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摘要：“为官不为”问题已成为阻碍我国经济改革与发展的一大障碍，如何引导官员适度有为甚为迫切。客观地说，过去官员的政治企业家身份是传统发展的主要推动力，也是当前雾霾蔓延的幕后推手之一。然而，官员过于积极的表现导致了雾霾，但现在随着晋升体制的变迁却又撒手不管，从一个极端到了另一个极端。督查与问责、环境资产审计和终身追责固然是引导官员治理雾霾的重要手段，但是如何引导官员“想干”、“敢干”、“会干”，适度有为，主动改革创新，才是治本之策。 本文来自织梦

关键词：官员激励；适度有为；雾霾治理 织梦好，好织梦

一、引言

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当前，中国官员不作为与雾霾肆虐（京津冀等地区尤为严重）并存。可以说，官员不作为是中国改革与发展的一大阻碍，也是雾霾治理难以奏效的重要原因。如何理顺官员的激励机制，让其适度有为，是实现绿色发展的基本保障，也是实现国家治理现代化的应有之义。

本届政府特别重视官员不作为问题，尤其是在经济增速放缓、结构转型的“新常态”下，党中央和国务院的一些重大改革、政策措施必须要得到及时和全面的落实。事实上，中央出台的一些政策引发了社会和市场的积极回应，但却因落实不到位而没能取得预期效果。 织梦内容管理系统

为此，国务院多次部署派出督察组，对各部门和各地方开展实地督查，着力解决政策落实的“最后一公里”和“最先一公里”。同时，在自查和实地督查基础上引入了第三方评估。不仅是督查和评估，还问责了一批不作为的官员。李克强总理要求，督查结果与“干部能上能下”的机制相衔接，对不负责、不作为等大力追责整改。习近平总书记在2016年1月省部级主要领导干部专题研讨班上的讲话指出，“部分干部存在一定程度的‘为官不为”’，并多次强调，每一个领导干部都要拎着“乌纱帽”为民干事，而不能捂着“乌纱帽”为自己做“官”。

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2015年7月，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案（试行）》，环保部多次派出督查组到污染严重地区进行督查，其结果将作为被督察对象领导干部考核评价任免的重要依据。仅在2015年12月北京启动雾霾红色预警期间，环保部就派出了12个工作组开展联合督察。2016年7月，中央环保督查组陆续进驻内蒙古、江西和广西等地，督查整治地方环保部门不作为和乱作为。为了进一步加强环保督查，中央正在着手环保部垂直管理的研究和试点工作。 织梦内容管理系统

客观地说，督查确有成效，但是实际结果与人民群众的预期还有较大距离。为此，我们还要探寻官员激励的制度基础，激励官员适度有为，发挥基层的首创精神，才能更好地推动改革发展，尤其是绿色发展。因此，我们需要深入了解官员不作为的制度原因，从深层次上理顺官员的晋升机制，激发官员主动有所作为。为什么在过去官员能够积极作为，而现在官僚系统却时常不作为?这其中发生了什么变化?如何去应对这些变化? copyright dedecms

笔者认为，过去在财政分权下“唯GDP论”的考核机制，是官员承担改革大任的直接激励。当然，这种考核机制带来了很多环境、司法和腐败等问题，是不可持续的，必须要进行变革。2015年12月，北京已经两次启动雾霾红色预警，红色预警很可能逐步成为京津冀的“新常态”，北方大部分地区及部分南方城市将长期间歇性地被雾霾笼罩。不破不立，但目前旧的激励机制已基本破除，而新的激励机制尚不完全明晰，至少很多基层官员心中有些无所适从，官员不作为现象由此而生。本文试图以雾霾治理为例，探究如何有效激励地方官员适度有为，践行绿色发展理念。

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二、官员晋升与环境的历史逻辑

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对于中国过去三十多年在经济增长上取得的成功，如果要给出一个政治经济学解释，简单回答是我们搞了市场化改革。但是应该看到，很多国家都搞了市场化改革，却没有高速发展。因此，很多学者反思中国制度的特殊性，认为以绩效考核为基础的竞争体制是中国改革成功的制度基础。

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官员往往利用权力追求其政治目标，改革开放以来政治企业家逐渐涌现。中国是一个超大规模的国家，纵向治理的复杂性不容忽视，地方政府在执行中央政策方面拥有某种事实上的主动性[1]。长期以来，地方官员升迁主要与GDP挂钩，官员改革积极性很高。20世纪80年代开始，官员的晋升标准确立为以经济绩效为主，激励关心仕途的官员追求经济绩效。为了获得晋升，官员只得发展经济。而为了做大一方经济，官员则像经营企业那样经营着一个城市或地区，同时为了扶持企业发展，主动招商引资、吸引落户、代表企业向上级要政策，成为改革发展的第一行动集团[1]。例如，吸引投资是中国地方经济考评的重要指标，长期以来招商引资就成了地方政府的主要工作之一，并且为了争取企业投资，地方政府还竞相出台优惠政策。尤其是1994年分税制又给了地方官员更大的财政自主权，地方官员的表现更加突出。地方政府协助企业发展的案例不胜枚举，如在芜湖市政府领导的努力下，奇瑞从中央政府手中获得了生产汽车的牌照，进而取得成功。 织梦好，好织梦

以政治企业家和晋升激励为核心，许多学者研究发现，地方政府[1]、中性政府[2]和党组织都是推动中国在低效率的制度环境下取得高增长的重要原因。姚洋[2]认为，中国政府是中性政府，可以调和各方利益和长短期利益，获得长期总利益最大化。中国以GDP为导向的官员晋升机制有其特殊背景：一方面，改革之初中国的经济制度不健全，企业需要依靠政府来获得市场准入以及排他性的经济资源，如低廉土地和信贷；另一方面，中国官员的经济表现容易被观察和比较。中国具有M型的政府结构，决定了各地区的经济表现容易区分和比较，这为官员晋升和经济表现之间的敏感性创造了可观察、可测度的重要条件。

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然而，传统的经济发展模式和官员晋升机制出现了很多问题，全面深化改革的新阶段必须要对此变革。片面追求GDP，中国的产能过剩问题、环境问题和资源问题日益严重；官商紧密合作，导致了寻租和腐败案件多发；一把手权力过大，任人唯亲以及暴力执法、干预司法等问题突出。最为严重的一个问题就是环境污染，尤其是与大家息息相关的雾霾问题日渐凸显。近几年来，频繁出现的雾霾、黄霾气候严重影响了人们生活及健康安全，是目前经济发展模式、产业结构和体量规模所产生的污染排放物超出了生态环境承载容量的后果，尤以京津冀地区和长三角地区为甚。

十八届五中全会提出，中国将突出绿色发展理念，建设美丽中国。而从长期来看，绿色发展的压力很大。按照全面建成小康社会的要求，“十三五”年均增速要在6.5％以上，那么在产业结构不及时调整和产能过剩不及时处理的情况下，污染程度也会同步翻一番，像京津冀这样的雾霾多发地区是否还可以承受?官员在带领一方经济前行的同时，激励机制也越来越扭曲，必须要扭转或破除。解铃还需系铃人，传统激励方式造成了环境问题，治理雾霾自然还需从官员激励人手。 本文来自织梦

三、官员晋升激励的主要变化 本文来自织梦

过去的官员激励机制有问题，所以要变革。旧的激励机制被破除了，而新的激励机制尚未建立，这就是导致当前官员不作为的制度原因。其中，最重要的两点变化是：经济表现不再是晋升的唯一标准；官员和企业接触带来的腐败收益或灰色收益没有了，官员为了避嫌反而要敬而远之。

（一）考核机制变化下官员作为的目标多元化 内容来自dedecms

中国改革取得显着成功，根本原因就是调动了官员和各方面的积极性，各地区、各部门到处试点、彼此竞争，就形成了相互促进的局面。而本轮改革在提高中央决策层改革意愿的同时却出现了“中间层不作为”的局面。这个不作为，自然是官员晋升机制变化所引起的，而最大的变化是GDP不再是升迁的唯一目标了。 本文来自织梦

官员晋升的目标呈现多元化。除GDP外还有以下重要指标：（1）清廉。晋升前财产公示，彻查裸官。（2）环保。环保终身追责，环保责任一票否决。（3）重大责任事故。安全生产与社会治安等重大责任问题也会直接影响官员仕途。（4）其他要求。如重大决策终身追责、干预司法通报追责。但是从经济学理论看，多任务代理和多委托人代理都是低效率的。一个代理人同时承担多项任务，或者一个代理人同时对多个委托人负责，都会存在较高的偷懒问题和代理成本，因为它很难做到激励相容。多重目标，孰重孰轻，如何才能更好地晋升?许多官员对此迷茫和无所适从。

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（二）反腐败风气下官员作为的胆识下降

以反腐倡廉、四风整顿、群众路线以及党建体系的重构为核心的改革已对传统资源配置的政治经济运行模式和政商环境带来了巨大的震撼，地方政府开始改变过去三十多年来的投资饥渴症的政治经济运行体系。在中国，中央对地方政府自发改革创新和扶持企业的做法一向是默认的，往往采用事后确认的方式，对相关的大胆革新行为容忍度较高。有学者实证研究发现，官员在参与经济部门活动中获得了包括政治升迁和经济利益在内的私人收益，使得地方官员竞相为企业谋划发展，而中央政府则表现出了较大容忍度，这正是中国经济增长的制度特征。但是，当前反腐力度的加大，以及考核机制的变迁，使得官员的容忍度降低、私人收益下降、积极性受挫。同时，由于法治不健全、权责不对应的现实，致使行无定则、违规施政成为权力运行的普遍现象，而在反腐高压态势下部分官员则不知道如何依法依规施政，产生了不求无功、但求无过的消极心态。 织梦内容管理系统

需要强调的是，反腐败不是官员不作为的根本原因，而是理顺官员激励的第一步。反腐败打破了政府运行中原有的激励相容机制，破除了政商关系的潜规则，在短期内可能使得部分官员不敢作为、不知如何去作为，但是不能把腐败在制度不健全或者制度质量很低情形下对经济发展的短期“润滑剂”作用当成阻碍改革的依据。聂辉华[3]认为，腐败造成了一些发展中国家的政治和社会低效率，但对经济增长可能产生正向作用。从长期来看，反腐败使官员晋升激励制度上升了一个层次，使他们更加稳健和高效地发展经济和推行改革。夏杰长和刘诚[4]通过理论模型发现，长期来看，腐败对交易费用和社会成本均不利，严重掣肘经济增长。因此，反掉了腐败份子不是最终目的，如何让有能力的清廉官员脱颖而出，才是提升政府治理水平的关键。

表面上看，反腐败影响了一些官员的积极性、胆识和魄力，但问题的根源还是如何在新的晋升规则下激发官员有更大作为。改革意味着突破现有的规则，去干前人没有干过的事情，而当前全面深化改革任务繁重，通过合理的晋升机制引导官员大胆创新是当务之急。

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（三）市场决定作用下官员作为的科学性增加

十八届三中全会确立了让市场起决定作用的方针，而政府第一行动集团和政治企业家的角色就需要相应调整，官员有所作为的科学性和难度增加了。

一方面，我们更看重经济质量和效益。“新常态”下，依然要紧紧抓住发展这个第一要务，不是不要GDP，而是要有质量、有效益、可持续的GDP。质量和效益的追求，使得政府调控的难度增大；另一方面，政府要制定权力清单，简政放权。政府不再过多地干预市场行为，更不能代替企业去经营项目，以往第一行动集团的身份需要转为企业的服务者。政府掌控的土地、信贷、补贴和税收等行政资源不再随意使用，而是依照市场规则去引导市场。放权的同时提升经济质量，无疑增大了官员作为的科学性，加大了其有所作为的难度。

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四、官员适度有为的激励机制构建——以雾霾治理为例 织梦内容管理系统

市场发挥决定作用，官员过度有为已不合时宜；而政府的作用更不能忽视，仍需更好地发挥。如上文所述，官员的晋升机制发生了变迁，官员积极性下降了，官员适度有为的科学性增加了。应该在哪些方面有为、如何适度，成为急需明确的问题，关乎官员激励系统和改革发展的大局。笔者以雾霾治理为例，对此做出一些研究探索。 copyright dedecms

政府对经济活动产生的环境污染进行规制，是政府干预经济活动中争议最小、能力又较强的行动，不论从经济学的学理上还是从民众的现实需求上都是如此。如表1所示，笔者整理了政府在调节和干预经济活动中的主要行动，不难发现，保护环境与保护产权一样是不可争议的，不论是自由学派还是干预学派，都会认为这是政府必须做的事情。同时，政府在此行为上的能力超过了市场规则。这是因为，如果政府一味坚持守夜人的无为做派，市场规则得以彰显，但是政府能力却会缩减，并会影响政府对争议产权的保护，这是一个悖论。在环境保护方面，政府的作为可以更大胆进取一些。这也证明了在雾霾治理方面，官员理应适度有为。Fisman和Wang发现，政府的一些管制措施（如环保、安全生产等）对社会整体是有利的，可以规避较高的社会成本。 本文来自织梦

而从另一方面来看，雾霾治理的难度大、风险多，这需要官员投入更多的精力。从风险发生的环节可以把大气污染的主要风险划分为道德风险、操作风险、违规风险、监管风险、自然风险和技术风险六类。面对这六类风险，雾霾治理的任务显得艰巨和复杂。风险测度的主观性，决定了它不像总量控制那样有着明确的量化指标；风险事件的偶然性，使得它无法用污染发生与否来衡量工作的好坏；风险事件的低概率性，又让管理工作的成效无法对比。这就要求政府官员投入更多精力来加强雾霾治理，如果没有对官员的强激励机制和主动作为，雾霾治理恐怕难以奏效。

因此，务必要强化官员的晋升和问责机制，推动绿色发展。通过晋升和问责机制引导官员行为，才是激励相容的，才会是主动的和持久的。一方面，晋升机制是官员行为的“指挥棒”，变革政府在雾霾治理中的不当干预必须从官员考核机制入手。因此，官员考核不仅要GDP，还要有质量的GDP，更加侧重经济结构调整和绿色发展。要加强环境考核，把绿色发展作为官员考核的基本内容。同时，要让当地百姓的考核占一定权重。另一方面，晋升只是诱导，而对于有悖于调结构和绿色发展的官员还要强化问责。官员的重大决策要终身负责，加强领导干部自然资源资产离任审计。实行最严格的环境保护制度，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，开展环保督察巡视。事实上，大量供给工业用地、补贴等政策正是刺激高污染产能走向过剩的重要原因。

五、结论和政策建议 织梦好，好织梦

认识和处理官员不作为和雾霾问题，不仅要督查、评估和问责，还要从深层次挖掘官员激励的历史和变迁，并从中得到政策启发。真正从根本上认识、适应和引领“新常态”，实现绿色发展，关键还是要从政绩评价体系这个制度指挥棒上下工夫。需要重视官员“不想干”、“不敢干”、“不会干”等问题，重建和完善激励机制，让真正想干和会干的干部脱颖而出。为此，我们提出六点政策建议：

（一）提高“十三五”减排目标，增强人民群众的获得感

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通过梳理“十二五”规划发现，目前大气污染的减排目标超额完成，这与雾霾肆虐的事实严重不符，也违背了“改革成效的人民群众的获得感”。改革成效如何，要靠人民群众的真实体验来判断。因此，我们要提高“十三五”的减排目标，因地制宜地增加相应的绿色发展指标，如空气质量、城市公交出行率、污染物处理和环境保护投入等方面的指标，同时针对性地加入PM2.5等关乎人民利益的直观指标。此外，人民满足感还来自政绩考核、环境规制方案等方面对群众参与的尊重、鼓励以及人民监督权力的落实。群众参与使得他们在心理上得到了一定的满足感和安慰，并给了他们伸张权利的渠道和可能。Ravallion等实证研究发现，即便人们没有得到实惠，但是知道自己拥有权利也会变得更加开心，对工作和生活的评价也更加积极。

（二）晋升机制更透明、更明确，让官员想干

要真正把群众满不满意、赞不赞成、高不高兴作为官员作为与否的评价标准。晋升机制的设计则需要更加明晰，不能单单因为领导表扬、私人关系和官僚手段就获得晋升，而是从人民满意出发，用一套大家都看得到、摸得着的规章制度和量化指标来考评和晋升官员。具体设计上，可以更加强调GDP质量，同时对环境、安保等设置几条红线，在红线区间内按照GDP质量高低来评判官员绩效。而对于GDP质量的测度，从地区规划到产业布局和城市管理要强化绿色发展理念和产业结构调整。

（三）鼓励大胆创新，让官员敢干 copyright dedecms

对发现的“为官不为”问题，要及时发出通报和进行处理，并与干部任用和考核奖惩挂钩。在强调追责的同时，还要注意保护改革者，宽容失误者，鼓励干事者，充分保护好党员干部干事创业的积极性。重用改革派，做改革的促进派实干家。比如，对官商合作、公私合营不要一棒子打死，官员也不要避而远之，那些不涉及腐败、不违反原则的企业沟通和扶持依然要鼓励。事实上，改革创新的作用远大于政府直接参与经济活动。Bosker等发现，废除户籍制度会提高总体福利水平，大于高速公路建设所带来的效用。雾霾治理方面，阻碍官员“敢”干的一个重要问题是发展与改革的权衡。稳增长还是促改革在地方政府层面具有一定的矛盾，因此，中央一定要做好目标引导，并建立容错机制，即便牺牲了一点短期增长，只要不是主观故意或谋取私利的改革都应该给予支持。

（四）教育官员创造性地有作为 copyright dedecms

让官员会干。让官员认识到市场经济的决定作用是如何体现的，怎样才是简政放权，又通过何种方式来鼓励和扶持哪类企业。让想作为、敢作为的官员知道如何正确地作为。事实上，政府政策确实可以左右经济结构，Han和Kung实证研究发现，2002年中央政府改变了企业所得税分成比率，导致地方政府的努力方向从促进工业发展转到城镇化，重点发展房地产业和建筑业。然而，北京首都圈存在着一个“重化工圈”，急需做出调整和改变。一方面，要强化官员的市场意识，保护产权。一些学者认为基于市场化价格规制，比如更高煤炭价格或征收碳税，可能比行政命令更为有效；另一方面，要督促官员在区域协调、产出结构调整、绿色产品的政府采购和产品污染信息的强制披露等方面大胆作为。理顺官员激励机制，培育官员创新有为的能力，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（五）发挥智库功能，提升社会支持

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当前社会利益分化，改革要协调各方利益但不是被动地搁置改革，而是主动选取最大公约数，获取尽可能多的支持者。同时，柔化利益损失并搏得损失方的心理谅解和支持。这就要求政府要创新改革管理思路，更好发挥智库功能，强化预期管理、舆情管理、应急管理。一方面，要给予相对宽松的舆论环境。专家学者要深入研讨达成理论共识，并引导社会预期。另一方面，发挥智库“对上谏言，对下解释”的功能。政府要重视智库建议，增强决策的科学合理性和预期前瞻性；智库专家要有高度责任感和出众演讲能力，来理解改革本意并将其压缩成有说服力的简明叙述，推销和传达给公众。在绿色发展和雾霾治理问题上，公众有强烈的改革共识和意愿，社会阻力较小，智库专家应该积极探究雾霾产生原因和治理对策，并与公众进行沟通，避免激化社会矛盾。

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（六）强化雾霾治理的具体机制

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第一，建立以应急管理为核心的预警机制。在事前应该提前预警，尤其是发生红色预警需要采取特殊措施时，应提前通过各种传媒告知市民。在情况允许的条件下，发出红色预警尽量事先进行民意调查、咨询和举办听证会，广泛听取市民意见，让市民参与决策制定过程。第二，建立以岗位责任制为基础的监督管理体系。对于企业，明确和细化岗位职责，加强操作人员的业务培训，强化责任到岗、责任到人。对生产的污染环节加强监管和巡视，设立专门的监测岗位，与生产部门独立考核。第三，建立以信息技术为支撑的立体监控体系。综合运用大数据、云计算、云存储和量子通信等高科技手段，建立全国共享、多部门共享的庞大数据库，让违法违规排放无处可藏。第四，建立以联合惩戒为手段的污染惩罚体系。单一的惩罚措施难以对雾霾违法违规形成强有力的震慑，也容易造成行政裁量权的集中，探索建立多部门联合惩戒的机制，让超标排污后的企业，从税务、工商、环保、国土、公安和金融机构等部门受到限制，让违规企业在市场中寸步难行。第五，建立以事后总结为途径的更新反馈体系。雾霾发生后需要寻找到雾霾发生的源头，分析管理工作中存在的问题，及时弥补和更正防范体系和制度。第六，尽快试点征收拥堵费和区域交通一体化等措施，并形成可复制推广的经验。

参考文献： 本文来自织梦

[1]杨瑞龙.我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为[J].经济研究，1998，（1）：3-10. 织梦内容管理系统

[2]姚洋.中性政府：对转型期中国经济成功的一个解释[J].经济评论，2009，（3）：5-13. 织梦好，好织梦

[3]聂辉华.腐败对效率的影响：一个文献综述[J].金融评论，2014，（1）：13-23. dedecms.com

[4]夏杰长，刘诚.行政审批改革、交易费用与中国经济增长[R].北京：中国社会科学院工作论文，2016.