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十八届三中全会《决定》提出，推动地区间建立横向生态补偿制度。随着我国跨省区大江大河环境污染和生态破坏日益严重，建立此项制度已迫在眉睫。作为全国首个横向生态补偿试点，新安江生态补偿试点经过五年的探索，成效明显，水质常年达到或优于地表水河流Ⅱ类标准，生态效益、经济效益和社会效益显现，为我国探索建立跨省域生态补偿制度积累了经验。 本文来自织梦

同时也要看到，试点取得的是阶段性成效，在措施和机制层面成熟定型，但尚未形成可复制、可推广的制度。横向生态补偿涉及不同利益主体和责任关系，单靠过渡性政策措施和行政手段难以形成长效机制，自然资源产权、碳排放权交易、水权交易、排污权交易等基础性制度的不健全，制约了试点的深入和形成成熟的制度。下一阶段，应该针对这些基础性制度进行改革和探索，打破瓶颈，真正探索出一套可复制、可推广的模式。

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一、主要做法 copyright dedecms

新安江流经安徽、浙江两省，干流总长359公里，超过三分之二在安徽省黄山市境内。自2011年试点正式实施以来，浙江省、安徽省和黄山市都在积极探索推进机制和方法，尤其是任务的主要承担者黄山市，探索出了一套完整的生态治理和保护的机制办法。

（一）综合治理

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1.农村面源污染防治。黄山市在新安江流域68个乡镇全面建立了“组收集、村集中、乡镇处置”的垃圾处理体系，聘用2791名农村保洁员。干流成立了16支河面打捞队，支流由所属乡镇定期集中整治。对沿江畜禽养殖场进行整治，划定禁养区。新安江主航道及丰乐河水库网箱退养6379只。全面推行“统一采购、统一配送、统一价格、零差价销售、财政补贴”的农药集中配送网络体系建设。对57个千亩以上生态茶园进行减肥降药整治。完成农村改水改厕23万户，卫生厕所普及率达到90％以上，完成农村生活污水处理项目97个。 织梦好，好织梦

2.城镇垃圾和污水治理。黄山市实施了15个城镇生活污水和垃圾处理工程，建成管网181.51公里。实施了市中心城区、歙县和徽州区污水处理厂一级B至一级A提标改造。对干流和13条支流102个入河排放口进行截污改造。常态化开展禁磷专项执法检查。 内容来自dedecms

3.工业点源污染防治。黄山市累计关停淘汰污染企业170多家，整体搬迁90多家，优化升级工业项目510多个。推进循环经济园区建设，实现了供热、脱盐、治污“三集中”，7个工业园区建成污水处理管网128公里。 织梦好，好织梦

4.重点河道综合治理和生态修复。黄山市推进新安江上游、横江、率水、丰乐河、练江等16个主要河道59个项目综合整治，整治河道94.1公里。禁渔区面积稳定在36.96万亩以上。建成生态公益林531.2万亩，退耕还林82.31万亩。

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5.严格项目准入。黄山市坚持围绕旅游商品开发、山区资源开发、高新技术开发三个方面上项目，坚决拒绝环境污染项目，累计拒绝污染企业200多家。

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（二）创新机制

1.健全工作推进机制。安徽省将新安江综合治理作为“一号工程”，建立了常务副省长主抓，财政厅、环保厅等省直部门和地市联动的推进机制，弱化对黄山市的经济指标考核。黄山市把新安江生态建设作为“政治工程”，分别成立以书记、市长为组长的新安江流域综合治理和生态补偿机制试点工作领导小组。还专门成立了新安江流域生态建设保护局，专司新安江流域水环境保护的日常工作。黄山市与各区县、市直相关部门签订试点工作目标责任书，层层细化任务，逐级落实责任。 织梦内容管理系统

2.建立联防机制。在环保部和财政部的协调下，安徽和浙江两省建立互访协商机制，协同推进试点工作。黄山市和杭州市淳安县建立了联合监测、汛期联合打捞、联合执法、工作信息网络共享、应急联动等机制。 本文来自织梦

3.强化监管机制。黄山市建立环保、水利、农业与公安机关联动执法机制，共同开展新安江流域采砂洗砂专项治理、拆除碍航渔网、规范浮动渔网设置、打击电鱼药鱼偷鱼等工作。黄山市规范清理河道采砂场125个，取缔98个，查处陆地违法采砂采石企业46家。

4.规范项目管理机制。黄山市严格规范项目申报，执行项目法人制、招投标制、监理制、合同制和竣工验收制等。规范资金管理，严格分账核算，专款专用。强化项目监管，所有试点项目实行纪检监察部门监督检查和竣工验收工程审计，以审计结论作为项目结算依据。

5.创新投入机制。按照“政府引导、市场推进、社会参与”的原则，黄山市多渠道加大资金投入。2012年起，黄山市与国开行签订融资战略协议。为建立可持续良性循环的投入机制，黄山市设立新安江绿色发展基金，主要投向生态治理和环境保护、绿色产业发展、文化旅游开发等领域，加快促进黄山市产业转型和绿色发展。

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6.完善参与机制。黄山市建立了由宣传部、电视台、信息办、科协、团委、环保、教育、新保等部门共同参与的联动机制，常态化开展公益宣传、志愿服务、科普培训、知识竞赛、教育引导、社会实践等活动，利用媒体平台及时发布工作动态，传播尊重自然、人水和谐、生态有价的生态文明理念。还开展意见建议征求、有奖举报、基层走访活动，吸引群众广泛参与。所有试点项目均设立标识牌，公开项目建设内容、投资规模、责任单位、管护单位等信息，提高试点工作的影响力和透明度。

二、面临的困难和问题 dedecms.com

新安江生态补偿首轮试点结束，取得了生态、经济、社会等多重效益，二期试点顺利展开。虽成效明显，但更多的探索是措施和机制层面的改革，没有触及基础性制度。正是一些基础性制度的缺失或不完善，造成上下游利益失衡，制约了他们走互利共赢之路，给补偿机制的可持续性带来挑战。 本文来自织梦

（一）试点短期化倾向明显，缺乏长效安排 copyright dedecms

二期试点虽顺利启动，但中央财政已明确，到2018年试点结束时退出。横向生态补偿工作复杂艰巨，存在反复性，中央层面仅支持两个试点周期，短期化、权宜性色彩浓厚，难以让参与各方形成稳定的预期，不利于构建长效机制。

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首先，跨省生态补偿上下游利益诉求差异大，协调困难，新安江流域涉及主体还相对简单，主要是黄山和杭州两市，即便如此，试点从酝酿到正式实施历时七年之久，其中中央部门的介入起了关键性作用。在制度没有完全建立起来的情况下，中央部门退出，完全交给地方，互无隶属关系的地方政府很多问题难以协调或协调失败，上下游都可能退出，补偿机制存在夭折的可能。

其次，承担主要治理和保护任务的黄山市，属于经济欠发达地区，可用财力有限，主要是通过巨额融资方式投入，偿债压力巨大。从治理情况看，农村污染防治、企业关停搬迁等投入明显不足，已建成的村级保洁、河面打捞、环境监管、污水处理等项目日常运行维护都需常态投入。中央每年补偿的3亿元资金，起了关键的撬动作用，如果中央资金退出，会进一步加重黄山市的负担。财力不足的黄山市，可能难以有效投入保持住当前的水质。而且，跨流域大江大河的治理应更多是中央的事权和支出责任，中央应该有相应的资金安排。 本文来自织梦

再次，试点的目的是探索出一种可复制、可推广的模式，但大江大河的治理存在着长期性、系统性、艰巨性和反复性，不能奢望通过短短6年的时间，就探索出成熟的模式，试点应该以目标为导向，不可急功近利。

（二）补偿缺乏科学性，市场化补偿机制缺失 织梦内容管理系统

第一期试点方案里，补偿资金为每年5亿元，其中中央财政出资3亿元，安徽、浙江两省分别出资1亿元，年度水质达到考核标准，浙江拨付给安徽1亿元；水质达不到考核标准，安徽拨付给浙江1亿元；不论何种情况，中央财政3亿元全部拨付给安徽省。这种补偿设计更多的是一种行政安排，缺乏科学性，尤其是浙江的1亿元资金，几乎没有依据。这种安排难以理顺上下游的利益关系，作为过渡性和实验性尚可，如果长期沿用，将打击上游地区的积极性，影响其对补偿制度的认同。 内容来自dedecms

首先，支出资金远大于补偿资金，上游地区透支严重。自20；1年-2014年，上游的黄山市共投入423亿多元用于新安江水资源保护和流域综合治理，而同期中央和下游浙江的补偿资金只有16亿元，差距较大。黄山市年财政收入只有92亿元，财力有限，不得不通过借款的方式投入，与国开行签订200亿贷款协议，已批贷56.5亿元，年还息2.77亿元，偿贷压力巨大。 内容来自dedecms

其次，市场化的补偿机制难建立。横向生态补偿良性运转的基础是科学补偿，国际上成熟的做法是下游通过市场化的方式补偿上游。十八届三中全会《决定》也提出，坚持谁受益、谁补偿原则，发展环保市场，推行排污权、水权交易制度。这对建立市场化补偿机制做出了安排。但由于我国自然资源产权制度不完善，生态产权普遍模糊、权责不明，导致生态资源产权交易缺乏法律依据。千岛湖是杭州市重要的水源地，其年入库量的68％来自上游的黄山市，如果按市场化的补偿方式，不仅仅是1亿元。上游的黄山市希望建立水权交易制度，取代行政安排，下游的浙江也认同市场化的补偿方式，但产权关系没有厘清，制度没有建立。 织梦好，好织梦

再次，补偿方式单一，限制上游地区经济发展。试点中，下游浙江给上游安徽只有资金补偿，没有项目、产业的支持，补偿方式单一，限制了上游的经济发展。黄山市为保护生态环境，执行的是最严格生态环境和水资源管理制度，拒绝了大批前景好的企业进入，放弃了数百亿的投资机会，同时，还在企业关停并转、优化结构上投入巨大，经济发展受到不小的影响。目前，黄山市人均GDP和人均财政收入仅为杭州市的1/3、城乡居民收入等指标仅为杭州市平均水平的一半左右。 织梦内容管理系统

三、对策建议

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新安江生态补偿试点下一步应瞄准水权交易等基础性制度，进行改革探索，建立市场化补偿机制，理顺上下游利益关系，走互利共赢之路。但这牵涉较大，是地方啃不动的“硬骨头”，需要中央做出顶层设计，给予先行先试权。 织梦好，好织梦

1.延长试点期限，构建常态化机制。建议将试点期限延长至2020年，与《千岛湖及新安江上游流域水资源与生态环境保护综合规划》保持一致，并在试点结束后作为常态化机制予以保留，给参与各方吃下“定心丸”。

2.完善产权制度，对生态资源进行确权。建议率先在新安江流域推进自然资源资产产权制度建设，对生态资源进行确权、登记、颁证，为建立市场化补偿机制奠定基础。

3.探索市场化补偿机制。落实十八届三中全会决定的要求，坚持谁受益、谁补偿原则，发展环保市场，推行排污权、水权交易等制度。尤其是在流域上下游之间建立水权转让机制，更具有现实性。下游按照市场价格定期支付上游水资源费用，下游地区通过提高水价、或在提高水价的增量中抽取一定比例、或提取下游水库部分发电收益等方式，解决上游水环境保护的投入问题，实现资源与环境的生态服务功能有偿使用。

4.上下游加强经济合作，走互利共赢之路。维持良性的生态补偿对上下游都有益，而共建共享和互利共赢才是良性的，也才可持续。上游的黄山市为保护环境牺牲了发展机会，人民生活水平上不去，而下游的杭州市在技术、人才、项目等方面有较强优势，两者互补性强。因此，可以鼓励杭州市通过输出高新产业、人才、资金等方式带动黄山市发展，改“输血式”补偿为“造血式”补偿，缩小地区间经济差距，实现流域互利共赢。（nc-1820161118）