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全球发展治理转型与中国的战略选择
发布时间：2018-09-29 作者：派智库 来源：《国际展望》2018年第3期 浏览：次【字体： 大 中 小】
【内容摘要】当前全球发展治理处于转型的关键期。这一转型由全球发展体系权力结构的变革、新的发展挑战和新的全球发展议程共同推动，其中新兴经济体的崛起是重要原因。转型主要体现在全球发展治理的四大方面：在治理主体上，新兴经济体崛起，治理主体趋向更平等、更包容的全球发展伙伴关系；在治理手段上，贸易、投资与援助相结合的“一揽子”方式成为重心；在治理机制上，联合国逐渐打破经合组织发展援助委员会的垄断而发挥重要作用，一些新兴的机制建设也不断涌现，总体呈现出复合型机制的特征；在治理目标上，减贫不再是唯一目标，经济、社会与环境的协调、可持续发展成为新目标。中国是全球发展治理的重要参与者与贡献者，面对发展治理转型，新时代的中国应提升制度性话语权，并进一步贡献中国智慧和中国方案。
【关键词】全球发展治理 2030年可持续发展议程 中国特色大国外交 内容来自dedecms
自二战后国际社会实施发展援助以来，全球发展开始成为与国际经济和贸易、国际政治和安全并驾齐驱的重要概念。其后，随着全球化的不断深入、全球性问题的日益凸显，全球发展逐渐被认为是克服重重挑战的重要途径。2015年9月联合国发展峰会通过了2030年可持续发展议程这一全球发展新框架，将发展议题推至国际社会激烈讨论的前沿。2016年二十国集团杭州峰会更是第一次把发展问题置于全球宏观政策框架的突出位置，[1]将全球发展治理列为全球经济治理的重要内容。[2]全球发展治理已然成为备受瞩目的议题。 dedecms.com
然而，纵观全球发展治理的整个进程，当前的全球发展治理正处于一个关键的转型期：以西方发达国家为主体、发展援助为主要内容的架构正转向一种新的、更趋平等、更具包容性和内容更全面的发展治理。这种转型由全球发展体系权力结构的变革、新的全球发展挑战和新的全球发展议程共同推动，其中新兴经济体在全球发展治理格局中的崛起是重要原因。这种转型主要体现在全球发展治理的治理主体、治理手段、治理机制与治理目标四大方面。作为世界上最大的发展中国家，中国对全球发展治理做出了重大的实践与理念贡献。在全球发展治理转型的背景下，新时代的中国要进一步做全球发展治理的引领者，需要推进可持续发展政策的一致性，完善全球发展制度架构，以“一带一路”为战略抓手进一步加强国际发展合作新平台建设，从而大力提升中国在全球发展治理中的制度性话语权。 内容来自dedecms
一、全球发展治理及其转型的主要原因 织梦内容管理系统
发展与治理被认为是两个重要的概念。关于两者已经有了大量的研究，但是将两者放在一个全局性框架下讨论的研究则并不多见。仅有的关于“发展治理”尤其是“全球发展治理”的研究或者具体分析某一议题领域，如环境、卫生和健康等，或者具体到某一区域，如非洲、东南亚地区等，但是并没有对该定义进行概念层次上的讨论；而已有的概念分析或者比较笼统，或者仍然从传统的视角出发，范围不够全面。[3]还有一些学者在分析与研究全球发展治理问题时，主要将其看成是一个已约定俗成的概念，没有对它进行概念的分析。[4]然而，事实上，对“全球发展治理”这一概念界定的不清晰正在成为相关政策变革的障碍。因此，有必要对全球发展治理的定义与内涵进行厘定。 内容来自dedecms
（一）全球发展治理的定义 copyright dedecms
联合国全球治理委员会（Commission on Global Governance）对治理的定义是，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。[5]治理概念本身含有跨国性，因而将其应用到全球范围时，全球治理就应运而生。全球发展治理，亦即对发展问题的全球治理，是当前国际社会激烈讨论的主题。但发展问题本身是一个非常宽泛的概念，它并非单纯涉及“南方”国家，也不仅仅是在“发展合作”框架下的议题，它是一个全球的历史现象。[6]在新的世界经济中，发展问题主要包含了两大方面的议题。一方面是促进发展中国家经济发展、社会福利提高的问题。尽管在过去几十年里世界整体上取得了经济和社会巨大的进步，但生活在赤贫状态的人口总数仍然很大，而且富国与穷国之间的差距不断拉大。解决这类问题的责任主要落在发展中国家的国内层次，但是应当得到国际发展合作与援助的支持。另一方面是富国与穷国都面临一系列共同的发展议题，包括环境恶化、传染性疾病、跨国犯罪等问题。这些问题的解决只能依靠共同合作。[7] 织梦好，好织梦
因此，简单地说，全球发展治理是各国政府、多边机制和私人机构等管理全球发展问题的诸多方式的总和，它是使全球发展议题中相互冲突的利益得以协调并且采取合作行动的一个持续的过程。它包括了管理上述两大类全球发展问题的各种规范、机制和制度，其主体是各国政府、国际多边机制、公共机构和私人组织，其对象是全球发展问题。 dedecms.com
相较于国际发展援助、国际发展合作等概念，全球发展治理具有独特性。首先，全球发展治理超越了国际发展援助这一概念。它不仅包括为促进发展中国家发展与福祉、加强发展中国家自主权为目标的发展援助，而且比发展援助内容更丰富，范围更广泛。同时，它还跳出了“发展援助”这一具有“施舍性理念”的局限，其概念更具平等性与包容性。其次，全球发展治理包括行动与理念两个维度。国际发展合作强调资金、能力建设、技术开发和转让、政策变化和多利益攸关方伙伴关系等多个方面的广泛国际行动。[8]它更多的是促进发展的各种活动，强调的是行动与实践方面；而全球发展治理这一概念既包括了促进发展的各种活动，也包括各种发展治理的“理念”与“规范”。 dedecms.com
（二）全球发展治理转型的主要原因
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全球发展治理已经受多种因素影响而处于转型变革之中。这些因素包括全球发展体系权力格局的变化、新的全球性挑战以及2030年可持续发展议程的设定等，它们带来了全球发展治理诸多方面的转型。 织梦好，好织梦
第一，根本原因是全球发展治理体系权力结构的变化。在全球发展领域内，新兴经济体在过去十多年里变得更加重要，它们明显增强在发展援助和技术合作等多方面的参与，并开始质疑传统发展治理模式的主导性和合法性。新兴经济体在发展领域内的崛起是全球发展治理诸多方面转型的根本原因。 织梦好，好织梦
长期以来，发达国家是全球发展治理的主体，主导着全球发展援助的格局，全球近80％的援助资金来自发达国家。如果不计入官方发展援助以外的资金类型，发达国家的官方发展援助占全球援助资金的比重一直维持在95％以上。[9]但是，近年来，尤其是2008年国际金融危机以后，世界经济的变化正在重塑全球发展的政治。
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一方面，西方发达国家受金融危机影响，经济发展滞缓，它们参与国际发展合作的政治意愿与能力下降，对全球发展事务的影响力正在逐渐减弱。据联合国贸发会议贸易和发展报告统计，2014年经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD，以下简称经合组织）发展援助委员会成员的援助净支出仅占其国民总收入的0.29％，远低于其承诺的占国民总收入0.7％的目标，也低于在20世纪90年代初期所占的份额。另外，官方发展援助总额以及向最不发达国家提供的官方发展援助自2010年以来不断下降，2014年给最不发达国家的双边援助较上年下降了16％。[10] copyright dedecms
另一方面，以金砖国家为代表的新兴经济体在世界经济中的地位不断上升，在全球发展领域的影响力进一步增强。有资料显示，非传统援助国的援助金额在2009年时为170亿美元，在三年时间内翻了两番，占全球援助量的10％。尽管数字并不令人震惊，但事实是这些援助已经打破了传统援助国的垄断。国际金融危机之后，尽管新兴经济体的增长速度放缓，商品价格下降，但南南合作继续增长。据联合国统计，2013年南南合作价值超过200亿美元，2014年南南合作的货币价值远远超过2013年总值，其中中国和印度提供的发展合作稳步增长。[11]
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应当说，奈瑞·伍兹（Ngaire Woods）所说的“国际发展合作中的静悄悄革命”现在已经演变成一个热闹的变革进程。这一革命实质上是自冷战结束后全球权力结构发生变革的反映。
第二，客观原因是新的全球发展挑战与形势。今天的世界面临着许多不同的、新的发展形势。这些新形势与挑战构成了一种动态变化的全球发展新环境，重构了国际发展合作的基础。它们是推进全球发展治理转型的客观原因。当前的世界面临诸多挑战，它们对人类的生存与发展造成严重威胁，是全球发展的重要治理对象。具体来说，仍然有数亿的公民处于贫困之中，生活缺少尊严，国家内和国家间的不平等在加剧，性别不平等仍然是重大挑战，自然资源的枯竭和生物多样性丧失使人类面临的挑战日益严重，气候变化削弱了各国实现可持续发展的能力。[12]应对这些挑战需要发达国家和发展中国家共同努力。
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与此同时，过去的形势发生了一些新的变化，形成了新的挑战。譬如，贫困这一现象发生了诸多变化，根除贫困已经变得更加复杂。从长期来看，贫困是不可避免的，但在今天它已经被认为是可以征服的，并被认为是国际社会的重要责任。但是，贫困在全球范围的分布发生了重大转变。1990年，全球93％的穷人生活在低收入国家。现在，世界上最贫困的人口大多数生活在1999年以后从低收入跨入中等收入行列的国家。而且发达国家也出现了贫困加剧的情况。据估计，2012年发达国家有3亿多人生活在贫困之中。[13]再譬如，尽管很多国家仍然被划分为发达国家或发展中国家、北方国家或南方国家，但现实更复杂了，国家和地区已经不再与过去的划分与分类相匹配。 内容来自dedecms
因此，如何填补日益多元化的发展需求与国际公共产品之间的缺口成为发展治理的重要挑战，而且这些发展需求随着全球形势和挑战的发展在变化，这无疑更增加了发展治理的难度。这些挑战都需要在传统的发展合作之外进行处理，因而推进了传统发展治理的转型。 dedecms.com
第三，重要契机是2030年可持续发展议程的设定。自21世纪第二个十年以来，发展议程逐渐成为国际社会共同关注的焦点。[14]2010年二十国集团首尔峰会正式将发展问题列入G20峰会的议程，2015年联合国发展峰会正式批准了新的可持续发展目标——2030年可持续发展议程，2016年G20杭州峰会第一次将发展议题置于全球宏观政策框架的突出位置，第一次围绕落实2030年可持续发展议程制订行动计划。[15]全球发展议程成为国际社会关注的焦点议题。而2030年可持续发展议程不仅代表了全球发展治理的最新进展，更为全球发展治理的转型提供了重要契机。[16]它包括17个可持续发展目标和169个具体目标，涉及经济发展、社会进步和环境保护三大方面，规划了未来15年全球发展事业的宏伟蓝图。
首先，2030年可持续发展议程要求的协同发展将对全球发展治理的方式提出新要求。该议程的核心是可持续发展，它抛弃了过去传统增长模式片面追求经济增长的方式，重视增长可能带来的资源耗竭、环境污染和加剧社会不平等的外部性影响，强调包容性增长以及经济、社会和环境三个层面的协调发展。[17]这种协同发展将要求全球发展治理的方式发生变革。 copyright dedecms
其次，2030年可持续发展议程巨大的资金需求将对全球发展治理的发展筹资及其手段提出更高要求。可持续发展议程涵盖了消除贫困与饥饿、健康、教育、性别平等、能源、经济增长和环境等多项议题，是一项复杂的挑战。各个领域内目标的实现都将需要巨大的资金。据联合国贸发会议估计，每年发展中国家都将存在1.9万亿—3.1万亿美元的投资缺口，其中基础设施的投资缺口每年在1.6万亿—2.5万亿美元，粮食安全每年存在2600亿美元的投资缺口，社会基础设施每年存在约2500亿美元的缺口。[18]
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因此，2030年可持续发展议程反映了发展与国际合作模式的转变。它是应对新的社会经济与生态现实而形成的新思维与新范式，它与全球权力结构的变化、全球发展新挑战共同推进了全球发展治理的主体、手段、机制与核心目标等多方面的转型。 dedecms.com
二、全球发展治理转型的主要特征 dedecms.com
随着新兴经济体的崛起尤其是它们在全球发展领域中地位与作用的加强，全球发展治理由传统的“西方治理”开始转型：治理主体趋向更平等包容的伙伴关系，新兴经济体成为重要主体，非国家行为体也越来越发挥重要作用；治理手段超越了传统的发展援助，官方发展援助发生变革，贸易、投资与援助并举的方式扩展；治理机制由传统西方主导的机制走向复合型机制，呈现碎片化特征；治理目标由以减贫为核心走向更广泛的可持续发展。 织梦好，好织梦
（一）全球发展治理的主体关系转型：趋向更平等包容的伙伴关系 内容来自dedecms
随着新兴经济体的崛起和全球发展治理主体的多元化，全球发展治理的主体关系发生转型，从传统的中心—边缘/主导—依附的关系向更平等包容的全球发展伙伴关系转型。
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在传统的全球发展治理中，西方发达国家是发展治理相关规范与制度的制定者，是发展援助的主要出资国。广大发展中国家是发展援助的对象，它们长期处于接受援助的被动地位，在接受发展援助的同时，也被动地接受附加条件。这些附加条件包括对受援国的政治经济发展条件的具体约束，援助方案的实施需要得到援助机构的审查和评估等。因而，两者形成了基于施舍与依赖的不平等关系。 copyright dedecms
如今这种关系受到冲击。一方面，新兴经济体成为国际发展筹资、基础设施投资及外商直接投资的重要来源。当前新兴国家和发展中国家占全球GDP的57％，占全球增长的三分之二。[19]同时这些国家大多自身经历过转型，能够理解发展对发展中国家的重要性，它们并不像发达国家那样把自己看成是“援助国”，而是将它们与发展中国家之间的关系看成是发展中国家之间的互利合作，是南南合作形式的“穷帮穷”，而不是援助国向受援国单向的、垂直的资金和物资流动，受援国不是被动的受援者，援助国也可以通过援助获利。据联合国统计，2013年的南南合作价值超过200亿美元。[20] 本文来自织梦
另一方面，私营部门、市民社会和慈善资金等行为体提供的发展筹资也为发展中国家提供了新的选项，这种主体的多元化也有助于推进主体关系的平等化。在全球发展工作的早期，主导的假设是政府是贫困国家发展进程的领导者，也是提供和协调发展援助的领导者。但是，目前这一假设发生了显着变化。从全球发展领域内行为体的数量与全球发展筹资的来源来看，已远非最初的情景。私营部门开始从全球发展议程的边缘者成为发展议程的重要力量，从主要扮演投资者角色成为具有与各国政府平等决策地位的重要行为体。[21]过去10年，流向发展中国家的国际私人资本出现了强劲上升趋势，流向发展中国家的私人资本净额增长了3倍，从2005年的1557亿美元，上升至2013年的3277亿美元。此外，广泛的市民社会、私人慈善和基金、学术机构与媒体等也越来越发挥着重要的作用。
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（二）全球发展治理的手段转型：趋向超越发展援助的手段
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长期以来，发展援助是全球发展的核心。但随着全球发展权力结构的变化，发展援助或官方发展援助已不能再反映当今全球发展治理的现实，不再适应全球发展治理的需求。新兴经济体的发展合作方式，尤其是南南合作的模式丰富了全球发展治理的手段，成为全球发展治理手段转型的一个重要方面。
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第一，发达国家主导的官方发展援助发生变革。官方发展援助一直是发展中国家特别是最不发达国家外部公共融资的重要来源。[22]但在当前复杂的国际发展筹资和全球发展形势下，一方面，传统援助国提供的官方发展援助资金在国际发展筹资中的整体比例开始下降；另一方面，非传统援助国和私人资金等在国际发展筹资体系中的比例明显上升。因此，官方发展援助的相对重要性随着国外资金流入发展中国家的比例上升而下降，官方发展援助与国际发展合作的相关性正在下降。[23]1970年，流入发展中国家的外国直接投资仅为官方发展援助的1/4，贸易出口接近官方发展援助的12倍。到2015年，发展中国家的外国直接投资流入量已超过官方发展援助的4倍，而贸易出口更高达官方发展援助的43倍。[24]并且，从长期来看，接受援助的国家的数量在下降。根据经合组织统计，28个发展中国家及20亿人口，到2030年，将从官方发展援助的资格名单中毕业。海纳·雅努斯（Heiner Janus）等学者近期的研究也表明，发展援助相对于其他国际合作领域的重要性正在下降，这从“官方发展援助的终结”“援助产业的创造性毁灭”“从援助到全球发展政策”“后援助世界”“超越援助”等概念的兴起中可见一斑。[25]
在此背景下，经合组织发展援助委员会自2012年就开始调整官方发展援助的内涵。2014年12月，发展援助委员会在巴黎召开高级别会议，同意构建一个新的衡量工具即官方可持续发展资助总量（Total Official Support for Sustainable Development，TOSSD），以推进整个官方支持的、流向发展中国家资金的可测量性和透明度。2030年可持续发展议程框架纳入了这一讨论，并获得了联合国及其成员国的普遍关注。
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第二，贸易、投资与援助并举的“一揽子”方式正在拓展。尽管发展援助委员会在扩大官方发展援助的范围，进行相关变革，但是它与新兴经济体的发展合作方式仍存在很大不同。发展援助委员会的发展援助强调“非捆绑式援助”原则，实质上是将援助和贸易、投资分离开，使援助与市场原则、比较优势进而互惠互利相隔离。[26]而新兴经济体的发展合作，主要是在“南南合作”的框架下进行的。它们将合作双方看成是平等的合作伙伴，互利互惠是主要原则与目标，合作领域主要集中在基础设施建设与生产性领域，因此，它们的发展合作手段不同于发展援助，是将贸易、投资、优惠贷款与商业贷款等多种方式相结合，用“一揽子”的方式来推进发展中国家的增长。
这种援助与发展并举的方式不同于传统的捆绑援助，其重点在以援助带动投资，从而有助于提升伙伴国家间的经济整合程度，推动两国间建立长期的互惠合作关系。如印度和中国通过优惠贷款和优惠出口买方信贷等方式来帮助发展中国家刺激经济增长。[27]目前，这种援助与发展并举的方式开始受到发展援助委员会成员国的重视，推动它们在援助手段与战略上发生变化。
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（三）全球发展治理的机制转型：趋向复合型机制
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现有的全球发展治理体系内的主要制度安排是历史遗留的产物，是冷战时期大国博弈的产物，与当前正在发生的全球发展的现实并不匹配。它难以适应当前世界发展格局的变化，而正处于演化进程中，具体体现为传统机制在变革，新的机制在形成，联合国在全球发展治理中的作用日益突出，整个机制层面呈现出复合型特征。
第一，经合组织发展援助委员会受国际政治趋势影响发生变革。经合组织发展援助委员会是全球发展治理的重要机构，负责制定有关官方发展援助的规范、标准和方针，并协调和督促各成员国制定相关政策，在国际发展事务中占据着主导地位，对全球发展治理发挥了重要作用。其1996年提出的《塑造21世纪：发展合作的贡献》为2000年千年发展目标的具体内容提供了基础，召开的四次援助有效性高级别论坛推进了援助有效性的相关讨论与实践。但是，这一组织正在缓慢发生变化。近年来，它承认了非发展援助委员会援助国（非DAC国家）的重要性，并开始与非成员国的协调合作，其推动的“有效发展合作的全球伙伴关系”正试图纳入新兴经济体。 copyright dedecms
第二，联合国在全球发展治理中的作用日益增强。发展议题一直是联合国的一个主导议题。自上世纪60年代开始，联合国先后推出了四个十年发展战略，通过了一系列纲领和行动计划。2000年，联合国首脑会议通过了《千年宣言》，形成了国际社会第一个全球发展目标——“千年发展目标”。随后，联合国以千年发展目标为框架，不断加强与世界银行、国际货币基金组织以及各国政府在发展领域的联系。2015年9月，联合国发展峰会正式批准了2030年可持续发展议程，该议程为未来15年世界各国的发展和国际发展合作指明了方向，它标志着联合国在全球经济治理领域中的核心作用进一步加强。
第三，新的国际发展合作平台正在积极建设中。南南合作的发展推进了新的全球和区域发展机制的建设。这些新机制包括2015年正式成立的金砖国家新开发银行，2016年投入运营的亚洲基础设施投资银行以及2016年正式启动的次区域层次上的澜湄合作机制等。这些新机制都包括了基础设施建设、互联互通等重要议题，它们的建立打破了传统金融机制的长期垄断，为发展中国家的发展尤其是基础设施部门的建设提供了新的资金来源。而中国于2013年提出的“一带一路”倡议更是对国际合作与全球发展治理新模式的积极探索，它将开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，为世界发展带来新机遇。这些新的发展机制的建立将进一步提升发展中国家在全球发展治理中的地位与作用，推进全球发展治理向公正合理的方向发展。
（四）全球发展治理的目标转型：趋向更广泛的可持续发展 织梦好，好织梦
纵观战后几十年，全球发展治理的指导思想和工作理念在不断调整变化，其核心目标也在转型，当前正由传统的减贫目标趋向更广泛的可持续发展目标。 dedecms.com
在20世纪90年代以前，指导国际发展治理的主要思想是通过工业化和现代化推进经济增长，认为经济增长将根除收入贫困，而一旦人均收入提升，那么其他贫困将自动消失。但是上世纪90年代联合国一系列应对主要挑战的国际会议，包括从环境到家庭计划再到妇女平等会议都推进了人们关于贫困的认识，“贫困是多方面的”和“根除贫困需要同时处理多个不同的方面”的理念得到发展。减贫成为90年代后全球发展的主要目标。1995年哥本哈根社会发展问题大会达成了减贫是发展首要目标的共识。2000年9月8日，联合国千年首脑会议通过《千年宣言》，宣言形成的千年发展目标更是明确了集中全球力量减贫的目标，有效形成了减贫的全球共识。 内容来自dedecms
但是，白千年发展目标被采纳以来，世界发生了巨大的变化，且千年发展目标于2015年到期，于是，应对新挑战设定新的发展目标势在必行。2010年9月联合国正式启动了2015年后全球发展议程设定的讨论进程。在该进程中，设定2015年后全球发展议程与更多关注气候变化的可持续发展目标的两个轨道“合二为一”，这是可持续发展逐渐代替减贫成为全球发展治理核心目标的重要推动因素。2012年联合国系统工作组提交的报告《实现我们共同憧憬的未来》指出发展议程应建立在可持续发展概念的三大支柱（包容性的经济发展、包容性的社会发展和环境可持续性）之上，并且报告强调建立在“可持续发展”基础上与“免于匮乏的自由”以及“免于恐惧的自由”的概念是一致的。[28]因而，在构建2015年后发展议程的进程中，成员国逐渐深刻意识到需要调整思维方式，需要将减贫的目标进一步扩大并使之融入到可持续发展目标中。成员国认同消除贫困不仅仅是一项援助或国际合作的问题，而是实现可持续发展的必要组成部分。[29]2015年9月联合国发展峰会通过成果文件《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》。文件强调，消除一切形式和表现的贫穷，包括消除极端贫穷，是世界最大的挑战，是实现可持续发展必不可少的。[30]文件也明确指出，所确定的2030年可持续发展目标是整体的，不可分割的，兼顾了可持续发展的三个方面：经济、社会和环境。[31] copyright dedecms
总的来说，全球发展治理的主体关系、治理手段、治理机制与治理目标的深刻转型，标志着以西方治理为核心的传统发展治理正走向新的、更平等、更合理的发展治理。
三、中国应对全球发展治理转型的战略选择 内容来自dedecms
作为世界上最大的发展中国家，中国是全球发展治理的重要参与者和引领者。新时代中国确立了“构建新型国际关系和构建人类命运共同体”的外交总目标，提出继续做“全球发展的贡献者”和“推动全球治理体制向更加公正合理的方向发展”的主张。[32]在此背景下，如何应对全球发展治理的转型并进一步提升自身在全球发展治理领域中的制度性话语权，是中国所面临的一项重要战略选择。这应当从内外两个方面来进行考虑。对内，中国要进一步推进自身发展，在战略规划上要以2030年可持续发展议程来引导中国发展战略的制定，在战略实施上要进一步推进机构协调与监督以实现可持续发展政策的一致性。对外，中国要进一步在推进全球发展治理转型上有所作为，包括积极应对复合型的全球发展机制，推进全球发展架构的完善；以“一带一路”倡议为战略抓手进一步推进亚洲基础设施投资银行、金砖合作机制以及次区域层次上的澜湄合作机制等国际发展合作新平台的建设。 dedecms.com
（一）以全球发展议程引导中国发展战略，促进自身发展 织梦好，好织梦
落实2030年可持续发展议程是当前国际发展领域的核心工作。中国是世界上最大的发展中国家，它的发展本身就是全球发展的重要组成部分。过去15年，中国在实现联合国千年发展目标方面取得了显着进展。1978—2010年，参考国际扶贫标准，中国共减少了6.6亿农村贫困人口，为世界减贫事业做出了巨大贡献。[33]当前，中国高度重视2030年可持续发展议程，将议程落实工作与执行《国民经济和社会发展第十三个五年规划》等中长期发展战略进行了有机对接。2016年9月中国批准和发布了《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，以全球可持续发展议程为引导，确立了中国自身经济、社会和环境等方面的目标与战略方针。 dedecms.com
但是，应当看到，中国在实现可持续发展议程上还面临着诸多重要挑战。可持续发展议程确定了一套广泛的、具有变革性的可持续发展目标，要求实现社会、经济与环境三大领域的良性循环。而作为发展中国家，中国仍然面临艰巨的发展任务。截至2015年底，中国仍有近5500万人口生活在每年仅2300元收入的贫困线以下，而且赤贫人口大部分居住在偏远、气候敏感地区，缺乏基本的基础设施和社会服务保障。[34]并且，在中国经济快速发展过程中，中国面临的社会不平等问题逐渐加剧，2014年基尼系数高达0.4690，在全球范围内属于高收入差距水平。中国的城乡间、不同地区间以及不同社会群体问的发展差距逐渐加大，发展的包容性面临着严峻的挑战。[35]同时，中国在减少环境污染与生物多样性丧失等问题上也面临着严峻挑战。因此，中国在脱贫攻坚、解决城乡和区域发展不平衡、补齐生态环境短板等方面还有大量工作要做。[36]
因而，中国应当在全球发展议程的引导下，切实落实《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，在相关的可持续发展目标上制定出更具体的目标和指标体系，明确相关的执行标准和监督措施，从而真正地在兼顾经济发展、社会公平和环境保护三大支柱的基础上实现中国自身的发展。当然，在全球发展议程引导自身发展的同时，中国也应坚持自身发展道路、发展战略的自主性。 织梦内容管理系统
（二）促进国内机构调整与协调，保持可持续发展政策的一致性 copyright dedecms
将可持续发展议程与中国国家中长期发展战略有机结合，意味着国家的发展政策向可持续发展的过渡，它将对政策整合提出更高要求和标准。因为可持续发展目标立足于消除贫穷和可持续发展两大目标，包括了经济、社会和环境三个层面，而且目标之间存在着相互依存的关系。譬如，如果要在消除贫困方面取得进展，就必须在可持续发展目标2之下的粮食安全具体目标、目标8之下的充分和生产性就业和体面工作目标、目标10之下的减少不平等目标和目标13之下的增强应对气候变化的能力目标等多方面取得积极进展。[37]健全和有效的机构是发展的能动因素和结果，它们不仅将发展目标纳入政策和实践，协调各项活动，而且能够调动人民和资源来实现这些目标。[38]因此，为了实现可持续发展目标，需要运作有力的机构在一系列广泛的政策领域进行必要的有效协同，这需要国家各部门内部及部门间开展政策整合和必要协作。
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目前，联合国相关文件对国家层面的机构调整提出了相关的政策建议。建议指出，要实现可持续发展的目标，就必须进行机构调整，应在多个层面进行变革，以推动有效和顺利地落实可持续发展目标。包括建立各种组织，如建立各部门与机构问的工作组，这一安排将有助于克服不同技术观点造成的障碍，促进来自不同部门的专家之间的合作；建立相关的中央机构，从而提高政策的协同增效作用，推动达成共识；建立与可持续发展有关的全国委员会、部门、协调机构，以确定国家可持续发展优先事项。目前，德国已经设立了一些机构来促进可持续发展合作，瑞士设立了一个内部协调小组，负责审查《2030年可持续发展议程》的挑战以及对该国组织结构和各项进程的影响。[39]2018年3月，国务院向第十三届全国人民代表大会第一次会议提请审议的机构改革方案提出，将商务部对外援助工作有关职责、外交部对外援助协调等职责整合，组建国家国际发展合作署，作为国务院直属机构。援外的具体执行工作仍由有关部门按分工承担。[40]这是我国推进大国外交，加强发展援助的一个重要措施，是机构调整的有力举措，它将为我国国际发展援助政策的整合和一致性做出重要贡献。 dedecms.com
（三）完善全球发展治理的架构，加强架构之间的协调 copyright dedecms
从战略层次上讲，国际制度是当今主要国家规划全球治理的重要基础，制度的程序与分配意义非常明显。[41]当前全球发展治理体系的主要制度安排是历史的产物，未能充分解决一系列紧迫的发展问题，因而，中国在规划全球发展治理中，应区别对待复合型的发展治理架构，努力加强这些机制间的协调，从而形成合力，提供更多的全球公共产品。
第一，进一步提升联合国在全球发展治理中的重要地位。长期以来，西方国家主导的经合组织发展援助委员会在全球发展中处于垄断地位，主导制定了一系列有关国际发展援助的国际规则和规范。相比之下，联合国处于相对弱势的地位。2000年，联合国千年发展目标提出并通过。这一目标体系为更广泛地理解发展、采取行动提供了新的典范，是人类第一次试图改善全世界贫困人口生活水平和生活机会的集体和综合的行动，在人类发展史上产生了深远的影响。[42]随后，联合国在全球发展治理中的话语权逐渐上升。2008年全球金融危机后，联合国在全球发展治理中的作用进一步凸显。尤其是2015年联大发展峰会通过了《2030年可持续发展议程》，标志着联合国在全球发展治理领域的核心作用加强。
中国应充分认识联合国在全球发展治理中的优势与劣势，积极推进联合国在全球发展治理中的行动实践与共识凝聚作用。一方面，由于联合国具有独特的普遍性与不偏不倚的立场，它是可以就全球优先事项形成全球共识的独特论坛。[43]在这方面，没有任何其他国际机构可以取代。它的合法性使得在联合国讨论、谈判达成的协定及其业务活动具有不可比拟的价值。[44]另一方面，联合国成员国数量众多和利益庞杂的性质也使其有效性不够。对此，中国应当进一步重视联合国系统尤其是联合国发展合作论坛的主平台地位，推进联合国各个发展机构之间的协调，推进联合国加强对各次首脑会议、会议承诺以及联合国主要机构做出的决定的问责与审议机制，从而加强联合国的效力，进一步实现其主导作用。 织梦好，好织梦
第二，重视并积极引导G20在全球发展治理中的作用。近年来，由发达国家与发展中大国共同组成的G20机制开始在全球发展治理中发挥更加突出作用，发展议题已成为G20关注的重要议题之一。2015年安塔利亚峰会通过《G20和低收入发展中国家框架》，提出将发展融入到G20的整体框架中，2016年G20杭州峰会第一次就落实联合国2030年可持续发展制订行动计划，第一次把发展问题融入G20的整体框架。可以说，G20机制已成为全球发展治理的一个重要机制，它将为推动2030年可持续发展议程的后续落实做出重要贡献。
2030年议程作为一种努力目标的设定，严重缺乏行为规范指导，严重依赖成员国的自愿落实与审查。[45]这就对2030年议程后续落实与评估形成重大挑战，各国可能由于资源有限、短期利益等原因而改变以2030年议程的有关政策事项为优先的目标，进而导致对2030年议程实施不力的结果。中国应继续推进G20发挥在2030年可持续发展议程的后续落实与评估中的桥梁作用，推进G20发展工作组与联合国、不同地区、不同国家之间的协调，从而实现全球共识的有效塑造与2030年议程在国家、地区层次的有力落实。
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第三，转变过去对经合组织发展援助委员会的消极态度，以更开放包容的态度参与其中。作为西方发达国家长期主导全球发展治理的制度性合作平台，经合组织发展援助委员会一直在塑造着全球发展治理的理念共识与规则标准。为扩大其合法性，发展援助委员会召开了一系列援助有效性高级别论坛和“有效发展合作的全球伙伴关系”高级别会议。对此，包括中国在内的一些新兴经济体并不积极参与。这种不参与削弱了发展援助委员会的合法性及其对全球发展议程的影响力，也阻挡了它所确立的原则与义务对南方国家的约束。但是，需要密切关注的是，发展援助委员会在努力推进它们的合法性并力图继续主导全球发展治理规范。它们努力推进“有效发展合作的全球伙伴关系”与2030年议程等联合国渠道对接，它们提出的官方可持续发展资助总量概念也纳入到了2030年议程框架内。对于这些新进展，中国需要做好相关预防应对措施，而其中一方面就是要通过“G77+中国”和金砖国家合作机制等平台努力凝聚发展中国家之间的共识，以一种更加积极和开放的心态与经合组织发展援助委员会进行对话，对与发展中国家有关的问题，尤其是涉及南南合作的问题应明确表态，表明自己的主张。 内容来自dedecms
（四）以“一带一路”倡议为抓手，推进国际发展合作新平台建设 内容来自dedecms
作为一个不断崛起的新兴援助大国，中国已经成为全球发展合作领域的重要力量。但是，中国在全球发展治理机制中并没有获得与其权力相匹配的位置。因此林毅夫等人提出，中国要在全球发展中承担起更为重要的领导者角色，需要建立新的多边金融机构来体现其发展理念、经验和隐性知识。[46]目前在中国的努力下，一系列新的国际发展合作机制逐步建立。其中包括金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行和类似于澜湄合作机制这样的次区域合作机制等。这些机制或作为新兴经济体发展合作机制，或作为多边开发金融机构，或作为次区域合作机制，在定位上都着眼于发展合作，旨在促进共同发展，它们是现有全球发展治理体系的有益补充。但是，这些国际发展合作新平台的建设或多或少都面临着深化动力不够、金融支持不足等挑战。因而，推进这些平台的建设，无疑将进一步提升中国在全球发展治理中的地位与作用。而推进这些机制与“一带一路”倡议对接，利用“一带一路”倡议为战略抓手促进相关机制协同合作将是中国重要的战略选择。
“一带一路”倡议是中国政府应对世界大发展大变革大调整和全球发展深层次矛盾而提出的发展战略和合作倡议，它跨越不同地域、不同发展阶段和不同文明，是一个开放包容的合作平台。它范围广阔，重点在促进基础设施建设和互联互通，其秉承的“共商、共建、共享”的新合作模式也将为全球发展治理带来新思路和新可能，其提出的“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通”将为亚洲基础设施投资银行、金砖合作机制等国际发展合作新平台的大力发展提供动力与支持。例如，将“一带一路”倡议与金砖国家合作机制对接，可以推动金砖国家内部形成贸易投资大市场、货币金融大流通、基础设施大联通和人文大交流的局面，从而为金砖国家合作提供源源不断的动力，打造金砖合作的下一个“金色十年”[47]。
结束语
全球发展治理所面临的挑战反映了整个全球治理体系的挑战。因为发展不能再被仅仅看成是富国帮助穷国的一种努力，相反它是应对更广泛领域挑战的一部分，体现了国际社会如何看待理想的社会、经济与环境的问题。今天的全球发展治理正处于转型之中，该体系内主要力量的变化正在改变整个全球发展治理图景，其中包括了更多的行为体，因而更复杂，更难管理；包括了不同的发展治理模式和治理机制，因而又显得更加碎片化。这是当前全球发展治理所面对的现实。 copyright dedecms
与此同时，我们应当看到，这种混乱和碎片化正是全球发展治理转型的表现，转型是一个长期的进程，治理中的正式制度结构仍然反映了过去的权力与社会现实，新结构的塑造仍在缓慢出现。因此，中国面临挑战，也面临机遇，如何应对才是关键。在党的十九大报告中，习近平总书记提出，中国要始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者。[48]与其他全球治理领域相比，中国与其他国家在全球发展治理领域的根本性冲突不多，相反，全球发展治理领域对中国自身发展的成就和长期的、巨大的对外援助的贡献持肯定态度。[49]因此，全球发展治理将是中国做出重要贡献的领域，也可能成为实践中国特色大国外交，进一步提升中国在全球治理中制度性话语权的战略抓手。 本文来自织梦
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[1] 《王毅部长在二十国集团（G20）杭州峰会中外媒体吹风会上的讲话》，外交部网站，2016年5月26日，http：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zyjh_674906/t1366819.shtml。 织梦好，好织梦
[2]当前全球经济治理的重点是构建公正高效的全球金融治理格局、开放透明的全球贸易投资格局、绿色低碳的全球能源治理格局和包容联动的全球发展治理格局。
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[3]谢来辉将那些旨在专门解决发展问题的不同层面的制度安排称为“全球发展治理”，参见谢来辉： 《从“扭曲的全球治理”到“真正的全球治理”——全球发展治理的转变》，《国外理论动态》2015年第12期，第2页；孙伊然将“全球发展治理”界定为多边机制、进程以促进发展中国家发展与福祉、加强发展中国家自主权为主要目标，在塑造全球发展理念、规则、政策等方面所起到的作用，孙伊然：《全球发展治理：中国与联合国合作的新态势》，《现代国际关系》2017年第9期，第36页。
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[4] [加]约翰·柯顿：《G20与全球发展治理》，《国际观察》2013年第3期；张贵洪：《联合国、二十国集团与全球发展治理》，《当代世界与社会主义》2016年第4期；张孟旭：《构建包容联动的全球发展治理格局》，《人民日报》，2016年10月3日，第3版；Katherine Marshall，“Global Development Governance，”in Thomas G.Weiss and Rorden Wilkinson eds.， International Organization and Global Governance，London：Routledge，2013；Brenda Killen and Andrew Rogerson，“Global Governance for Intemational Development：Who’s in Charge?” http：//www.oecd.org/dac/45569897.pdf，OECD DAC Development Brief，No.2，2010；Ahmed Shafiqul Huque and Habib Zafarullah，International Development Governance，Boca Raton， London，and New York：Taylor&Francis Group，2006. 织梦内容管理系统
[5]俞可平主编：《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社，2003年版，第5-6页。 织梦好，好织梦
[6] [瑞士]吉尔贝·李斯特着：《发展的迷思：一个西方信仰的历史》，社会科学文献出版社2007年版，第10页。 织梦内容管理系统
[7] [美]丹尼·罗德里克着：《新全球经济与发展中国家：让开放起作用》，世界知识出版社2004年版，第8页。 织梦好，好织梦
[8]联合国文件：《秘书长的报告：国际发展合作的趋势与进展》，E/2016/65，第3页。文中各处脚注中提及的联合国文件，都可通过在联合国文件中心http：//www.un.org/zh/documents/网页输入文件编号搜索获得。
[9]姚帅：《国际发展援助的特点变化及未来趋势》，《国际经济合作》2017年第1期，第27页。
[10]联合国贸易与发展会议：《贸易和发展报告2015：使国际金融构架有利于发展》，联合国出版物（2015年），第155页，http：//unctad.org/en/PublicationsLibrary/tdr2015_ch.pdf。
[11]联合国文件：《秘书长的报告：国际发展合作的趋势与进展》，E/2016/65，第10页。 dedecms.com
[12]联合国文件：《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》，A/69/1.85，第5页。 内容来自dedecms
[13]联合国文件：《秘书长的报告：通过促进可持续发展、扩大机会和应对相关挑战而消除一切形式和表现的贫困》，E/2017/64，第7页。 织梦好，好织梦
[14]孙伊然：《2030年可持续发展议程与中国特色的经济外交》，《当代世界与社会主义》2017年第1期，第139页。
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[15] 《王毅部长在二十国集团（G20）杭州峰会中外媒体吹风会上的讲话》，2016年5月26日。
[16]张贵洪：《联合国、二十国集团与全球发展治理》，第21页。
[17]黄超：《2015年后可持续发展筹资新框架及中国的应对》，《现代国际关系》2015年第10期，第10页。
[18]联合国贸易和发展组织：《世界投资报告2014：投资于可持续发展目标：一项行动计划》，北京：经济管理出版社2014年版，第149-152页。
[19]林毅夫、王燕着：《超越发展援助：在一个多极世界中重构发展合作新理念》，宋琛译，北京大学出版社2016年版，第14-15页。 内容来自dedecms
[20]联合国文件：《秘书长的报告：国际发展合作的趋势与进展》，E/2016/65，第10页。 织梦内容管理系统
[21]黄超：《私营部门与联合国2030年可持续发展议程：贡献、局限与改进》，《现代国际关系》2017年第4期，第32页。
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[22]联合国文件：《秘书长的报告：国际发展合作的趋势与进展》，E/2014/77，第4页。 dedecms.com
[23]黄超：《2030年可持续发展议程框架下官方发展援助的变革》，《国际展望》2016年第2期，第87页。 本文来自织梦
[24]郑宇：《援助有效性与新型发展合作模式构想》，《世界经济与政治》2017年第8期，第144页。