派智库

一、指标体系构建方法综述及特点分析

本文来自织梦

公共教育支出绩效考评指标体系的构建是基于考评者对公共教育支出活动的认知。由于教育活动本身以及公共教育支出的复杂性、多维性等特点，不同的考评者会对公共教育支出活动产生不同的认知，从而形成不同的考评公共教育支出绩效的模式和框架。一套指标体系的评价效果如何，关键在于其评价体系是否能够科学、合理的设定指标体系结构以及正确的选择具体指标，从本质上全面的反映公共教育支出活动的内涵和特征，客观地评价其绩效。

目前我国关于公共教育支出绩效的考评工作才刚刚起步，其指标体系构建的研究还比较少，并没有一致的、公认的考评模式，但国内已有一些学者对评价指标体系的构建思路进行了尝试性的研究。朱志刚[1]认为，公共教育支出绩效评价指标体系应分解为教育投入的努力程度评价指标，教育投入的进步程度评价指标，教育资源配置的合理性评价指标和教育投入利用效率评价指标四个大的类别。通过这四类指标构建起的公共教育支出绩效评价体系，按照教育经费投入、使用的各个基本属性的划分，比较全面地涵盖了教育经费的投入、配置和使用效率的各个方面。这种评价方法的不足之处是局限于评价教育经费的投入和使用，以及在各层级、领域的配置问题，没有结合考虑教育的产出，以及教育与整个经济的关系，使评价指标不能根据教育经费的投入、使用、产出以及社会效益等全面情况，综合评价整个公共教育支出的绩效状况。李玲[2]对教育经费支出绩效的评价主要分解为宏观效益和微观效益，其中侧重于公共性的宏观效益评价主要以规模效益和结构效益来体现。规模效益的评价通过国民教育规模、各级学校规模以及各级学校生师比两个指标来进行评价论证。结构效益的评价则运用各类学校教育经费分配比例、教育事业支出与教育基本建设支出分配比例两个指标来进行评价和分析。其中虽然也提到了教育的社会效益或教育的外溢经济效益，如经济增长、经济行为的改善和资源的优化配置等，但并没有通过指标体系进行系统的评价，从而造成了评价指标体系只注重投入的规模和结构，忽视教育的产出和社会效益的评价，使得评价范围过窄，难以有效、全面地评价教育经费支出绩效。

dedecms.com

廖楚晖[3]在对公共教育支出的绩效问题进行探讨时，强调了应该将教育领域的公平和效率两个基本目标综合考虑以作为评价教育支出整体绩效的依据。这种思路在大的层面克服了前两种评价思路较少考虑教育的外部社会绩效的不足，将公共教育支出绩效分解为了直接效益和间接效益两大类，比较全面地涵盖了教育支出的整体绩效状况。但不足之处在于没有在指标体系构建中去细化这些效益指标，仅仅用了相对简单的学生数和升学率指标来反映直接效益；而且在间接效益方面错误的运用了明瑟(Mincer)收益率的方法来估算，明瑟收益率所计算的间接效益是私人获得的效益，并没有反映社会在整个公共教育活动中所获得的效益，因此对于评价财政性教育支出的绩效状况并不合适。吴建南和李贵宁[4]在研究中将指标体系按类别进行了分解，按照公平和效率为贯穿和构建的主线，设计了教育财政支出总体情况指标，教育财政支出目标达成情况指标，教育财政支出合规性情况指标，教育财政支出直接影响指标和教育财政支出间接影响指标。这种构建思路相比较前几种而言更为全面和完善，不仅考虑到了配置效率，同时也考虑了教育资金的管理效率；既评价了教育的直接影响，也考虑了间接影响。不足之处在于没有将公共教育支出经费在教育系统内部的使用效率考虑在内，如人力、财力和物力的利用效率没有得到很好的反映；同时这种构建模式过于笼统，虽然理论上可以指导具体的评价实践，但许多指标的设计由于不易获得数据而操作性不强，或者难以有效、客观的进行定量和定性分析。 内容来自dedecms

总体上讲，目前，关于公共教育支出的评价思路有两个特点：一是侧重投入环节的评价，忽视对教育外部影响的评价；二是在整体考虑到教育内外部绩效的研究中，指标体系缺乏系统的展开，理论性强而操作性不足。出现这些情况的原因，一方面是对公共教育支出绩效内涵的把握不足；另一方面是没能很好的结合教育活动本身的过程特性来对指标体系进行架构。鉴于此，本研究提出基于公共教育支出绩效内涵和教育支出过程特性的多层次结构指标体系构建思路。 本文来自织梦

二、基于绩效内涵和教育支出过程特性的构建思路

本文来自织梦

在构建公共教育支出绩效考评指标体系的过程中，有两点是必须关注的。一是公共教育支出绩效的内涵；二是公共教育支出的过程性。绩效的内涵蕴含着公共教育支出绩效的内容和目标，这些目标和内容是指标体系构建的原则和依据。教育支出的过程特性从根本上体现了公共教育支出的内在规律和运作机理，为绩效考评指标按一定的原则进行架构和归类提供了遵循的依据。 内容来自dedecms

（一）第一层次构建：基于绩效内涵的考察。

对“公共教育支出绩效”概念的清晰解答是我们构建公共教育支出绩效评价指标体系的关键和基础。“绩效”一词来源于英文中的Performance，牛津现代高级英汉词典对“Performance”的解释是“执行、履行、表现、成绩”。可以看出，绩效一词涵盖的范围很广，既涉及“行为”和“履行”这样的过程性行为，同时也包含“表现”和“成绩”这样的结果。在现有文献中，针对绩效内涵的表述很多。有学者认为绩效体现了效率、产品与服务质量及数量、机构所作的贡献与质量，含有节约、效益和效率的含义（普雷姆詹德，2002）；也有学者认为绩效不是行动的后果或结果，它本身就是在个体控制之下的与目标相关的动作(Campell，1970)；还有学者认为绩效实际上是一项活动实施的结果，这种结果既包括实施这项活动所投入资源与获得效果的对比关系，也包括投入资源的合理性和结果的有效性（陆庆平，2003）。可以看出，现有文献的解释中，一般都基本认同节约、效率和效益即“三E原则”这一核心思想，认为绩效是一种基于预期目标而实施一项活动的有效性(丛树海等，2005)，并且强调过程与结果两方面。根据这一思想，公共支出绩效被认为是体现了政府公共支出的目标、结果和影响等方面，强调目标、结果及其有效性的关系（张少春，2005）。

在这一思路下，将公共支出绩效的内涵引入教育领域，就可以相应的对公共教育支出绩效的内涵进行界定。我们认为，公共教育支出绩效应该综合反映公共教育支出在目标、过程和结果等方面的节约、效率和效益三方面绩效，并体现为过程绩效和结果绩效两部分。依据教育活动的特点，不同环节的教育支出绩效分别体现了节约、效率和效益这三方面的绩效。首先，公共教育支出的效益是指我们希望通过教育活动得到有益于我们的结果，一般表现为教育对经济、社会发展的促进和影响，而这种有益的结果一般体现在教育系统的外部，是一种教育的外部经济和社会效益。因此，公共教育支出的效益，我们可以定义为公共教育支出的外部结果绩效。其次，公共教育支出的效率，基本体现为一种教育活动的生产效率，是为了最优地实现教育的外部结果绩效，而必须在教育内部中实现的效率，表现为对教育资金的使用效率、配置效率和管理效率。由于这些效率基本都在教育系统的内部，因此我们可以定义为公共教育支出的内部过程绩效。其三，公共教育支出的节约绩效，我们认为将内部过程绩效和外部结果绩效综合起来考察，即以最经济的过程方式来实现既定的结果就表现为一种节约。这种节约是广义上的投入与产出之间的比较而得出的，在外部结果绩效（效益）一定的情况下，内部过程绩效（效率）越高，则说明越节约。

按以上的分析，公共教育支出的整体绩效，可由公共教育的内部过程绩效和外部结果绩效来概括，它们综合反映了公共教育支出在效率、效益和节约三方面的绩效内涵，从而可以全方面地对公共教育支出绩效进行考评。而教育的内部过程绩效和外部结果绩效本身有着内在且本质的联系，内部过程绩效的高低直接影响外部结果绩效的大小，内部过程绩效越高，在同样的投入情况下，培养出来的人才数量越多、质量越高，能够创造出的经济和社会绩效也就越大；换言之，如果我们已经确定了最终教育活动的目标，如预测出了未来劳动力市场的需求和结构，那么以越小的投入去实现这些产出就表明内部过程绩效越高。从另一个角度看，外部结果绩效是以培养出来的人能发挥经济效益为前提的，如果培养出来的人不为社会所需要，所学非所用，发挥不了经济效益，那么即使内部过程绩效再高也是浪费，因此两者之间有着密切的联系。 本文来自织梦

而从过程的角度看，教育资源一经投入之后，教育资金便从外部转到教育系统内部，通过对教育资源的使用和消耗并转化为教育的产出，在这一阶段的绩效就表现为教育内部经济活动的效率。而教育的外部结果绩效，即教育对经济社会发展的贡献是教育过程完成之后在社会生产过程中表现出来的，这些经济和社会活动体现在教育系统之外，反映了教育和经济社会的关系，但同时又属于教育内部活动的外部延伸，是教育反作用于经济的表现。因此从教育活动过程的角度看，只有全面的考虑公共教育支出在教育系统内部和外部的绩效状况，才能客观、系统的评价公共教育支出的绩效。通过以上的分析，我们可以得出一个结论，即公共教育支出绩效考评指标体系的构建，必须依据体现为“三E原则”绩效的内涵来进行内外部绩效的第一层次的结构划分。只有在这一基础之上，才能系统地对公共教育支出效益、效率和节约三方面的绩效进行评价。

（二）第二层次构建：基于过程视角的考察。

由于效率、效益和节约这样的绩效水平在实际操作中难以直接获得，因此需要相应的具体指标来代为度量。具体到教育部门，可以用来反映效率、效益和节约这三方面绩效的指标非常之多，如何将这些指标按照一个合理的框架来进行归并架构，是我们要进一步探讨解决的问题。

织梦好，好织梦

我们需要在前面分析的基础上进行更为细致的过程分解，以使所构建的指标体系能够准确反映公共教育支出活动的内在规律和运作机理，实现对每一环节绩效的评价。在公共支出的实践中，绩效考评的指标体系一般包含投入、过程、产出、结果和影响五项内容，[5]这是从一个公共资金使用及发挥作用的过程角度对绩效内容进行的划分。教育支出活动的实践，也基本具有上述过程的内容和环节。从过程论的角度看，公共教育资金的流向也是按照从财政部门投入到教育系统，在教育系统内部被使用、消耗，并生产出经济社会所需要的产品，最终对经济和社会产生各种结果及影响这样一个过程来运作和发挥作用的，这一过程中各环节所包含的经济变量及其之间的关系的总和反映了公共教育资金所实现的绩效的大小。 内容来自dedecms

如果我们把教育活动看成是一个企业，则公共教育的投入就是企业生产的成本，而产出就是教育系统的生产出的产品，社会消费产品可以带来的效用就是公共教育支出的外部效益，而教育过程就是其“生产函数”。正如E．A．汉纳谢克在研究教育生产函数中所指出的，“假如学校的‘生产函数’是已知的，那么当资源增加或减少时就应该可以预测出将出现的结果，问题在于教育的‘生产函数’是未知的”。[6]但教育过程中的各种经济指标，我们是可以观察到的，这些指标就像是影响教育“生产函数”的各个变量，对这些变量的系统评价，可以在某种程度上解释公共教育支出活动的绩效。

当公共教育支出的绩效不能让人满意时，我们就可以从投入、过程、产出和效果四个环节来分析原因：公共教育的投入是否可以满足教育的需求，教育的过程或“生产函数”是否有效率，生产出的教育产品是否符合社会的需要等。因此，依据教育支出的过程特性来构建涉及投入、过程、产出和效果的指标体系，以反映各个环节的绩效状况和清晰的界定出引致整体教育支出绩效低下的环节及原因，是我们在指标体系构建中应当遵循的另一原则。 织梦好，好织梦

通过对绩效的内涵和教育支出活动过程特性的分析，我们可以清晰地勾勒出一条基于两个原则的公共教育支出绩效考评指标体系构建思路。即一个是基于绩效内涵的“三E原则”的第一层次内外部绩效的分解，另一个是第二层次的基于过程视角的投入、过程、产出和效果的分解。在此基础之上，我们就可以进一步系统、具体地构建公共教育支出绩效考评指标体系。 本文来自织梦

三、公共教育支出考评指标体系构建 织梦内容管理系统

依据上述的分析，我们以绩效内涵和教育支出过程特性为两个构建依据，在内部过程绩效和外部结果绩效的基础上，从投入、过程、产出和效果来架构公共教育支出绩效考评指标体系。相应的我们将指标体系也分解为投入类、过程类、产出类和效果类绩效指标。这在相当程度上，保障了指标体系的科学性和完整性。为了保证指标体系的可操作性，我们还必须根据各个环节指标的具体类型来进一步分解上述各个类别的绩效，进而给出具体、直接的考评指标。

（一）投入类绩效指标。

所谓投入类绩效指标，主要反映的是公共教育活动中政府投入的各种情况，一般包括物力、财力和人力的投入。而反映投入水平的指标类型基本有总量、增量和质量三类。其中投入总量反映了公共教育支出在总和与人均上是否满足了经济社会和教育发展的需要，体现为政府对教育支出的努力程度；而投入增量指标集中反映了公共教育支出总量以及生均教育经费的增长速度方面的情况，这种增长速度是否达到或满足了教育需求扩张的需要和预设的政策目标。投入质量指标反映了投入资源的质量水平，质量因素在公共教育支出绩效考评中起着很重要的作用，高质量的资源投入可以弥补教育投入中的数量不足的问题（见表1）。 dedecms.com

织梦好，好织梦

（二）过程类绩效指标。 copyright dedecms

公共教育过程指标是度量公共教育资金在教育系统内部的使用效率、分配结构和管理效率的指标体系。它反映了公共教育资金在教育系统内部被用在了何处，所发挥的效力，还可以有效的解释公共教育内部绩效的高低。过程性指标是打开“教育黑箱”、了解教育“生产函数”的关键性指标，过程性指标的高低直接决定了在投入总量不变的情况下，教育产出和外部绩效的高低。尤其在现实中，仅仅寄希望于教育投入的不断增长来获得教育的内外部绩效，对于我国这样一个人口众多的发展中国家是不现实的。因此，如何更好的了解和解释教育的内部生产情况，通过改善资源的配置和使用效率提高教育生产的过程效率，最终不断提高教育带来的社会效益是我们的现实选择。由于过程性指标反映的是整个教育系统内部的资金使用、管理和配置效率状况，过程性指标也就必然涵盖了很多指标内容。为了分析方便，我们将这些指标分为使用效率指标、配置结构指标和支出管理效率指标三类。

dedecms.com

1．使用效率指标主要包括人力资源利用效率、物力资源利用效率和财力资源利用效率三方面的具体指标。这些指标一方面反映了各种资源的利用程度；另一方面也反映了学生人均占有资源的充足程度。因此，这些指标并不存在绝对合理的界限或标准，在保证教育发展所需的资源的基础上，充分发掘资源利用的潜力是我们的目标。通过各种资源利用率的提高，可以有效的提高公共教育的内外部绩效，公共教育过程效率指标是反映公共教育系统内部运作过程对资金使用效率高低的重要指标，是解释教育“生产函数”的重要变量。 本文来自织梦

2．配置结构指标反映了教育资源在教育系统内部各部分的配置情况，可以评价教育资源是否被合理的运用，是否被用到了跟产出和绩效直接相关的领域，以及教育资源配置效率的高低。公共教育支出中配置指标是一个庞大的指标群体，如教育经费的使用用途结构、地区间教育经费的配置结构、三级教育层级间的经费配置结构，以及各级学校间的规模大小配置等。其中，教育经费使用用途结构是在教育机构内部的经费使用配置问题，而地区间教育经费的配置结构、三级教育层级间的经费配置结构，以及各级学校间的规模大小配置则是在政府层面的对教育资源的配置问题。对这些配置结构指标的描述和考评，可以有效的评价公共教育支出过程中的使用和配置情况。

3．资金管理效率是指在公共教育资金的下拨和使用过程中的资金管理效率，用于评价资金的拨付和使用是否符合资金管理的要求，是否按照计划的要求以最小的时间和成本将公共教育资金配置到了所需的领域。这种效率评价指标主要反映了政府对有限公共教育资金的管理能力，高效的资金管理能够提高资金的使用效率，使得有限的公共教育资金更及时、更高效的发挥效能，相反则是对教育资金的极大浪费。因此资金管理效率指标应作为公共教育支出绩效评价指标体系的一项重要组成部分（见表2）。 内容来自dedecms

（三）产出类绩效指标。 织梦好，好织梦

公共教育产出是指教育活动的直接产出，产出绩效指标是用来度量公共教育投入所带来的成果大小，以及投入产出之间效率高低的指标体系。产出绩效可以从多个侧面来进行评价和描述。首先，这种绩效是教育活动追求的直接目标，反映在产出的绝对水平上，体现为特定时期教育活动所取得的成果；其次，反映在产出的效率和效益水平上，体现为特定投入的教育成果的大小；最后，还需考虑教育产出的质量问题，没有质量的保证，产出的结果和效率也就没有了任何意义。因此产出绩效可以进一步分解为结果、效率和质量指标三个角度来分别评价公共教育产出的绩效状况。 织梦好，好织梦

产出结果指标是反映公共教育活动最直接、最直观的指标类别，直接反映了公共教育活动所取得的成果，这种成果可以从绝对和相对两个方面来描述。产出成果的绝对指标是指公共教育活动所带来的直接产出的数量和规模，是用于评价教育产出最直观的指标，如三级教育各自的毕业生人数。产出成果的相对指标是指那些以相对比率指标评价的教育产出成果，如大专以上文化人口比重、初中以上文化人口比重、文盲率等。

本文来自织梦

产出效率指标反映的是公共教育支出在资金的使用上是否具有效率的一种指标，其评价的核心是特定的教育投入所能产生的教育产出的数量。作为对公共教育支出绩效的一种评价，产出效率指标是评价教育内部效率的最为核心的指标，其在最一般的意义上评价了教育系统对教育经费的使用效率问题，是以特定投入为基础来评价产出的一种效益评价指标。 dedecms.com

在教育产出的评价指标中，产出的质量指标是一项极为重要而又经常被忽视的指标。其重要性体现在没有质量的保证，教育产出的数量就没有意义，教育产出的效益也无从谈起；其经常被忽视的原因是因为教育的质量难以评定，因为教育的根本产出是人的能力，即人力资本，而确切的度量这一能力和资本是几乎不可能的。因此在对教育的产出进行评价时，质量问题一直是教育内部绩效评价指标体系的硬伤。但造成这一局面的原因并不是无法度量，而是统计上的缺失，如学生的标准化成绩以及三年毕业生一次就业率等指标就可以从一个侧面反映出教育产出的质量（见表3）。

织梦好，好织梦

（四）效果类绩效指标。 织梦好，好织梦

公共教育支出在教育系统内部的产出能够对经济社会带来间接的影响，而这些影响是我们真正希望得到的结果。对经济的效益影响方面，按照人力资本理论，教育的作用体现在能够提高人的劳动生产率，从而提高受教育者的收入水平。如果教育能够有效的提高人的劳动生产率，那么除了可以为个人带来收入的同时，也能够促进经济的增长和技术的进步。因为劳动生产率的提高可以等价于劳动投入的增加，按照索罗增长模型，劳动的投入能够带来经济增长，同时由于教育所产生的技术进步也是促进技术进步的重要因素。因此，教育在对经济的效益影响方面，最终可以归结于对经济增长的贡献。 dedecms.com

公共教育支出还会对社会的公平、和谐起到推进作用。教育制度可以补偿由于父母亲财富、收入、教育、政治力量、社会关系、文化等差异导致的不良结果，使这些因素不会影响成年子女发展的机会（莱文，1995）。而在降低犯罪率和人口出生率，以及人民身体状况等方面，公共教育也会发生直接或间接的作用。因此将这些效果绩效合理的融人指标体系之中，是一个完整指标体系的构建所必须的（见表4）。

织梦内容管理系统

  本文来自织梦

[1] 朱志刚：《财政支出绩效评价研究》，中国财政经济出版社2003年版。 copyright dedecms

[2] 李玲：《我国教育经费支出效益的实证分析》，载于《河北经贸大学学报》2001年第2期。 本文来自织梦

[3] 廖楚晖：《政府教育支出效益的有限性分析及模型》，载于《中南财经政法大学学报》2003年第3期。

本文来自织梦

[4] 吴建南、李贵宁：《教育财政支出绩效评价：模型及其通用指标体系构建》，载于《西安交通大学学报（社会科学版）》2004年第2期。 织梦内容管理系统

[5] UK Audit Commission, 1986 ; Beeton , 1988 ; Fédétation des Experts Compatables Europeans,1991.

copyright dedecms

[6] E．A．汉纳谢克著，闵维方等译：《教育生产函数》，载于《教育经济学国际百科全书》，高等教育出版社2000年版，第352页。 织梦内容管理系统