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国际货币基金组织（IMF）作为现今全世界最重要的国际经济组织之一，旨在为成员国提供临时性的支持，从而促进国际货币的合作与经济状况的稳定，最终实现可持续经济增长并提高生活水平。IMF应成员国的请求提供技术援助和培训（二者合称能力建设）以协助其实施稳健的经济政策。如果想要充分认识到IMF在加快满足落后国家振兴民族经济的需要以及扩大国际经济技术合作和交流方面的重要贡献，就必须研究能力建设的组成、运行模式、作用效果以及改革。

IMF的能力建设（capacity building）由成员国发起，包括传授技术和管理知识、帮助制度和政策制定（即技术援助，technical assistance）及工作人员发展和管理人才培养（即培训活动，training activities）。IMF的能力建设任务是对其监督和贷款职责的重要补充。通过与各国政府合作，能力建设工作帮助落后国家完善政策制定流程与框架，显着提高了基金组织政策建议的有效性，有利于其及时创新、快速应对危机与挑战；另一方面，基金组织的监督和贷款工作则有助于确定能力建设活动可在哪些领域对一个国家产生最大影响。 dedecms.com

目前，我国学者已围绕IMF的能力建设展开探讨，但仍处于初级阶段。关孔文和徐莹（2016）梳理了IMF通过完善评估框架，建立健全监督体系对能力建设进行的改进。李本（2010）指出了技术援助职能未来应在融资、监督和国际合作等方面进行的努力。谢世清（2011）概述了能力建设的职能与主要援助领域，结合后危机时代的经验教训指出，能力建设应加强与各方的协调，向增强效果的方向进行改革。王加春（2017）总结了IMF的能力建设在解决债务可持续性问题上的进展。

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一、技术援助的对象和领域

（一）援助对象和特征 dedecms.com

IMF技术援助的对象包括IMF所有成员国。其主要职能是为援助对象，特别是中低收入国家，在机构升级、宏观经济、金融和结构政策等方面提供有效的技术支持与专业的咨询服务，协助成员国加强宏观经济和金融部门政策的设计和实施，并提高政府机构的能力。此外，IMF技术援助还与IMF监督和贷款活动密切相关。近期危机显示，技术援助所提供的支持可使所有成员国（包括先进经济体）受益，尤其是在应对迅速变化的全球经济与金融形势，并做出快速调整方面具有重要影响。 dedecms.com

近年来，IMF在技术援助方面的投入比重逐渐加大。从2013—2017年按地区划分提供的技术援助来看，IMF已向所有189个成员提供了支持，提供的财政和法律专题方面的技术援助有所增加。2017年，用于技术援助的行政支出占总体的约1/4（占23％），低收入和中低收入国家获得了约80％的技术援助，冲突后国家是主要受益者。同年，IMF对撒哈拉以南非洲提供的技术援助比例最大，其目的是培养该地区低收入发展中国家的减贫减债能力，进而加强国际金融体系结构的稳定性。 内容来自dedecms

IMF技术援助具有三大特征：1、及时性。IMF驻在受援国当地的技术援助专家小组，能先于IMF其他组织与活动，在援助提出后的短时间内迅速做出反应，及时帮助受援国解决问题。2、明确性。技术诊断和补救建议是IMF设计援助规划的重点考虑因素。3、合作性。技术援助与规划和监督工作之间紧密联系。IMF技术援助小组成员同时也是地区职能部门的工作人员，因此可以将多方建议结合，灵活机敏地做出反应，使技术援助与其他援助相比具有非同一般的优越性。

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（二）援助领域 内容来自dedecms

1.货币和金融政策

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货币和金融政策技术援助的目标在于加快货币和汇率框架的现代化，加强对金融机构的监督。这方面的技术援助项目包括：1、向成员国提供中央银行业务方面的技术援助；2、在金融监管、货币政策、中央银行现代化改造和其他金融稳定方面支持受援国，大力促进中低收入国家货币与金融体系的稳定；3、通过双边和区域方式实施综合技术援助项目，增强监管经济与金融框架及体制的能力；4、向先进经济体提供危机管理方面的支持；5、采用针对性的货币金融政策，加强对新兴经济体的金融监管与风险评估。 织梦好，好织梦

2.财政政策及其管理 dedecms.com

财政政策方面技术援助的重点在于围绕提高收入和有效管理支出等议题为政府提供指导。这方面的技术援助内容包括：1、完善税收和关税政策；2、提高金融部门的应变能力；3、增强公共财物及国内外债务管理，建立社会安全网；4、对财政政策、管理和体制方面的关键改革提供支持；5、针对新出现的财政问题提供指导与解决建议，例如，强化养老金体系建设，建立中期财政框架，加强财政风险管理，以及落实自然资源体制相关的财政事宜等：6、对脆弱国家予以支持，帮助其改善基本的制度性基础设施。

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3.统计数据的汇编、完善、管理及分发 本文来自织梦

统计方面的技术援助主要是帮助各国编制、管理和发布其宏观经济和金融统计数据，强化数据公开，推进经济体内部形成统一可比的数据统计框架，进而协助受援国制定更精准的政策。良好的经济数据往往能传递出有关透明度的信息，提高政府的公信力，从而吸引更多的投资者。在过去五年（2012—2017年）里，通过加强与捐助方的合作，IMF统计方面的能力建设增长了20％以上，主要侧重于实体部门和政府财政统计，同时也针对对外部门统计开展工作。

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4.经济和金融立法

经济和金融立法领域的技术援助迎合了各个国家对反洗钱、打击恐怖主义融资、财政金融和司法改革等领域持续增长的法律需求。一方面，IMF以技术援助的方式使各国法律和治理框架与国际标准接轨，从而展开健全的财政和金融改革，鞭笞腐败，打击洗钱和恐怖主义融资。另一方面，这类技术援助还包括起草关于反恐融资的区域法律，制定公共财政管理法律框架，提供所得税、增值税和税收程序等领域的税法援助，帮助成员国执行破产清算活动。

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二、地区技术援助中心和专题信托基金 dedecms.com

地区技术援助中心和专题信托基金的出现使IMF能将多个捐助方提供的资源集中起来。其中，地区技术援助中心使得使用者可以更加近距离地获取技术援助，而专题信托基金则更有针对性地致力于专业领域。 内容来自dedecms

（一）地区技术援助中心 内容来自dedecms

地区技术援助中心（Regional Technological Assistance Center，RTAC）使IMF可以根据一个地区的特殊需求，灵活地提供技术援助。RTAC指导委员会由受益国、捐助方和IMF代表组成，对每个中心的工作计划提供针对性的战略指导。这一强调实地参与的方法与安排，确保了所有利益相关方对各中心活动的强烈认同。 本文来自织梦

RTAC的建设费用由当地政府和IMF共同承担。RTAC的资金大部分来自捐助国、国际机构和地区开发银行，同时注重与其他援助的密切合作。这使得RTAC可以更便捷地对地区的货币市场、财政开销、公共债务以及宏观经济进行管制和监督，并在新需求出现时迅速做出反应。因此，RTAC被普遍认为是能力建设的成功模式。各国当局的外部评估和反馈意见显示，地区技术援助中心提供的技术援助能灵活、及时、有效地使用成本。使各个受援国更具掌控感。 本文来自织梦

强大的捐款支持使得地区技术援助中心在所在地区取得了很大成果。IMF现已在全球范围内设立了十个地区技术援助中心，并在继续扩大地区技术援助中心的全球网络。1992年成立的太平洋地区金融技术援助中心是IMF本地化能力建设工作的先驱。2011年6月南部非洲技术援助中心开始在毛里求斯运行。2014年3月，西部非洲第二地区技术援助中心开设，这标志着由五个地区中心构建、覆盖所有撒哈拉以南非洲国家的非洲技术援助网络的完工。

在这十个地区援助中心的支持下，成员国在改革经济和金融体制方面取得了切实的成果。2014年，IMF对三个技术援助中心（即中美洲、巴拿马和多米尼加共和国地区技术援助中心，东部非洲地区技术援助中心和西部非洲地区技术援助中心）的中期评估显示，技术援助的质量较高，相关性较强，并且成员国对这些援助有很强的自主性。此外，西部非洲地区技术援助中心大幅增加了对援助活动的投入，使成员国在改革经济和金融体制方面进一步取得了进展。

例如，由于非洲领导人十分需要在加强政策调控和经济治理方面的支持，2002年IMF提出“非洲能力培养倡议”，并决定在撒哈拉以南非洲建立地区性技术援助中心。西非首个技术援助中心于2003年5月在马里首都巴马科成立，援助范围覆盖该区域内的10个法语国家。西非第二个技术援助中心于2014年3月24日在加纳首都阿克拉成立。该中心的成立有利于成员国之间增强相互学习与合作，为吸收专业技术知识提供了极大便利。该中心向几内亚提供了保持公共财政管理能力和改善国民账户统计的技术援助。 织梦内容管理系统

再如，在过去的15年里，马里的固定资产形成落后于经济和人口的增长，人均固定资本拥有量下降，投资效率低，投资总量不足，基础设施匮乏。虽然马里政府曾以自身力量，利用当地资源进行投资，也曾向其他机构、伙伴国家寻求过外界金融援助，但都收效甚微。在请求IMF的地方性技术援助后，IMF为马里的整个投资管理系统建立了一套评估体系，并为其提供改进现有经济投资状况的有效操作建议及技术支持。这些改革后，马里建立起了一套强有力的公共投资管理框架。

（二）专题信托基金

专题信托基金（Thematic Trust Fund）是对IMF地区技术援助中心的补充。专题信托基金以一个针对性的研究议程为重点，处理特定领域的专业问题；而地区技术援助中心的重点是将这些建议和支持更加近距离地带给使用者。专题信托基金的初衷是将捐助资源集中在信托基金上。这个筹资模式是在区域内按专题经营管理，捐助者们可以根据自己的重点选择不同的参与渠道。这有助于充分利用IMF的专门知识和经验，进而发挥杠杆效应，为相应的地区专题项目融资提供资金保障，并增强援助的持久性与效率。

目前，IMF有七个主题性专题信托基金：反洗钱/打击恐怖主义融资、脆弱国家支持、公共财政管理、自然资源财富管理、公共债务可持续性管理、提供统计和数据以及促进金融部门的稳定与发展（李向阳，2010）。IMF的第一项专题信托基金用于支持在反洗钱和反恐怖主义融资领域的技术援助。2011年5月开始运行的第二个和第三个专题信托基金提供关于税收政策管理和管理自然资源财富方面的技术援助。第四个专题信托基金是2012年9月设立的“南苏丹专题信托基金”，旨在培养南苏丹银行的能力并加强其预算制度建设。

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三、培训活动的内容与成果 dedecms.com

（一）培训内容 织梦内容管理系统

IMF的培训活动是地区援助及能力建设工作的有机组成部分。培训活动通过课程、讲习班、研讨会的方式分享IMF工作人员在多个专题上具有的专长。IMF的培训涉及广泛的议题，满足了不同的需求，主要包括宏观经济金融政策、货币和财政政策、宏观经济统计、诊断与预测工具的开发、法律问题等。同时，IMF还通过区域培训中心为国家官员提供实践型、政策导向型培训，以帮助其提高分析宏观经济发展、制定并实施有效的宏观经济政策的能力。培训活动的形式多种多样，具体包括：

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第一，通过培训学院进行实地培训。IMF成立的非洲培训学院于2013年6月开始运作。该学院与设在毛里求斯的南部非洲技术援助中心的地点相同，两个中心的工作人员可以便利地进行协同合作。每一年，能力建设学院会就一些对IMF成员国具有战略重要性的新题目开发新课程（例如，有关地区一体化中经济问题的分析、有关恢复金融部门健康的讲座等）。另一方面，对培训工作的审查和评估，也促进了对外部课程的全面改革，不仅扩大了培训范围，也确保了培训质量（例如2017年完成的历时两年的评估）。

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第二，通过在线培训进行培训活动。IMF的在线培训主要是通过网上课程提供的，是向政府官员提供宏观经济与财政培训的载体。免费提供的大规模网络公开课（MOOC）有效地帮助多元化的全球受众了解世界经济走势，以更加方便快捷的途径实现知识与教育的普及。自2013年以来，已有34000多名积极参与者注册了IMF的在线课程。目前，在线培训可以提供的课程包括宏观经济账户分析、债务可持续性分析、能源补贴改革、宏观经济预测、规划设计和金融市场分析等。 织梦好，好织梦

第三，除实地培训与在线培训外，IMF还提供定制培训。地区技术援助中心的专家和IMF工作人员结成团队，根据成员国的要求提供培训材料，制定新的、可定制的模块课程，并与特定机构就这种定制开展合作。这些合作包括：1、IMF与加纳、莫桑比克、东非共同体地区和斯里兰卡的中央银行合作制定预测和政策分析系统，以加强其货币政策框架；2、在IMF总部为中国官员提供关于跨境头寸统计的课程：3、在中非经济和货币共同体提供金融规划课程和政策培训。 dedecms.com

（二）培训成果 dedecms.com

图1展示了2013—2017年按参与地区划分提供的能力建设学院培训活动。从地区方面看，中东和中亚获得的比例最大，为27％；其次是撒哈拉以南非洲和亚太地区，而西半球国家获得的比例相对较少。这体现了培训分配正在朝那些面对面培训代表性不足的地区转移。其中，多数培训是通过IMF的区域培训中心和网络在线课程提供，其余则是在IMF总部或其他海外地点提供的。

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2017年，IMF通过理论讲座、分析性工具和实践研讨会提供了355个面对面的培训课程，以及19个在线课程。截至2017年，共来自186个国家的约9400名政府官员和9800名普通民众成功完成了在线课程。近年来，在线培训在IMF提供的培训中愈发重要，也在加大向低收入发展中国家的官员提供的比重。2016年，在线培训已达到IMF总培训的30％。2017年，在线培训参与程度仍然很高。撒哈拉以南非洲的用户占比最高，占在线培训的28％。

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四、能力建设的潜在问题与改革方向 织梦好，好织梦

（一）存在的问题

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第一，能力建设的可持续性难以保证。一方面，能力建设重要内容之一的技术援助大多是由发达国家成员以捐赠方式提供的，这些援助常伴随有严格的附带条件，且存在着对受援国内部政治经济过度干预的问题，因此，受援国“自主性”降低，享受不到足够的主导权，最终导致项目不可持续进行（王加春，2017）。另一方面，地区性技术援助项目本身加剧了不可持续性。培训中心提供的课程与地区援助中心提供的指导均仰仗外国人才，往往是在援助专家和技术人员在场时，援助项目运转良好，一旦这些人员撤走，项目就无法进行。 织梦内容管理系统

第二。能力建设的效率不能满足需求。首先，近年来，成员国越来越多地要求IMF针对与全球化和投资有关的问题提供支持。然而，由于内部资金支持小，知识与核心专长长期滞后的限制，IMF在这些新领域中提供技术援助与咨询服务的效率还远远不能满足需要。其次，IMF所提供的很多能力建设活动是公益性的。并不能获得回报。IMF现有的筹资模式也难以维系充足的资金来源，导致了对受援国的援助成本的增加。因为落后经济体在援助对象中占比很大，因此，能力建设在真正有需求推广与普及受到一定阻碍。

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第三，能力建设对预防金融危机的作用十分有限。IMF的能力建设提供的援助主要在危机发生以后，力求在最大限度内减少损失，而不是事前避免损失。然而，一旦危机爆发，向IMF提出资金请求的国家过多时，有限的资金将难以满足所有受灾国的需要。但在危机发生之前便公布有关国家的信息，或根据相应指标体系锁定面临危险的国家，释放危机信号，很有可能造成恐慌，甚至引发社会动荡。因此，建立起一套很好的预警制度、配以完善的评估体系并设计合理的危机退出机制将有助于更好地落实IMF能力建设的战略目标。 copyright dedecms

（二）IMF对能力建设领域做出的改革方向 织梦好，好织梦

第一，对技术援助重点的调整。近十年来，IMF对能力建设的技术援助部分实行了广泛的改革，主要是为达到以下目标：1、将技术援助与监督和贷款业务结合，使技术援助更敏感地对重点变化做出反应：2、提供整体的、符合成员国需要的中期技术援助框架；3、强化业绩衡量与成本的合理性，使量化每个项目所取得的成就成为可能；4、扩大技术援助结论的公布范围，以加强对所获经验教训的分享，并促进与其他技术援助提供方的协调：5、加强与捐款人的合作，加强技术援助的预算安排、成本核算和融资。 dedecms.com

第二，IMF不断完善检查与战略评估机制，采用绩效指标，使能力建设评估更加系统化。IMF做出的努力有：1、IMF执董会2013年6月得出了首份能力建设综合战略，旨在更新能力建设治理结构、增强优先排序、明确供资模式，并加强监测和评估；2、开展IMF能力建设2018年五年期检查，系统地检查技术援助与培训活动取得的进展，明确仍然存在的挑战；3、不断完善财政评估工具以加强财政监督的分析基础，指导结构性财政改革，并确定相关领域能力建设的优先点，如税收征管诊断评估工具（TADAT）等。 织梦好，好织梦

第三，IMF不断扩大和深化其与捐助国的双边合作关系。一方面，自2010年IMF与欧盟委员会签署的技术援助合作伙伴协议开始执行以来，欧盟委员会参与了中美洲、巴拿马和多米尼加共和国地区技术援助中心和中东地区技术援助中心的活动。另一方面，一些新的援助方，尤其是巴西、韩国等也成为越来越重要的合作伙伴。通过加强与捐助国合作并改进对捐助国出资技术援助活动的管理，地区技术援助中心和专题信托基金获得了可靠的资金来源，技术援助的有效性从而得到提高，整体能力建设活动也取得了质的飞跃。 本文来自织梦