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内容提要：本文探讨南水北调中线湖北水源区农业生态补偿政策效益问题。构建了水源区农业生态补偿效益评价指标体系，结合2008-2014年十堰市数据，利用层次分析法进行农业生态补偿效益评价研究。研究发现从2008-2014年十堰市各地区农业生态补偿效益处于动态变化中。其中，郧阳区农业生态补偿效益值最高，丹江口市补偿效益值最低，竹山县补偿效益值呈现“W”形状，郧西县补偿效益值呈逐年上升趋势。研究发现水源区农业生态补偿方式单一，过于依赖政府财政转移支付，对实物补偿、智力补偿、项目补偿等其它方式还没有引起足够重视。为了确保农业生态可持续发展与农民经济利益的平衡，必须对指标体系中权重较大的指标予以重视，同时恰当调整各地区农业生态补偿政策。 本文来自织梦

关键词：南水北调 中线水源区 农业生态补偿 补偿效应 层次分析法 效益评价 内容来自dedecms

2016年末召开的中央经济工作会议指出“必须持续加强节能环保和生态建设，推动绿色低碳发展取得新进展，更好统筹民生改善与经济发展，进一步织密扎牢民生保障网”。这对南水北调中线工程水源区的生态保护和脱贫致富提出了更大的挑战。为了保障“一江清水润泽京津冀”，南水北调中线湖北水源区采取了许多保护措施，例如减少农用化肥使用，加强污染治理和产业结构调整等，影响了农业经济发展，水源区农民面临增收致富与限制发展“两难”困境。南水北调中线水源区既要坚持生态优先发展战略，又要实现“精准扶贫不落一人”的目标。在2015年11月举行的中央扶贫开发工作会议上，“生态补偿脱贫一批”被列入了“五个一批”工程。在水源区实施农业生态补偿政策是确保农业生态可持续发展与农民经济利益平衡的关键举措。

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根据财政部的数据，从2008-2015年，中央财政累计下拨国家重点生态功能区转移支付2513亿元。其中，南水北调中线工程丹江口水库及上游40个县已被纳入转移支付范围。作为一项公共财政支出，如此大规模的农业生态补偿资金投入是否达到预期效果，是否对水源区的生态环境改善起到了显著作用，是决策者必须关注的问题。因此，研究南水北调中线水源区农业生态补偿效益问题具有重要的现实意义。 copyright dedecms

一、关于农业生态补偿效益问题文献评述

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国内对农业生态补偿的探索始于20世纪90年代初。从目前的研究内容来看，侧重于理论基础探索和概念框架的搭建，并对农业生态补偿的机制、补偿标准确定方法、农业生态补偿政策有效性等问题取得了共识。王欧等（2005）构建了完整的农业生态补偿机制框架，分析了我国现行农业生态补偿政策的实施情况及存在的问题。程文（2012）重点研究了丹江口水库生态补偿机制的构建，指出在生态补偿机制构建中，首先要明确补偿主体与补偿客体，其次确定生态补偿数额，最后以政府补偿和市场补偿两条主线构建补偿机制。刘尊梅（2014）分析了我国农业生态补偿发展面临的制约因素，并提出了完善我国农业生态补偿的制度保障。周晨、丁晓辉、李国平等（2015）根据中线工程水源区土地利用数据，确立了生态补偿的上限标准和分摊机制。史淑娟、李怀恩等（2009）在分析了水源区环境污染实际治理成本和环境虚拟治理成本的基础上，对水源区的农业生态补偿标准进行了量化计算。在农业生态补偿政策有效性研究方面，徐大伟等（2015）以辽东山区生态补偿财政项目为案例，通过回归分析发现补偿政策对生态绩效影响显着。 copyright dedecms

纵观国内研究情况，不难发现农业生态补偿效益的定量分析是目前农业生态补偿研究中较为薄弱的一环，关于南水北调中线水源区农业生态补偿效益问题的研究文献更是严重欠缺。学者们将过多精力花费在了“谁补偿谁”、“补偿多少”和“如何补偿”三大问题上，忽略了农业生态补偿政策效益问题的研究，本文研究以南水北调中线工程湖北水源区为例，根据层次分析法考察了湖北水源区农业生态补偿效益的变动情况，具有一定的创新性。

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三、湖北水源区农业生态补偿效益指标体系的构建 dedecms.com

（一）湖北水源区农业生态补偿指标体系构建

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在前人研究的基础上，从生态环境效益、经济效益和社会发展效益三方面来对湖北水源区农业生态补偿的效益进行阐述。指标体系由目标层、准则层、措施层三个层次构成。第一层是目标层，第二层是准则层，第三层为具体的措施层，见表1。 本文来自织梦

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生态环境效益方面选取了常用耕地面积、有效灌溉面积、化肥施用强度（折纯）、森林覆盖率，万元工业增加值、二氧化硫排放强度、退耕还林工程造林面积、废水治理设施数等8个指标；经济效益方面选取了当年粮食补助资金、粮食总产量、农林牧渔业总产值、财政总收入、农民人均纯收入等5个指标，这些指标与农业生态补偿的相关性较大。在社会发展方面，选取了人口自然增长率、城镇化率、参加新型农村合作医疗人数、生态旅游总收入等4个指标。

（二）农业生态补偿效益指标权重的确定及讨论 copyright dedecms

层次分析法（analytic hierarchy process，AHP）是一种简单、灵活而又实用的多准则决策方法，适用于难于完全定量分析的问题。

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1.构造判断矩阵。层次结构反映了因素之间的关系，判断矩阵标度的含义见表2。

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2.权重的确定和一致性检验。本研究采用根法确定权重，一致性检验公式为，其中CR表示比较矩阵的随机一致性比率，CI是比较矩阵的一般一致性指标。RI是平均随机一致性指标。由中南财经大学政法大学农村发展研究所的专家学者填写了30份判断矩阵打分表，准则层判断矩阵及权重见表3。

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其它操作层的判断矩阵就不在此处一一列举，汇总权重如表4所示。

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3.指标权重结果讨论。根据表4，在生态环境效益评价系统中，生态环境效益指标总权重是0.55，经济效益指标总权重是0.26，社会发展效益指标总权重是0.19，即在农业生态补偿实践中，生态环境效益和经济效益对整个补偿效益的影响最大。

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生态环境准则层中，常用耕地面积、有效灌溉面积、化肥施用强度、森林覆盖率、退耕还林造林面积这5个指标的权重都超过了0.05。常用耕地面积指标权重是0.13，有效灌溉面积权重为0.12，分列指标权重前两位，说明农田质量保护在整个农业生态补偿中占据着至关重要的位置。退耕还林工程造林面积的权重为0.06，说明大型生态保护工程能够较大的影响水源区农业生态补偿效益。目前水源区的重点任务是天然林保护、退耕还林、生态移民和水土保持工程。考虑到数据的可获得性，本研究以退耕还林工程作为一个典型代表。从权重值来看，政府应加强生态保护工程的建设力度。废水治理设施数和二氧化硫排放强度的权重都仅仅为0.04，说明尽管政府重视废水和污染气体治理，但是重视程度仍然不够。

经济效益方面，粮食总产量权重最高为0.07，粮食生产依然需要高度关注。权重最低指标是财政总收入，权重值仅为0.04，表明财政总收入对农业生态补偿效益影响较小。一方面，因为财政总收入涵盖了农村和城镇的情况；另一方面，第二、三产业对财政总收入的贡献较大。当年粮食补助资金、农林牧渔业总产值和农民人均纯收入的权重都是0.05。当前农业生态补偿更多是以政府主导的财政转移支付为主，农民对生态补偿的认知也仅仅停留在补偿资金上，当补偿的经济效益大于治理的机会成本时，农业生态补偿行为才会得到鼓励。 dedecms.com

社会发展效益方面，权重最高指标是城镇化率。十堰的生态移民规模是前所未有的，库区居民除了向外地迁徙以外，十堰本地及附近也设了许多移民安置点，一定程度上促进了小城镇的发展。生态旅游总收入指标权重最小仅为0.02，反映了生态旅游对农业生态补偿效益影响最不突出，公众对农业生态补偿模式的理解程度并不高，公众通常考虑到补偿方式只有国家补偿和区域补偿，忽略了产业政策补偿的途径。 织梦内容管理系统

三、湖北水源区农业生态补偿效益测算与分析 织梦好，好织梦

（一）数据的收集

十堰市是南水北调中线工程核心水源区，考虑到城区农业活动偏少，选取丹江口市、郧阳区、郧西县、竹山县、竹溪县、房县为研究对象。数据的收集主要来源于《湖北统计年鉴》、《湖北农村统计年鉴》、《十堰统计年鉴》、十堰市南水北调办公室、湖北省农业、林业、环境保护等部门。 copyright dedecms

（二）湖北水源区农业生态补偿效益测算

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使用Stata13软件对数据进行标准化处理，利用公式Ti=PSj，计算了2008-2014年农业生态补偿效益的得分系数值Ti，P=（P1，P2，…，Pj），Sj为经过标准化处理的数据，得到结果见表5。

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（三）湖北水源区农业生态补偿效益分析 织梦内容管理系统

效益得分值的排名情况如图1所示，图中右边的部分表示某一年某地区农业生态补偿效益得分值为正，左边表示得分值为负，效益得分值为负并不意味着农业生态补偿政策产生了负效益，只说明排名相对靠后。 copyright dedecms

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图1显示2008年郧阳区的效益得分值最高为0.557，说明农业生态补偿政策在郧阳区所产生的生态环境效益、经济效益和社会发展效益是最高的。这是因为2008年中央财政对郧阳区的生态补偿资金相对较多（如图2）。郧西县效益得分值最低仅为-0.813，这是因为农业在郧西县整个产业中的比重较少，农业对当地经济收入贡献相对较小，政府主导的生态补偿资金只是财政的一种额外补贴，对当地农民并没有带来较大收益。 织梦好，好织梦

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在2009年，农业生态补偿效益得分值最大的地区依然是郧阳区，效益得分值最低的是竹溪县。郧西县的排名进步较大，由上一年的末尾变成了第三位，这是因为权重大的指标的数值有了较大的增长。比如，森林覆盖率由上一年的38.8％提高到42％，城镇化率由12.73％增加到14.08％。丹江口市排名第四保持不变，竹山县的排名降到了第五，这是因为在一年的时间内，竹山县常用耕地面积减少了9.39千公顷，有效灌溉面积减少了4.47千公顷，减少幅度分别达到28.44％和33.18％，这两个指标权重值分列前两位。因此，竹山县农业生态补偿效益得分值大幅下降。

在2010年，郧阳区和房县效益得分值分列第一、二位，丹江口市首次排到了末尾，本文认为由于丹江口市是六个地区中区域面积最大、经济体量最大，导致了农业生态补偿产生的生态环境效益、经济效益和社会发展效益不够明显。

2011年排名从高到低依次是郧阳区、竹山县、房县、竹溪县、郧西县和丹江口市。郧阳区、竹溪县、郧西县和丹江口市排名较上一年都没有变动。到了2012年，郧西县效益得分值首次排到了第一，丹江口市效益得分值最低。 内容来自dedecms

从2013-2014年，郧阳区效益得分值仍然排第一，只是变化幅度微小。郧西县效益得分值在2014年遏制下降趋势并有所回升。在经历了上一年的骤降后，房县的效益得分值有所回升。竹山县效益得分值继续提高，通过观察竹山县七年来的效益得分值，发现农业生态补偿效益值变化趋势呈“W”形状。 织梦内容管理系统

结合2008-2014这七年平均数值看，农业生态补偿效益得分值排名前三位地区分别是郧阳区、竹山县和郧西县，排名后三位是房县、竹溪县和丹江口市。

四、结论与政策建议

（一）研究结论 copyright dedecms

1.2008-2014年，十堰市各地区农业生态补偿效益处于动态变化中。本文研究结果表明，湖北水源区农业生态补偿政策在不同区域产生了不同效益值。从2008-2014年的情况来看，郧阳区农业生态补偿效益最好，除了在2012年得分效益值排在第二，其他四年均排第一。丹江口市效益值基本上排在末尾，说明农业生态补偿政策在丹江口市产生效益最差；竹山县农业生态补偿效益值起伏较大，变化趋势呈“W”形状，郧西县补偿效益值呈逐年上升趋势；竹溪县和房县补偿效益值更多时候排在后三位，每年次序变动不大。总体而言，应该对指标体系中权重较大指标予以重视。在农业生态补偿效益得分值较高区域要继续保持这种效益态势，对得分值比较低区域就要查究原因，对补偿政策给予适当调整。 内容来自dedecms

2.增强水源区农业生态补偿政策有效性。根据表4汇总的指标权重，生态环境准则层、经济准则层和社会发展准则层里面指标权重相差甚大。权重较高的指标对最终效益得分值影响更大，为了保证湖北水源区农业生态补偿效益得分值维持较高水平，必须对这些权重较高指标给予更多重视。

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3.水源区农业生态补偿方式多元化。目前湖北水源区农业生态补偿方式比较单一，主要停留在政府主导的纵向补偿阶段。从计算得到的指标权重看，指标粮食总产量权重达到了0.07，退耕还林工程造林面积权重为0.06，当年粮食补贴资金为0.05，而生态旅游总收入的权重仅为0.02，说明在公众主观意识中，农业生态补偿方式主要是中央财政转移支付和退耕还林、保护性耕作等补贴政策，至于实物补偿、智力补偿、项目补偿等补偿方式还没有得到应有的重视。 本文来自织梦

4.必须建立农业生态补偿长效机制。中线工程的建设和运营制约了农业经济发展，水源区农民做出了巨大的牺牲。从2008年起，中央财政开始划拨南水北调生态补偿资金，从此后八年的实施情况来看，水源区农业生态补偿取得了一定效益，只是效益还较小，必须建立长效的、稳定的农业生态补偿机制，调节农业生态保护者、受益者和破坏者间的利益关系。 本文来自织梦

（二）政策建议 内容来自dedecms

根据南水北调中线水源区生态保护与脱贫致富的双重使命，建议中央政府加大对农业生态补偿政策的支持力度，建立并完善水源区农业生态补偿机制。 copyright dedecms

在农业生态环境方面，当地政府应该落实最严格的耕地保护制度，进一步推动农田水利设施的建设，确保必要的有效灌溉面积，并相应减少化肥施用量，保障耕地的数量安全和质量安全。同时，加强农业生态补偿的宣传教育，在水源区统筹新闻资源和文化力量，增强全民节约意识、环保意识、生态补偿意识，营造爱护生态环境的良好氛围。在受水区大力宣传水源区生态环境和绿色资源，使受水区人民感受到水源区在保护水质、环境治理、移民搬迁、生态建设等方面作出的牺牲，让更多的人关注水源区农业生态补偿。 copyright dedecms

在经济发展方面，水源区政府既要确保粮食总产量提高，又要增加财政总收入，为当地经济发展注入活力，同时，必须保障粮食补助资金和农民人均纯收入稳步提高。为了提高水源区财政收入和农民收入水平，应进一步加强京堰对口协作力度，北京和十堰在生态能源、水质保护、旅游开发、电子商务等领域的合作，要全面进行市场、项目、企业等对接，借助北京智库人才助力十堰经济发展。

在社会效益方面，政府要帮助更多人参加新型农村合作医疗，提升人力资本水平。面对国家重要生态功能区的特殊要求，南水北调中线水源区要坚定不移地按照“外修生态、内修人文”的生态文明建设理念，全面优化产业结构，培育特色优势产业，推动产业结构升级，保障生态经济新发展。一是全面推广水源区循环农业发展模式，促进传统农业向现代生态农业转型。二是大力实施生态旅游发展战略，着力发展资源节约型、环境友好型的城乡生态旅游服务业。三是大力发展循环工业，以节约资源、综合利用、清洁生产为重点，继续关、停、并、转高污染高耗能企业，形成体现生态文明要求的经济发展模式、生产模式和消费模式。四是支持农村新能源建设，搞好生态移民，将绿色农业、新能源发展列为重点支持范围。

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参考文献： 织梦内容管理系统

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（作者单位：中南财经政法大学工商管理学院） 织梦内容管理系统