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摘要：生态环境保护问题一直备受世界各国关注。近些年，我国大力推进生态文明建设，将其作为经济社会可持续发展的重要理念。草原作为我国北方重要的生态屏障，其生态环境保护是我国生态文明建设的重要组成部分。以内蒙古包头市达尔罕茂明安联合旗（县）为例，对其草原生态环境保护政策的实施效果及存在问题进行深入剖析，为探索草原生态环境保护政策的制定提供理论与实践依据。

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关键词：草原生态环境；生态环境保护政策；围封禁牧；达尔罕茂的安联各旗

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生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴“中国梦”的实现。总体看，我国生态文明建设仍滞后于经济社会发展，环境污染严重，生态系统退化，发展与人口、环境间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的重大瓶颈。[1]我国高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署，推动生态文明建设取得重大进展和积极成效，使我国环境保护工作向科学化、制度化、法制化方向逐步迈进。内蒙古草原是我国最大的草原区，更是我国北方地区重要的生态屏障。然而，近些年内蒙古草原生态环境退化严重，已成为社会各界关注的热点。自治区高度重视草原生态环保问题，先后出台了草畜平衡、禁牧、休牧和轮牧、生态移民等一系列措施，“围封禁牧”政策是其中极具代表性的举措。[1]因此，本文以内蒙古达尔罕茂明安联合旗（以下简称达茂旗）为个案，对其草原生态保护政策实施效果及存在的问题进行深入分析。

一、达茂旗草原生态环境保护政策实施情况 织梦好，好织梦

达茂旗位于内蒙古包头市东北部，是以蒙古族为主体的边境旗县。多年来，由于干旱等自然因素和牲畜超载等人为因素影响，导致草场沙化、退化严重。为改善生态环境，达茂旗从2002年开始实施“退耕还牧”“还林还草”“划区轮牧”等一系列草原生态恢复与保护措施，并于2007年10月在百灵庙镇所属三个嘎查（村）进行禁牧试点工作，2008年1月1日起在全旗范围内全面实施“围封禁牧”，成为全国唯一的全面实施禁牧的旗县。禁牧对于草原生态恢复、农牧民生产生活水平提高和建设我国北方生态屏障具有重要意义。 dedecms.com

（一）政策规划及完成情况

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草地资源的保护与利用直接关系数百万农牧民的生计和生活，也直接影响各民族的和谐共生。达茂旗实施禁牧政策以来，取得了一定成效。截至2014年底，天然草原植被平均覆盖度达26.8％，草场沙化、退化趋势得到有效遏制，局部地区生态环境有所改善，草原生态持续好转；完成城镇周边等重点区域绿化1万亩，栽植苗木252万株；实施“京津风沙源”治理和公益林补偿等生态项目135.4万亩，森林覆盖率达13.7％，牧区草牧场确权工作基本完成。[2]在禁牧政策实施背景下，达茂旗短期内草地资源保护和经济利用效果提升显著，草地资源经济效益得到较好发挥，为牧民改善生活提供了保障。

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（二）牧民转移安置情况 织梦内容管理系统

达茂旗全面禁牧共涉及牧民6620户，需对2万牧民进行妥善转移安置。具体安置方式有四种：一是按照牧民自愿进行永久性禁牧转移安置。二是在已建成的23个移民村安置牧民。三是在百灵庙镇和其他建制镇进行安置。四是在饲料草料基地进行原地安置。从落实情况看，2008年底，在已建成的23个移民村转移安置了1361户，城镇（百灵庙镇和牧区3个建制镇）转移安置了1300户，共计2661户，占总安置户的40％；2009年城镇转移安置牧民2648户，占总安置户的40％，2010年转移安置牧民1311户，占总安置户的20％；到2014年底，全旗农牧业人口控制在5万人左右，城镇化率达到60％以上。[2]在牧民转产转业方面，通过各种形式的培训使农牧民掌握实用技能，帮助牧民转产转业。[3]如，2014年3月举办两期剩余劳动力技能培训班，共有120多名牧民参加培训，培训合格的牧民全部安排在附近两个选矿厂工作，为顺利实施禁牧奠定了基础。

（三）政策补贴落实情况

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针对禁牧牧户实施草场补助及配套补助措施，具体包括牧民草场、养老、教育、医疗、住房、就业、生活等补贴政策。从落实情况看，2008～2010年，达茂旗政府共支出补贴款3.9亿元，2011年达2.6亿元。从2011年开始，又实施了为期五年的草原生态保护补助奖励机制。到2014年，草原生态保护补助奖励机制的禁牧补助标准已从原来的6.0元/亩提高到6.5元/亩。[4]

二、草原生态环境保护政策实施效果 dedecms.com

（一）生态效应 copyright dedecms

2008年以来，达茂旗天然牧草高度、植被覆盖率等基础指标逐年上升，草原生态恢复情况良好，生态环境质量大幅改善，生态环境实现整体恶化趋缓、治理区明显好转。2011年，全旗天然牧草平均高度达25.6厘米，较2010年增长16.1厘米；草场植被覆盖率达25.7％，较2010年提高7.7个百分点；草场牧草生产量达54.58公斤/亩（干草），较2010年增加26.28公斤/亩（干草）。到2014年底，牧草平均高度较禁牧前增加15厘米，部分地段牧草达40厘米，产草量增加2倍。

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（二）经济效应

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1.改善就业结构效应初显，但长期影响仍有不足。从2008年全面实施禁牧政策以来，达茂旗三次产业从业人员数发生较大变化。从三次产业从业人员结构看，虽仍以第一产业为主，但从业人员比重有所下降，由2006年的60.27％下降到2014年的52.53％；第二产业从业人员比重有所上升，由2006年的11.87％上升到2014年的14.13％；第三产业从业人员比重由2006年的27.86％上升到2014年的33.33％。可见，达茂旗自实施禁牧政策以来，第一产业从业人员数量有所下降，牧民安置政策效果初显。但从第二产业和第三产业从业人员变化情况看，禁牧政策对第二、第三产业从业人员结构的短期效应较为明显，长期效应仍不理想。而且部分牧民在2008年、2009年短暂“就业”后，又出现了大量失业现象。

2.三次产业产值结构得到一定优化。实施禁牧政策后，达茂旗三次产业产值呈现逐年递增趋势。其中，与2006年相比，2014年第二产业增幅最大，增长率达294.04％；第三产业位居第二，增长率达212.56％；第一产业增长率也高达177.13％。从三次产业产值所占比重看，三次产业比重变化明显，由2006年的10.39:65.73:23.88调整为2014年的7.94:71.46:20.59。第一产业所占比重明显下降，一定程度上由于禁牧后畜牧业养殖规模大幅下降所致；第二产业所占比重明显上升，主要原因是禁牧后达茂旗成立了众多的畜牧产品加工企业，兴建大批畜牧业工业园区。可见，禁牧政策实施后经济总量有所增加，第一产业从业人员和产值比重均有下降，第二、三产业产值对经济总量的贡献率较高，但吸纳就业能力较弱，产业带动能力不强。

3.对畜牧养殖业的影响遭遇现实困境。禁牧政策实施对牲畜业及肉类产量产生一定影响。2006年后，达茂旗肉类总产量和牲畜总头数变化趋势基本趋同。其中，肉类总产量在2008年底达到最低值，其后呈增长态势；牲畜总头数在2009年降到最低值，其后呈增长态势。关于2009年后出现肉类总产量和牲畜总头数增加的原因，调查发现，这主要由于牧民因语言不通及再就业后劳动强度大、工资收入低等原因，致使部分牧民回到草原偷牧、移牧引起的。 内容来自dedecms

4.对农牧民增收效果有限。2006年以来，达茂旗农牧民人均收入有所增加，但与城镇居民相比，近年来差距呈逐年拉大态势，农牧民增收速度相对缓慢。实施禁牧政策以来，牧民收入来源呈单一化趋势，仅依靠生态补贴来维持生活的农牧民较多。如果遇到疾病、子女上学等问题，这些农牧民的生活就会陷入困境。同时，牧民转移就业难度较大，大量牧民被安置到工作岗位一两年后，都因不能适应工作要求而辞职，从而进一步强化了牧民收入来源的单一化趋势。

（三）社会效应

一是生产方式方面，禁牧政策实施后，农牧民放弃畜牧业，离开草原，走进工业园区、工厂或进行舍饲圈养等，这对于祖祖辈辈生活在草原上的牧民而言，不仅意味着居住地的改变，更意味着传统生产方式的根本转变。这一方面可使牧民融入现代化生产方式，但另一方面牧民固有生产方式的剧烈转变也带来很大的适应性问题。二是社区生活方面，将牧民集中安置在移民区或工业园区，增加了社会治理压力。如，部分牧民转产转业后不能适应工作岗位要求，最后还是选择回到原址偷牧；集中安置的牧民因观念等冲突，导致矛盾和纠纷时有发生。三是文化传承方面，牧民生产生活场所的变更意味其所处文化系统的转变，而这种转变往往都是艰难而漫长的过程，且会带来一些文化传承的消失。如，进入城市生活后，年轻牧民用蒙古语交流的机会已越来越少。[5] 内容来自dedecms

三、进一步完善草原生态环境保护政策的建议 copyright dedecms

草原退化的根本原因是从草原生态系统中索取的物质远远超出维系草原生态平衡的界限，因此，草原生态环境保护政策的导向应体现在两方面：一是减少对草原生态的物质索取，二是增加对草原生态系统保护的投入。客观讲，达茂旗政府实施的“围封禁牧”政策取得了阶段性成果，但恢复草原生态环境是一项系统工程，任务艰巨，其生态环境尚未实现根本性恢复，仍存在第二、第三产业带动能力弱，牧民转移安置短期化现象突出，牧民增收困难，社会治理难度大，传统文化传承遭遇困境等问题。对此，应做好以下几方面工作： 内容来自dedecms

（一）深化对草原生态功能的认识 内容来自dedecms

内蒙古草原是我国面积最大的草原，占全国草场总面积的1/4，一直是我国重要的畜牧业产区，位居我国五大牧区之首。放牧制度本身并没有好坏之分，对放牧制度的评价要看其是否适应当地的生态环境和社会经济条件。在过去很长一段时间里，“草原=畜牧”成为人们的思维定式，单纯地把草原视为肉类的产出地，无节制地进行放牧，对草原的生态系统功能认识不足。另外，实施禁牧后，草场被围起来，不允许放牧，但全面禁牧在改善生态环境方面并未达到预期效果。调查发现，全面禁牧后，草场杂草数量增多，羊草逐渐减少，草地植物结构趋向单一，生物多样性降低，生态系统第一性生产力呈下降趋势。[6]这导致草原在生态安全系统中的重要功能严重受损，带来草原的另一种生态危机。因此，只有全面认识和遵循草原生态规律，对草原生态保护政策进行适时调整，才能持久地实现草原的各种经济价值和生态价值，这是草原地区可持续发展的必由之路。如，达茂旗草原处于半干旱地区，由于气候和水资源的限制，必须在实施禁牧过程中，实行轮换休牧制度，每年设定禁牧期，以保护牧草的正常生长，保证草原生产力的可持续性，维护草原生态系统。

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（二）完善草原生态保护机制

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禁牧的根本出发点是恢复草原生态，根本落脚点是实现牧民生产生活的可持续健康发展。[7]因此，在禁牧过程中应把草原保护与牧民增收相结合，以实现草原保护、牧民增收及永久安置为关键。应抓住导致草原退化与牧区贫困的主要矛盾，不断完善草原保护、牧民转移安置等禁牧政策，探索制定随物价浮动的草原生态补贴机制。自实施禁牧政策以来，为尽快恢复草原生态系统，自治区、达茂旗政府投入了大量资金。但面对庞大的治理面积，投资力度仍远远不足，从而影响了治理效果。生态建设是全国性的系统工程，需中央政府出面协调各方利益，建立以国家投资为主的长效投资机制，使所涉及的省区为其享受到的草原治理“溢出”效应“买单”，各级政府应按照一定的比例配套部分资金，群众按工计酬、按劳分配。对于治理中的重大项目，可采用政府贴息贷款等方式，鼓励企业参与和吸引社会资金，以拓宽投资渠道。对于牧民，应尽量降低对政府和草原的依赖性。一方面，利用现代化设备和技术，扩宽信息获取渠道，丰富收入来源及途径；另一方面，提高畜产品综合利用率，减少养殖家畜头数，降低草原载畜量，促进草原的可持续利用及生态系统的恢复和发展。 内容来自dedecms

（三）尊重民族文化制定草原生态保护政策 本文来自织梦

长久以来，牧民都是依靠天然的草原生态系统，创造了符合自身的游牧生产和生活方式，而这种生产生活方式是民族文明的历史创造，其中同样蕴含深邃的生态观念，具有高度的历史合理性和必然性，促进独具特色的草原民族文化的形成与发展。草原畜牧业优良传统中最珍贵的就是顺应和尊重自然规律，在顺应自然的过程中，以适度合理放牧的方式利用草原。相关研究也表明，适度放牧不仅有利于部分牧草的生长，更对民族文化、草原文化有着强有力的维系作用。因此，在转移安置牧民过程中，要充分尊重少数民族传统文化，继承和发展优良的游牧文明精髓，找准游牧文明与经济建设的结合点，以更好地保护草原生态环境，合理开发其经济潜力，同时减少现代城市文明对游牧文明的不利影响。

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参考文献: 内容来自dedecms

[1]奇特.围封禁牧政策下草地资源保护与经济利用——以包头希拉穆仁草原为例[D].呼和浩特：内蒙古大学，2014. dedecms.com

[2][4]内蒙古社会科学院课题组.完善草原禁牧政策促进牧民增产增收——对达茂旗禁牧区牧民生产生活问题的调查分析[R].2014. 内容来自dedecms

[3]包智明，任国英.内蒙古生态移民研究[M].北京：中央民族大学出版社，2011.

[5]常山.全面禁牧对牧民生产生活方式的影响调查研究——以内蒙古达茂旗白音杭盖嘎查为例[D].呼和浩特：内蒙古师范大学，2011. dedecms.com

[6]包玉山，额尔敦扎布.内蒙古牧区发展研究[M].呼和浩特：内蒙古大学出版社，2011. 本文来自织梦

[7]额尔敦布和.内蒙古草原畜牧业的可持续发展[M].呼和浩特：内蒙古大学出版社，2011.

[1]中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见，http：//www.mwr.gov.cn/slzx/szyw/201505/t20150505_662180.html。

[2]2、参见2015年度达茂旗政府工作报告。 内容来自dedecms