艺，逐步成为德国国家创新体系的重要支柱之一。值得一提的是，德国产业研发体系集合了世界最顶尖的企业作为研发创新主体，在研发初期阶段与政府共同推动基础研发任务，到市场应用阶段则由企业主导产业的市场推广。

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（二）我国国家创新体系存在的问题 copyright dedecms

尽管我国持续增加科研经费投入、不断出台科技创新宏观指导性政策、逐步提高企业在科技创新组织结构中的地位，但科研经费投入绩效差的状况始终未得到改善。主要表现为我国每年因知识产权使用产生的支出费用十分高昂，其收入却微乎其微（见图5），与德国等创新型国家形成鲜明对比。

究其原因，是我国旨在提高科技创新能力的诸多努力存在盲目性，零散、随机和急于求成，没有足够重视支撑科研经费投入体系、创新环境支撑体系和创新资源整合体系的保障性制度和引导性机制建设。国家创新体系中的制度、机制尚不完善，甚至缺失。这是造成我国与德国等创新型国家在科技创新领域存在较大差距的深层原因，也是导致我国科技创新投入效果不佳、科技创新成果无法在数量上和质量上获得永久性提升的本质原因。 织梦内容管理系统

1.科研经费投入体系中经费持续投入、重点投入制度缺失或不完善.《中华人民共和国科学技术进步法》对科研经费持续投入仅做了如国家应逐步提高科学技术经费投入的总体水平等原则性规定，且该法于2007年修定，距今已10年有余，严重滞后于我国科技创新发展。我国各时期的国家五年科学和技术发展规划，以及国家中长期科技发展规划纲要等主要科技发展规划文件有关科研经费持续投入制度建设方面的阐述都极少，或重复阐述《中华人民共和国科学技术进步法》的原则性规定，或只对全社会研究开发投入占国内生产总值的比例做粗略的预计和要求，并不具备法律强制性。这必然导致科研经费的投入规模无法灵活、动态地满足科技创新发展的需要。 本文来自织梦

除基础研究、重大专项和前沿技术外，我国科研经费投入的重点领域是在国民经济、社会发展和国防安全中重点发展、亟待科技提供支撑的产业和行业。我国科研经费投入的优先主题是重点领域中急需发展、任务明确、技术基础较好、近期能够突破的技术群[3]。在“投什么”“为什么投”的问题上，确定科研经费投入重点领域和优先主题的着眼点主要是补短板，忽视了对我国优势科技国际领先地位的夯实，而拥有国际领先科技才是知识产权使用收入的保证。此外，优先主题的科研经费投入制度并没有进一步具体化，“怎么投”的问题并未得到解决。这导致科研经费的投入在微观上缺乏针对性、在宏观上缺乏协调性。 内容来自dedecms

2.创新环境支撑体系中创新友好型制度不完善。《中华人民共和国科学技术进步法》对科学技术评价仅做了原则性规定，我国科技成果评价主要依据的是2000年颁布的《科技评估管理暂行办法》和2003年颁布的《科学技术评价办法（试行）》。这两个部门规章，存在立法层次不高、修订严重滞后问题。《科技评估管理暂行办法》按科技活动的管理过程将科技评估分为事先评估、事中评估、事后评估和跟踪评估4类，但仅对各管理过程的评估做了概念性阐述，没有针对各过程的具体评估标准。《科学技术评价办法（试行）》对科学技术项目和研究与发展机构等对象评价的评估标准规定的较为笼统，对评价结果与政府投入关系的说明也过于粗略。虽然《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》明确提出要改革科技成果评价制度，但随后出台的《科技成果评价试点工作方案》和《科技成果评价试点暂行办法》的改革重点是将以政府组织成果鉴定为主的科技成果评价方式转向更多地依靠社会专业评价机构开展科技成果评价，并没有改变我国科技评价“纵横分治、笼统零散”的状况，即对科技创新活动过程和科技创新对象的评价相割裂、各自为政，且评价标准不够细化、不成体系。

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我国知识产权法属于民法范畴，对权利人知识产权被侵犯时的救济措施过于被动，对侵权人侵犯知识产权行为的惩罚过于轻微，无法起到充分保护权利人合法权利和震慑侵权人违法行为的作用。如，根据《中华人民共和国专利法》，权利人因不及时制止侵权人侵权行为会使其合法权益受到难以弥补的损害而申请保全措施时，以及权利人因证据可能灭失或者以后难以取得而申请保全措施时，还需权利人提供担保，否则会被驳回申请。《中华人民共和国著作权法》也有类似规定。再如，根据《中华人民共和国专利法》，侵权行为被认定成立后，侵权人仅会被责令停止侵权行为，并对权利人进行补偿性赔偿，此外再无对侵权人的其他处罚。根据《中华人民共和国著作权法》，被认定为具有侵权行为的侵权人，只要不损害公共利益，其仅承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任，赔偿损失也只是侵权人对权利人的补偿性赔偿，此外再无对侵权人的其他处罚。而且，我国知识产权司法部门和行政确权部门分工不明确。根据《中华人民共和国专利法》，侵权纠纷不愿协商或协商不成的，权利人可以向人民法院起诉，也可以请求管理专利认定的部门处理。这样自然易形成“多头管理”，不利于知识产权的确权工作。 copyright dedecms

3.创新资源整合体系中内外联动机制不完善且难以发挥作用。我国科技创新组织结构也是以企业为主体的，但不同于德国，我国科技创新绩效却很低。究其原因，一是对内聚合创新资源机制不完善。我国目前的科技创新组织结构中，由政府、大学和科研机构牵头的状况仍存在，企业的创新主体地位并不突出，尤其是中小企业，科技创新参与率过低。此外，大学和科研机构的层次性较弱，从事应用研究、专业技能教育的院校过少，研究型综合大学的基础研究在数量上和质量上也都有待提高。这导致我国科技创新组织结构低效，创新能力不足，产学研无法深度融合，产业的市场应用推广能力不足。二是不重视对外聚合创新资源机制的建设。与国外科研机构合作过少，国外先进科技创新力量未被纳入我国科技创新组织结构中，主要表现为我国科研经费总额中来自国外的科研经费占比极低。如，2013年～2015年，来自国外科研经费占我国科研经费总额的比重分别仅为0.9、0.8和0.7，而德国分别高达5.2、5和6.2。更深层次的原因是，我国经费持续投入、重点投入制度、科技项目评估管理和知识产权保护制度缺失或不完善，导致国内企业进行科技创新的积极性难以被真正激发，也无力将世界顶尖企业吸引并纳入我国科技创新组织结构中，对内整合创新主体和对外聚合创新资源的机制在我国难以真正建立并发挥作用，无法形成如德国那样高效的科技创新组织结构。 dedecms.com

三、对策建议 内容来自dedecms

（一）加强科研资金投入的法制化、动态化、精准化和具体化

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我国对科研经费增幅不应只做原则性规定，而是应根据中央和地方各自治理领域具体到数，并通过立法使之具备法律强制性，以引领科技创新主体形成良好制度预期。同时，应根据科技创新发展需要不断修订相关法规，动态调整科研经费增幅，建立经费持续投入制度。

此外，我国科研经费投入的重点领域和优先主题除着眼于补短板外，还应着眼于夯实优势，加大对领先技术的投入，提高在科技创新领域的国际地位，并编制相应的具体规划，增强可操作性，完善经费重点投入制度。

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（二）建立和实施“纵横互撑、具体多维”的科技成果评价制度 本文来自织梦

应将事先评估、事中评估、事后评估和跟踪评估4类科技活动管理过程同对科学技术项目和研究与发展机构等对象评价的评估标准相结合，力求从多维度具体化评估标准。同时，建立具体可操作的评估结果与财政投入挂钩机制。应及时修订《科技评估管理暂行办法》和《科学技术评价办法（试行）》，可适时考虑合并两法，提高立法层次，将科技成果评价制度从“纵横分治、笼统零散”转变为“纵横互撑、具体多维”。 dedecms.com

值得一提的是，我国对科研经费的管理偏重于经费的使用，对科研经费的投入管理重视不足，应加强科技经费投入管理，合理规避“重复立项”，保证较高的科研经费使用效率。 本文来自织梦

（三）建立严厉有效的知识产权保护制度

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我国知识产权被侵犯时救济措施过于被动，对此，政府首先应加大对侵犯知识产权行为的主动执法，并分别在确认有侵权嫌疑和侵权行为发生时果断采取相应的救济措施，如禁售侵权嫌疑人的所有产品，销毁或没收侵权产品等，以保护知识产权并震慑侵权行为。 内容来自dedecms

此外，我国对侵权行为的处罚多是补偿性的民事处罚，侵权人的犯罪成本过低，应加大对侵权人的惩治性处罚，并对对权利人造成严重损害的侵权行为实施刑事处罚。应明确专利管理认定部门的行政确权主体地位，建立层次分明的知识产权确权体系，确保确权工作的顺利进行。

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（四）建立内外资源并用、产学研深度融合的高效科技创新组织结构

以企业为主体的科技创新组织结构并没有改善我国科研经费投入绩效差的状况，因此，应从结构视角和制度、机制层面进行深入改革。

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首先，应加快建立完善的经费持续投入、重点投入制度、科技项目评估管理和知识产权保护制度等保障性制度。这是建立高效科技创新组织结构的基础，只有这些保障性制度建立了，企业科技创新的潜能才会被激发，大企业才能真正成为我国科技创新组织的主体，小企业的科技创新参与率才会提高。 copyright dedecms

其次，应重视我国高校和科研机构的层次性建设，形成基础研究、应用研究、研究人才培养、实践人才培养的多层次分工。

再次，应加快建立对内整合机制，引导企业、高校、科研院所及社会其他科技创新力量形成有机整体，促进产学研深度融合。

第四，加快对外聚合机制建设。鼓励企业借鉴国外优秀科技创新企业的科研创新管理经验，如德国中小企业成立联合研究机构的做法；充分利用国外科技创新资源，如，可根据企业发展需要，面向国外招聘技术带头人；积极开展国际科研合作，探索创建海外合作研发机构，开展重大项目研发合作攻关，共同破解产业关键技术难题。

参考文献：

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