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摘要：实施主体功能区战略是个长期的过程，我国国家重点生态功能区按照主体功能区定位进行科学开发的格局尚未形成。“两山”理论的提出有其深刻的现实背景，正确理解“两山”理论，并以其为指导推动重点生态功能区转型发展意义重大。应坚定不移推进自然资源管理体制改革，科学保护“山水林田湖”生命共同体，加快构筑“工商资本下乡、旅游客流进山”的畅通渠道，建立差异化考核体系和产业准入负面清单制度，继续深化试点试验并总结推广先进地区的发展经验。 织梦好，好织梦

关键词：“两山”理论 主体功能区 国家重点生态功能区 内容来自dedecms

当前，我国国家重点生态功能区科学开发的格局尚未形成，相当一部分地区为了追求金山银山而破坏了绿水青山，与主体功能区定位要求相距甚远。以“绿水青山就是金山银山”理论（简称“两山”理论）为指导推进国家重点生态功能区转型发展，找到科学跨越的新路径，具有十分重要的意义。

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一、国家重点生态功能区的内涵特征

国家重点生态功能区关系全国或较大范围区域的生态安全。目前，我国一些地方生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化、城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力。国家重点生态功能区应以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，因地制宜地发展不影响主体功能定位的适宜产业，引导超载人口逐步有序转移。其规划目标为：生态服务功能增强，生态环境质量改善，人口总量下降，人口质量提高，公共服务水平显着提高，人民生活水平明显改善，形成环境友好型的产业结构，形成点状开发、面上保护的空间结构。 本文来自织梦

2010年12月，国务院印发《全国主体功能区规划》，确定首批国家重点生态功能区包括大小兴安岭森林生态功能区、长白山森林生态功能区等25个地区436个县市，总面积约386万平方公里，占全国陆地国土面积的40.2％，总人15约1.1亿人（2008年底），占全国总人口的8.5％。2016年9月，国家重点生态功能区新增至676个县市区，总面积约509万平方公里，占全国陆地国土面积达53％，总人口约1.9亿人（2015年底），占全国总人口的14％左右。全国仅有北京、天津、上海、江苏4个地区无国家重点生态功能区。分地区看，四川国家重点生态功能区数量最多达56个，且面积占本省面积比重最高，达82％：新疆国家重点生态功能区面积最大，达103万平方公里：西藏国家重点生态功能区人口密度最低，为每平方公里1人。总体而言，国家重点生态功能区呈现地广人稀、点状开发的特征。 内容来自dedecms

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二、转型发展的紧迫性 dedecms.com

从全球趋势看，绿水青山就是金山银山已成为共识。西方发达国家已率先走上绿色发展之路，生态经济化的探索表明，生态优势就是经济优势。特别是北欧国家，始终致力于绿水青山的保护，同时保持着领先世界经济竞争力，既有取自绿水青山的木材、钢铁、金属、造纸等传统产业，也有依赖绿水青山的电信和电子工业、机器制造、汽车等高新产业，走出了一条绿色发展之路。 织梦内容管理系统

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从我国现状看，改革开放多年来高速发展的同时，一些地方付出了较为惨重的环境代价，大气、水环境污染等问题日渐突出，人为因素导致自然灾害破坏力加增。党的十八届三中全会吹响生态文明制度建设号角，提出健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度等重大改革举措，以期从根本上扭转不利于可持续发展的态势。

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从目标要求看，党的十八大以来，党中央、国务院提出了建设美丽中国的战略布局。既要金山银山又要绿水青山，是确保如期全面建成小康社会，实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴目标的应有之义。

从国家重点生态功能区经验看，没有绿水青山就没有金山银山。以浙江为例，丽水、衢州等地“十二五”时期发展轨迹显示，投资、工业等高速增长的趋势已难以为继，且生态环境质量继续下降的风险已凸显。与此相反，依赖绿水青山的生态休闲旅游业高速增长，并且呈现出良好的发展态势。历史经验表明，以牺牲绿水青山为代价换来的金山银山是短暂的，最终也要为修复绿水青山付出更大的成本。

我国国家重点生态功能区的发展既不能没有绿水青山，也不能没有金山银山。如何加快把生态优势转化为经济优势，走出一条从绿水青山中获得金山银山的新路，挑战巨大。基于上述背景，以“两山”理论指导推动我国国家重点生态功能区发展战略转型形势紧迫、意义重大。一是有利于加快探索一条经济社会和生态保护协调发展的新路，构筑经济新增长极，拓展经济新腹地，确保如期全面建成小康社会。二是有利于加快完善我国生态文明制度，贯彻落实党的十八届三中全会提出的自然资源资产产权制度、主体功能区制度、生态补偿制度等一系列改革举措，建立科学的国土空间治理体制，为党的十九大胜利召开奠定坚实基础。三是有利于保障我国生态安全，高质量提供清洁水源、清洁空气、绿色农产品等一系列重要生态产品，从根本上服务于美丽中国建设大局。 织梦好，好织梦

三、正确理解“两山”理论

（一）正确理解“两山”理论，坚持“三个根本” 织梦内容管理系统

1.保护好绿水青山是根本前提。国家重点生态功能区的绿水青山，不仅关系到某个省的生态环境，更关系到美丽中国的整体生态安全。绿水青山蕴含宝贵的生态价值，是顺民心、得民意的善举、壮举。必须坚持生态环境质量稳中有升，坚持区域重要生态屏障地位不动摇。

2发展好金山银山是根本目标。人民幸福生活的获得与提高必须重视物质的积累。这是实现民生幸福物质维度的基础和保障。国家重点生态功能区的小康社会，不仅关系到一地一隅的发展，更关系到全国如期全面小康目标的实现。金山银山不仅是物质富裕，更是精神富有；不仅使政府的财政更充足，更使老百姓的口袋更殷实。必须坚持老百姓的生活水平稳中有升，坚持欠发达地区脱贫致富、确保如期全面建成小康社会的发展目标不动摇。 织梦好，好织梦

3.从绿水青山里面要金山银山是根本路径。国家重点生态功能区的生态文明制度改革，不仅是局部的改革举措，更是关系到改革开放全局的关键环节。要充分认识到绿水青山不仅有金山银山，更可通过生态文明制度的建立产生金山银山。必须坚持改革创新步伐稳中求进，坚持绿色发展、科学跨越的决心不动摇。

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（二）科学认识生产总值和工业总产值等指标不考核的内涵，坚持“两个不等于” 织梦好，好织梦

1.不考核GDP，不等于简单放弃GDP。党的十八届三中全会仍强调，要“坚持发展仍是我国解决所有问题的关键这个重大战略判断”。不考核GDP，不是不注重GDP，而是不要以低端工业支撑、破坏环境、粗放发展的GDP，要的是绿水青山为支撑、富民高效的绿色GDP。要加快培育壮大生态精品现代农业、生态旅游业和生态工业，做大绿色GDP。不唯GDP，也不放弃GDP。

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2.不考核工业，不等于简单放弃工业。只有落后的技术、思维、企业，没有落后的产业。当前，我国部分国家重点生态功能区的发展仍离不开工业。不考核工业，不是不发展工业，而是不发展以牺牲环境为代价的工业，要的是环境友好型、集聚集约型的生态工业。对国家重点生态功能区而言，就是要加快制定产业准入负面清单，淘汰落后产能，培育引进高新优特的生态工业。不唯工业，也不放弃工业。

四、转型发展的战略思路

1.坚持改革破障。多年来，国家重点生态功能区始终未能从根本上走出生态保护与经济发展困局，其本质原因在于缺少制度化的保障。党的十八届三中全会也提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系”。健全制度化保障，就是要打破现有产权、利益、权责、考核的格局，通过改革创新建立新的制度体系。为此，要努力打破原有的思维定势和路径依赖，用改革的办法推进结构调整，完善公平竞争、优胜劣汰的市场环境和机制，力争在自然资源资产产权制度和用途管制、资源有偿使用制度和生态补偿制度、生态环境保护管理体制等领域实现突破，充分保障绿水青山产出金山银山。

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2.坚持“两富”导向。国家重点生态功能区底子薄，发展限制多，致富路子少，与全国同步全面建成小康社会压力巨大。但是，全面建成小康社会。必须是区域均衡的全面小康，而不是地区差异巨大的总体小康。换言之，没有国家重点生态功能区的小康，也就没有全国的全面小康。为此，必须坚持保护好绿水青山的同时，从绿水青山中千方百计找寻金山银山，确保实现物质富裕、精神富有。 本文来自织梦

3.坚持“三网”先行。三网先行，即生态保护网、综合交通网、民生保障网优先推进。优先建设生态保护网，就是要建立“山水林田湖”生命共同体统一保护修复的设施网、制度网，形成绿水青山保护长效机制。优先建设综合交通网，就是要加快完善国家重点生态功能区内外道路网、机制网。“引工商资本进山、引旅游客流入山”，形成金山银山财富创造的顺畅渠道。优先编制民生保障网，就是要继续提升就业网、社保网、医疗网，让老百姓享受到金山银山带来的民生福利。在此基础上，建立以“生态资源资产”为核心的财富创造体系，推进生态农业、生态工业、生态服务业“三产”联动发展，共筑金山银山。同时，积极推进东部中部西部、国家与省市、省际之间多维协作，凝聚政府和市场的力量，共推转型发展。

五、对策建议 织梦好，好织梦

（一）坚定不移推进自然资源管理体制改革，科学保护“山水林田湖”生命共同体

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加快建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护、损害赔偿、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护“山水林田湖”生命共同体。管理层面，由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责。对“山水林田湖”进行统一保护、统一修复是十分必要的，要按照既定改革框架尽陕推进一个部门统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。特别针对国家重点生态功能区，要坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，以国家公园体制统领各类自然保护地的保护与管理。就国家公园制度而言，除现有国家公园试点外，未来可在国家重点生态功能区内，借鉴美国、日本等国家经验，探索设立省级的国家公园，建立国家、省两级国家公园管理体系。

（二）加快构筑“工商资本下乡、旅游客流进山”的畅通渠道

加快改变国家重点生态功能区的交通瓶颈，加快推进国家重点生态功能区对外快速信道建设，积极推进连接区域中心城市的城际铁路建设。抓住低空开放机遇，设立专项资金优先支持国家重点生态功能区通用航空机场建设，以空中交通大幅改变区位劣势。高度重视省际统筹，以更大区域的分工协作、抱团取暖实现转型发展，扶持建设一批诸如浙皖闽赣国家东部生态文化区之类的“省际旅游合作黄金圈”。实施“新山海协作”工程，出台系列政策鼓励工商资本下乡，引导沿海发达地区居民进山旅游观光、生态休闲、养生度假。抓住“互联网+”、虚拟现实等技术新潮流，创新搭建国家重点生态功能区形象宣传、优质农产品输出的平台、渠道、模式。

（三）加快建立差异化考核体系，引导利益主体行为符合国家重点生态功能区战略定位

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省级层面要全面取消国家重点生态功能区生产总值和工业总产值等指标的考核。强化对生态保护、民生保障等的考核，适当开展农业总产值、旅游总收入等的考核。允许适度发展解决就业、服务于农业和旅游业的加工业。积极贯彻国土空间开发的“留白”理念，鼓励为未来引进对生态环境依赖度较高的高科技产业留足空间。同时，对具体面向国家重点生态功能区的政策，需由“只奖不惩”转向“奖惩并重”，全面提高国家重点生态功能区践行“绿水青山就是金山银山”思想的积极性、主动性和约束力。 内容来自dedecms

（四）加快建立产业准入负面清单制度，打造生态产业体系 本文来自织梦

在全面评价资源环境承载能力的基础上，梳理产业发展情况，筛选并提出纳入负面清单的产业类型，该限制的要明确提出限制的规模（或产量）、区位（或范围）、生产工艺、清洁生产水平，该禁止的一律限时淘汰。特别是针对环保影响大且改善难度大的低端产业要做好源头控制、有序清退、对外转移等工作，重整河山，重塑产业。与此相对应，各地要加快建立“权力清单”式的管理方式，不断发挥市场作用、激发市场主体活力，在新产业的培育和引进上，要严格按照产业准入“负面清单”进行招商引资，减少政府“一厢情愿”的规划和安排。

（五）继续深化试点试验，总结推广一批先进地区建设经验

加快精简整合现有各部门的试点试验，杜绝“空头”试点试验，确保每项试点试验配政策、出经验、能推广，真正发挥改革排头兵作用。在江苏、浙江、广东扶持欠发达地区发展的经验基础上，研究信息经济时代推动新一轮产业梯度转移、工商资本下乡的模式、路径，强化重点生态功能区“绿水青山”转化为“金山银山”的造血功能，带动生态农业、生态工业和生态服务业融合发展。继续推动发展模式创新，对在国家公园试点、“多规合一”工作、省级生态“奖惩”制度等方面探索的经验，对安徽和浙江在新安江流域实行的横向补偿机制，及时总结、及时推广。 dedecms.com

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（作者单位：浙江省发展规划研究院） 织梦好，好织梦