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[摘要]发达国家用大数据实施政府治理现代化已形成了四种模式，即技术先导模式、“引导+自主”模式、项目投放模式、优势产业模式。本文在厘清政府治理现代化的定义与范畴的基础上，结合大数据对政府治理现代化的作用，分析了这四种模式的特征、案例、优缺点、适用对象，以及可供我国借鉴之处。分析了我国用大数据实施政府治理现代化的顶层设计现状，给出了顶层设计存在的主要问题，提出了对我国用大数据实施政府治理现代化的四条建议。

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[关键词]大数据；政府治理现代化；模式借鉴；顶层设计

一、引言

用大数据技术来实施政府治理现代化是当前发达国家一致的做法，已经历了3～7年的政策导向、政府推动、社会实践的考验，取得了不少的先行经验，可总结出一些行之有效的模式。这些模式对我国用大数据实施政府治理现代化具有现实的借鉴意义。目前，在用大数据实施政府治理现代化上，我国已逐步进行了顶层设计，[1，2]但也存在不少问题。借鉴发达国家优秀模式，可进一步优化和细化我国的顶层设计，改进政府工作的方向和做法。

据此，本文采用如图1所示的研究工作路线。首先，厘清政府治理现代化的定义与范畴，分析大数据对政府治理现代化的作用；其次，根据课题组研究工作，整理出发达国家用大数据实施政府治理现代化的若干种模式，并对这些模式的做法、适用对象、优缺点进行对比分析，总结出可供我国借鉴之处；然后，分析我国与大数据相关的规划计划文件，提炼文件涵盖的政府治理现代化的顶层设计，给出顶层设计存在的主要问题；最后，提出我国用大数据实施政府治理现代化的若干建议。

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二、政府治理现代化的定义与范畴 织梦好，好织梦

政府治理是指政府履行政府职能对公共事物的治理。[3]由此可见，治理的范畴是由政府的职能和公共事务决定的。当今时代，政府职能随社会、经济的发展而不断变革。职能变革的总体方向一分为二。其一，不是扩张而是收缩形成“有限政府”，再通过互联网、大数据等技术手段扩大治理影响的范围；[4]其二，政府不是要过多地直接参与市场经济的竞争，而是要对市场进行宏观调控和监管。公共事务的涵盖范围就更广了，如公共交通、教育、医疗、社会保障等。[5]从现有学术界对政府治理的定义来看，有广义和狭义之分。狭义的政府治理只是政府职能范围内的治理；广义的政府治理则是指借助政府的管理手段和工具来实现对公共事务（包括政府职能范围内的事务）的治理。

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本文赞同“有限政府”的理念，即政府的职能是有限的，需要通过有限的职能利用先进的信息化手段和工具来实现对政府治理范围边界的扩展，这就是本文给出的政府治理现代化的定义，兼顾了广义和狭义的政府治理定义。也就是说，通过信息化手段和工具可以在“有限政府”的前提条件下，将狭义的政府治理扩展为广义的政府治理。目前，可运用的先进的信息化手段和工具主要包括有大数据、物联网、云计算等。其中，大数据是信息化发展到一定阶段，数据有了一定积累后的产物。因此，当政务信息化发展到一定阶段，大数据必然成为政府治理现代化的工具和手段。

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三、大数据对政府治理现代化的作用 本文来自织梦

如图2所示，大数据对政府治理现代化的作用主要体现在提升公共服务水平、提高管理能力、促进科学决策、推动产业转型升级4个方面，从而实现对广义的政府治理范围中的技术进步、产业发展、宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理等主要任务，达到促进经济发展和服务社会民众的目的。[6] 内容来自dedecms

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（1）提升公共服务水平。大数据之所以能提升公共服务水平，一是因为可以大面积应用并让广大民众普遍受惠；二是可为公共服务提供新的技术、工具来改善服务质量。如，利用移动通信和GPS、GIS相结合的大数据技术，可感知人群、车辆的流向、密集程度，可为交通诱导、停车、拥塞控制、即时调度等公共交通提供服务；通过社保、交通、交警、公安人口、工商、税务等数据的数据交换、集成共享，可实现公共政务服务的一站式办理。[7] 内容来自dedecms

（2）提高管理能力。通过大数据技术，可以让政府更加有效率、有工具、有渠道处理宏观调控、市场监管、应急处置等职能工作，在适当收缩工作职能的情况下通过大数据技术在第三方的配合下扩展管理职能。比如，通过舆情大数据系统，政府可以即时感知网络上出现的社会舆情事件以作有针对性的快速处理；[8]通过网上呼应机器人可以自主地回应网友对政府工作的举报、建议、疑问，即便处理不了也可以转交后台工作人员处理，这背后就需要海量的数据积累和知识管理；[9]通过养老保险、社会保险、医疗保险等人社大数据平台，可以由系统主动地发生短信通知市民账户的异常情况、余额情况、兑现办理情况等。[10] 织梦好，好织梦

（3）促进科学决策。有数据分析作为支撑将使政府的工作决策更有据可循，这需要用到一些大数据分析工具和技术（如数据仓库、数据挖掘等），可作趋势分析、聚类分析等。比如，在配置城市的安保力量时，可根据城市的人口密度、分区属性、人群特性等数据来分析配置需求，从而配备不同的巡逻、治安队伍；[11]可以根据电子商务大数据分析得到的区域进出口、价格波动、客户评价等商品销售数据而分析出本土产品的交易现状和变化趋势，从而制定有针对性的促进本土特色产品的电商发展政策。 织梦内容管理系统

（4）推动产业转型升级。发展经济始终是相当长一段时期政府的要务，通过大数据与其他产业的交叉融合，可促进其他产业向高端、现代化转型发展，因此，政府推动大数据在各行各业的应用就是推动产业转型升级的抓手之一。比如工业生产企业应用工业大数据，可实现原材料采购、自动化生产、成品销售的全程大数据化，分析出原材料的价格趋势、采购需求而有计划的采购，分析出生产时的每项工序时间、效率而做有针对性的改进，分析销售数据而得出产品的市场空间等，从而可促进工业企业向智能制造转型。[12] 织梦内容管理系统

四、发达国家用大数据实施政府治理现代化的模式 本文来自织梦

经研究发现，许多发达国家（如美国、英国、欧盟地区、日本、澳大利亚等）用大数据实施政府治理现代化相对我国早3～5年启动，且已形成一定的模式，概括起来可称为技术先导模式、“引导+自主”模式、项目投放模式、优势产业模式。这些模式分类的原则是看模式以什么作为核心理念或偏重于如何运作，下面加以分述这4种模式。 dedecms.com

1.技术先导模式 dedecms.com

技术先导模式如图3所示，这种模式的本质特征是以技术为先导，目的是试图占据全球领导地位，这种模式的运作有以下的突出特点： 本文来自织梦

（1）信息产业已有良好的发展基础。信息产业中的子产业，特别是移动互联网、云计算、物联网等是与大数据产业紧密关联的产业，大数据产业的快速发展与这些产业具有很强的正向关联关系。产业中从事大数据服务的企业有能力并成长起来了也能更好地支撑政府治理现代化的实现。 本文来自织梦

（2）已有一定的大数据相关技术和数据储备。掌握关键技术才能占据产业链中最有附加值的部分，并处于领先地位。要实现政府治理的现代化，数据储备是大数据技术发挥作用的前提。

（3）政府出台规划计划和投放项目资金。政府出台用大数据实施政府治理现代化有关的规划、计划，并围绕大数据相关的最核心和先进的技术投放项目及资金，以此确保领先地位。 copyright dedecms

（4）商业公司研发和产业化大数据项目。这种模式认为，市场及技术的孵化应由企业来完成，政府往往会与若干具有政府治理现代化项目研发和实施潜力的大型企业建立起紧密合作关系。 织梦好，好织梦

美国是技术先导模式的代表。美国的信息产业一直在全球处于领先地位，拥有一大批知名的大型IT企业，如Google、Microsoft、EMC、Oracle、DELL、HP、德州仪器、高通、Intel、IBM、Facebook等，形成了覆盖基础设施、数据处理与研发、开源的商品软件、以及应用的成体系的大数据产业链。美国政府不断出台与大数据有关的政策，并投放高技术研发项目，给以资金支持。商业公司提供对应的大数据技术研发与实施项目服务，服务于政府提升治理能力。 织梦内容管理系统

美国政府希望在大数据产业中始终处于全球领导地位。美国2010年启动了“我的大数据”系列规划，包括有2010年的《“蓝纽扣”计划》、2012年的《“绿纽扣”计划》和《“我的学生数据”计划》、2014年的《“创建副本”计划》。2012年启动的《大数据研究和发展计划》旨在加强大数据时代的科研、教育、国家安全和社会管理能力，投入共计2亿美元的资助资金。2012年发布了《数字政府战略》。此外，还有2012年的《开放政府V2.0》、《数字政府平台计划》，2013年的《政府信息开放计划》，2014年的《开放政府V3.0》等。[13]一些典型的项目有《推进大数据科学与工程技术及核心技术》、《开放科学网格》、《全球蛋白质数据银行》、《千万亿次数据分析处理计划》等。

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2.“引导+自主”模式 copyright dedecms

“引导+自主”模式的本质特征是“高层引导、中层自主”（如图4所示），其突出特点如下： 织梦内容管理系统

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（1）高层理念引导，且投入项目。高层从整个大范围的区域政府治理需求出发，确定一些方向性的规划计划，以发展大数据作为区域发展的理念，投放一系列的大数据项目。但这些规划计划文件都是理念性的，不带强制性。

（2）中层独立自主，但相互配合。中层在自己的地理范围内独立自主地制定大数据政府治理的规划计划并组织实施，对高层的理念可遵从可不遵从。如遵从则通过项目的形式，与其他中层互相配合完成项目。 dedecms.com

（3）企业、科研机构参与，实施项目。高层放出的项目交由企业和科研机构以产学研合作的形式来开展研发和实施项目。

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欧盟地区是“引导+自主”模式的代表。由于加入欧盟的都是具有自主权的国家，因此欧盟出台的大数据规划计划是理念性的，并不具备强制性，也允许各加盟国独立自主。[251欧盟出台的大数据相关规划计划有《欧盟2020发展战略》、《云计算发展战略及三大关键行动建议》、《数据驱动经济战略》、《地平线2020计划》等，希望借助这些文件的引导和项目的实施，促使联盟内成员国彼此合作、共同发展。[14]其成员国也出台了一些大数据有关的规划计划，如德国、法国的《开放数据战略》，德国的《数字德国2015》，法国的《数字化路线图》等。

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3.项目投放模式

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项目投放模式如图5所示，该模式的本质特点是“政府主导、投放和实施项目”，其突出特点如下： 织梦内容管理系统

（1）政府主导。用大数据实施政府治理现代化有关的规划计划由政府出台，接下来的大数据治理项目也由政府主导来实施，如果需要可吸收部分企业参与。在实施过程中政府始终处于主导地位。 织梦好，好织梦

（2）项目驱动。通过项目的驱动来达到用大数据实现政府治理现代化的总目标。 内容来自dedecms

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新加坡是项目投放模式的代表。新加坡国土面积较小，经济和信息产业发展都有良好的基础，通过采用项目投放模式，如果政府工作得力，可以迅速在用大数据实施政府治理现代化上取得建设成效。新加坡以信息与通信发展管理局作为大数据项目主导的政府部门，统一协调其他政府机构参与，全程负责投放的大数据项目的规划、设计、研发、审批、监督、验收等环节。在项目启动后，根据需要来吸收部分企业、个人加入。新加坡已经发布的大数据政策就有《智慧国（IN2015）计划》、《电子政务2015》，已实施的比较典型的大数据政府治理现代化项目有政府数据公开门户data.gov.sg、智能交通系统、立方体计划、one in box项目等。

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4.优势产业模式 copyright dedecms

优势产业模式如图6所示，该模式的本质特征是“以优势、特色产业为基础，用大数据推动产业转型升极”，其突出特点如下：

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（1）以区域优势、特色产业为基础。该模式认为，优势、特色产业是大数据应用的重点领域，一是因为优势、特色产业历经长期的发展有良好的基础，二是因为大数据的应用也需要着重体现地方特色。

（2）用大数据推动产业转型升级。在区域优势、特色产业的基础上，结合运用大数据技术，推动这些优势、特色产业向高端业态发展，如生产制造企业应用大数据技术向智能制造转型，粮食企业应用大数据技术由数字粮食向智慧粮食转型等。

（3）政府发起，企业实施。由政府制定用大数据实施政府治理现代化的规划计划，并发起大数据项目，但项目由企业来实施。 织梦内容管理系统

（4）着力于公共服务、产业发展，建立独特的政府治理体系。本模式着力于利用大数据提供完善的公共服务，以作为配套促进产业发展，并将公共服务和产业发展两相结合形成区域独特的政府治理现代化体系。 dedecms.com

澳大利亚是优势产业模式的代表。澳大利亚的农业和矿业是优势特色产业，政府为国家制定了发展大数据的具体方向和发展目标，发起了许多大数据项目，吸引企业参与其中，并注重发挥行业协会的协调作用。澳大利亚在公共服务上致力于通过大数据分析系统提升公共服务质量。澳大利亚出台的政策有《政府数字转型政策》、《建设数据中心战略》、《公共服务大数据战略》、《农业竞争力绿皮书》等。启动实施的一些典型项目有“智能农场”、 “智慧城市”、 “智慧电网”等。

5.模式比较 本文来自织梦

4种模式主要从优点、缺点、适用对象3个方面来进行比较，分析见表1。 dedecms.com

6.可供借鉴之处

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发达国家用大数据实施政府治理现代化的技术先导模式、“引导+自主”模式、项目投放模式、优势产业模式4种模式对我国利用大数据实施政府治理现代化均具有重要的借鉴意义。由于我国国土面积大，国情异常复杂，如果生搬硬套其中一种模式都不可取，需要吸收各种模式的精华，而避其短处（如图7所示）。

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（1）借鉴技术先导模式，从国家层面组织用大数据实施政府治理现代化。可从国家层面出发，选择有技术研发基础和数据积累基础的领域作为突破口，直接设置项目作为科技攻关项目和政府治理现代化项目，委托高校、企业来承担研发和应用项目。为避免可能伴生的垄断、腐败、民众感受差、地方参与不够的问题，可就同一项目委托多家单位合作或同时进行，对确有战略性和保密性要求的项目可就保密、服务质量等进行提前约定；可进行公开招投标和严格监管；可释放部分普遍惠及民众的大数据项目，如大数据医学个人健康档案项目、掌上政务APP等；可在出台国家层面项目规划计划的同时，对地方开展大数据政府治理现代化工作出台指导性和绩效考核意见，给以中央划拨资金支持，但具体项目由地方自行设定，并在国家层面项目吸收部分地方企事业单位参与。 织梦好，好织梦

（2）借鉴“引导+自主”模式，从区域范围组织用大数据实施政府治理现代化。可在国家战略布局的一些区域范围内采用“引导+自主”模式，如长江经济带、长三角、珠三角、京津冀、武陵山片区等。在这些跨省市的区域范围内，结合国家层面已经出台的扶持政策、区域现实情况、数据与信息化资源整合基础等，用高层引导的方式引导该区域在整体上提出用大数据实施政府治理现代化的目标、原则，并释放一些大数据项目，但并不强制要求。区域内的各省市可再根据自身的实际情况有更细的规划计划、项目出台。可在区域范围内以政府治理松散联盟体的形态组织实施一批区域整合项目，如区域大数据中心、区域政务服务平台、区域物流公共服务平台等。 copyright dedecms

（3）借鉴项目投放模式，在各省市组织用大数据实施政府治理现代化。在一些经济相对较发达，信息化和数据积累有一定基础的省市，为加快实现政府治理现代化，可由政府主导，在出台政策的同时，集中投放符合省市实情的大数据政府治理项目，全程政府主导。为避免政府过度主导、企业被动参与的局面，可在项目启动阶段、投放准确性论证上由政府把握。项目启动后，与政府职能紧密相关的项目仍由政府主导，其他只要是可以由市场来做的项目则交由市场、企业来孵化，政府则转入协助保障项目实施效果、绩效评价的角度来开展工作。 织梦内容管理系统

（4）借鉴优势产业模式，在各个层面都注重发挥本土能量。无论是在国家层面，还是在区域、省市层面，都应注意发挥优势、特色产业的本土能量，利用大数据技术推动这些优势、特色产业向高端业态转型。在这些项目的启动、实施过程中让政府、行业协会、企业协同工作，形成推动政府治理现代化的共治态势。

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五、我国用大数据实施政府治理的顶层设计 dedecms.com

我国在利用大数据实施政府治理现代化的顶层设计上主要有两个文件，一个是国务院2015年发布的《促进大数据发展行动纲要》（以下简称《纲要》），另一个是工业和信息化部2017年发布的《大数据产业发展规划（2016-2020年）》（以下简称《规划》），总体上都是通过推进若干个重大工程来落实政府治理现代化（如图8所示）。 dedecms.com

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1.《纲要》与《规划》的布局 织梦内容管理系统

《纲要》中将大数据作为提升政府治理能力的重要手段，提出了十大工程，包括“政府数据资源共享开放工程”、“政府治理大数据工程”等（如图8所示）。[15] dedecms.com

从《纲要》的内容来看，以狭义的政府治理现代化为核心，面向广义的政府治理现代化范畴，全面涵盖了大数据对政府治理现代化作用的各个方面。从《纲要》出台的本意来看，是要出台一个提纲挈领的国家层面的指导性意见，再由各省市自主实施。[16，17]国家层面已建立起促进大数据发展部际联席会议制度，但十大工程进展并不太理想；有部分省市行动较快（如贵州、广东、北京、上海等），已取得一些探索经验，但相当多的省市还在观望，等待可复制的经验或具体的实施计划。[18]在这种情况下，《规划》出台了。 内容来自dedecms

《规划》是工信部对《纲要》的深化响应文件，更为具体的从推动大数据产业发展的视角出台的规划，其中8个重点工程为“大数据关键技术及产品研发与产业化”、“大数据服务能力提升”等，如图8所示。[19]《规划》更多地偏向于大数据对政府治理现代化作用中的提升公共服务水平、推动产业转型升级作用。

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2.顶层设计的问题

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从前述分析可知，在顶层设计上我国已经具备了一定的基础，但还存在一些缺位需要尽快弥补，主要是：

（1）对区域大数据的规划计划没有指导性意见出台；

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（2）对大数据政府治理、数字政府、政府数据开放共享等尚没有进一步的实施方案和国家层面的项目发布； 内容来自dedecms

（3）对已布局的18个工程尚没有明确的分工、细化项目出台； dedecms.com

（4）缺乏体现本土优势、特色产业和政府治理的大数据工程、项目。

六、对我国利用大数据实施政府治理现代化的建议 织梦好，好织梦

结合对发达国家利用大数据实施政府治理现代化已有模式的分析与借鉴，并为解决我国顶层设计的问题，笔者提出以下用大数据实施政府治理现代化的建议。

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（1）在国家层面进一步出台对大数据政府治理、数字政府、政府数据开放共享的实施方案和区域、省市大数据政府治理指导性意见。借鉴技术先导模式，在方案中，应对已布局的《纲要》中的十大工程、《规划》中的8个重点工程进行任务分解，通过已建立的联席会议制度横向协调发改委、科技部、工信部等部门，联合发布和投入一批关键科技攻关项目，如人类基因大数据、超级计算资源大数据平台、政务大数据平台等，吸引和培育一批具有大数据服务能力的国内IT企业承担项目的实施任务。将这些数据平台植入惠民应用，延伸到APP终端，提供社保、公交、医疗等公共服务，带动一批大数据企业从事关键技术与数据项目建立的大数据平台之上的应用项目研发与推广。方案还应对政务数据之间的开放共享给出项目计划和实施时间，对围绕政务数据开展的政府治理大数据应用项目进行统筹考虑实施计划。出台对区域、省市大数据政府治理的指导性意见。

（2）鼓励各区域结成大数据联盟，共享和利用区域大数据，形成“引导+自主”的区域大数据政府治理模式。借鉴发达国家的“引导+自主”模式，在国家重点布局的一些区域，如长江经济带、大西部、京津冀、长三角、珠三角等经济区域，围绕大数据政府治理出台一些区域性的大数据规划计划，支持其实施一批区域项目。促进区域范围内开放共享数据，整合数据硬件与软件平台资源，在某些主题方向上取得一些关键技术、工程应用上的突破，如长江中游城市群共建共享的工业大数据云平台，长三角政务开放共享的商事服务大数据平台等。 dedecms.com

（3）允许和支持各省市先行先试，自主形成地方大数据政府治理现代化体系。借鉴优势产业模式，在一些信息化和数据基础较好，又有积极性的省市，设立大数据创新试验示范区，允许其先行先试，特别是支持其在政府治理现代化上运用大数据技术以政府主导开展项目运作。政府在前期制定规划计划，发布大数据政府治理项目，中后期逐步退出主导，交由市场和企业完成项目后续任务。采取绩效的方式动态补偿省市的先行先试，并吸收他们的试点经验向其他省市推介。除已有的北京、上海、广东、贵州等先行省市外，可再选择一批省市作为试点。

（4）各个层面均加入本土优势、特色产业元素，构建我国国家、区域、省市独有的大数据产业链。这种做法，可以迅速在国际大数据的新一轮竞争中起到重要的作用，并可能在国际区域范围内树立起“链主”地位。如，国家层面的高铁大数据、航空航天大数据、电商大数据、移动互联网大数据等，区域层面的石化工业大数据、航运物流大数据、智慧粮食大数据等，省市层面的湘菜大数据、工程机械大数据、红色旅游大数据等。

七、结束语 dedecms.com

用大数据作为技术手段可将政府治理现代化从狭义的“有限政府”治理扩展到广义的政府治理范畴。大数据对政府治理现代化的作用主要体现在提升公共服务水平、提高管理能力、促进科学决策、推动产业转型升级4个方面。借鉴发达国家用大数据实施政府治理现代化的技术先导模式、“引导+自主”模式、项目投放模式、优势产业模式4种模式，可从国家层面、区域范围层面、省市层面系统地运用这些模式的组合。

我国利用大数据实施政府治理现代化的顶层设计已初步形成，但尚存在一些问题，可从4个方面进行改善。在国家层面进一步出台对大数据政府治理、数字政府、政府数据开放共享的实施方案和区域、省市大数据政府治理指导性意见；鼓励各区域结成大数据联盟，共享和利用区域大数据，形成“引导+自主”的区域大数据政府治理模式；允许和支持各省市先行先试，自主形成地方大数据政府治理现代化体系；各个层面均加入本土优势、特色产业元素，构建我国国家、区域、省市独有的大数据产业链。

参考文献： 织梦好，好织梦

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