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2016年7月，中央编办培训团赴英国就“环境保护管理体制”进行了专题培训与考察。其间，培训团分别在西伦敦大学、剑桥大学、爱丁堡大学、帝国理工大学等大学参加培训，参观和考察了英国地方政府联合会、特许废物管理学会、苏格兰环保总署、爱丁堡低碳研究创新中心以及部分地方政府和相关企业。 织梦内容管理系统

一、英国政府及其环保管理体制的基本情况 织梦内容管理系统

英国由英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰构成，各组成国保留自己的首府、国旗和国歌，具有除国防、政治、外交、税收之外的独立立法权。 dedecms.com

英国中央政府设置25个内阁部门，但维系政府正常运转的各类机构却是庞大的，且种类繁多，关系复杂。除内阁部门外，还设有21个非内阁部门，373个执行类机构和其他公共机构，76个隶属政府部门的独立机构，10个公共公司。 、 本文来自织梦

环境食品农业部是25个内阁部门之一，成立于2001年，其前身为环境运输和地区部，是在整合农业渔业和食品部、环境运输和地区部以及内政部的部分职能的基础上建立的，主要负责环保政策制定。此外，为加强对环境问题的审计，英国在下议院设立了环境审计委员会，专门负责评估政府部门及非政府公共团体的政策和项目对环境保护及可持续发展所产生的影响。

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环保相关法规的执行主要由执行类机构负责，四个组成国的机构设置略有区别。以英格兰为例。1996年，英格兰在整合国家河流管理局、污染监察局、废物管制局以及环境部下属的一些分支机构的基础上组建环保总署，负责英格兰地区的环境治理和保护，职责包括大型企业污染管理、垃圾管理、水质量和资源管理、渔业管理、内陆河和航道管理、资源和生态保护以及洪水风险防范。环保总署下设环境和企业部、资源和法律事务部、执行部、洪水和海岸风险管理部、财务金融部、数据中心以及调查取证部。环保总署经费68％来自中央政府拨款，28%来自收费，4％来自捐赠。由于近年来政府拨款逐年减少，雇员数量由原来的12000人减少到10600人。环保总署在英格兰设有16个分支机构，并向地方派驻环保专员。

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英国地方政府主要分为大区、郡、市和教区等层级。各级政府是平等的自治体，中央政府和地方政府之间以及地方各级政府之间没有直接隶属关系，地方政府在中央政府设置的总体法律和政策框架内履行辖区公共管理职能。地方政府部门中通常设有负责环境管理的职能机构，主要承担城镇与乡村规划、废物处置、公共健康、噪声控制、生活大气污染控制等职能，具体机构设置和人员数量没有统一要求，由地方政府根据本地情况确定。 dedecms.com

二、英国环保立法、环保体制与模式的特点 dedecms.com

英国是人类第一次工业革命的发源地，是较早爆发工业污染影响环境的国家，同时也是最早通过立法对环境进行治理与保护的国家。经过百余年的治理与探索，英国形成了较为完备的环境保护立法体系，环境保护管理体制和机构设置随着环境问题的不断变化而日臻完善，政府、社会和企业齐抓共管的环境治理模式较为成熟。当前，伦敦烟雾、泰晤士河污染已经得以治理，工业污染大幅减少，但英国对环境治理与保护从未掉以轻心，依然保持着高压态势。其主要特点如下：

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1.环保立法从一般性、针对性到前瞻性的跨越；环保执法在树立法律权威的基础上实现从“罚”到“救”的转变。

通过立法，形成一系列成文和不成文的法规和惯例，使社会和公民有所恪守和遵循，这是英国的法制传统。以1952年伦敦烟雾污染事件为标志，可将英国环保立法的进程分为三个阶段：前污染期、污染期和后污染期。前污染期（19世纪70年代-1952年）的环保法规侧重于泛泛要求，被动应付，一般性和普适性较强。污染期（1952年-1990年）的环保法规侧重于具体要求，主动应对，针对性和强制性较强。如为根治伦敦的烟雾，1956年颁布了世界上第一部空气污染防治法律《清洁空气法》：一是全面禁止排放超过标准的黑烟；二是设立无烟区，改造居民传统炉灶；三是明确规定限制黑烟排放的技术指标；四是规定了严格的执行措施。这部法律从覆盖范围到执行力度都堪称环保法案的典范。后污染期（1990年至今）的环保法规侧重于见微知着，防微杜渐，前瞻性和预防性较强，并且内容丰富，对所有领域实现全覆盖，防止污染重蹈覆辙。

法律的生命在于执行。英国通过几十年环境执法的实践，环保法规在人们心目中的权威逐步确立。环境违法虽然是少数企业和个体的行为，但严格执法，从重处罚，概莫能外；只是执法理念和处理方式发生了变化，不是“一棍子打死”，不以处罚为目的，而是治“污”救“企”。通过政府扶持、技术改造等手段，引导和帮助污染企业变为环保企业和绿色企业。

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2.环保体制实现决策与执行的分离，环保机构从分散到集中的整合，环保职责从分工到协作的转变。

决策机构和执行机构的分离是英国行政改革的重要成果，也是环保法律和相关政策得以贯彻执行的重要保证。英国的环境食品农业部是决策机构，环保总署是执行机构。环保总署的管理层领导由环境食品农业部部长任命，二者的关系遵循“适距控制原则”，其有三层含义：一是决策机构通过制定规则为执行机构提供执行依据，执行机构行使权力不得违反规则；二是决策机构不得对执行机构运作进行干涉，执行机构在内部组织、人员录用、财务管理等方面享有充分的自治权；三是决策机构与执行机构事先协商确定绩效目标，通过契约式的约束确保执行机构有效地运作。执行机构的独立性和专业性，保证了环保法规执行的客观性和公正性，避免了长官意志，克服了官僚作风，摆脱了政党色彩。 copyright dedecms

随着对污染治理的深入推进，英国逐渐认识到由于各种环境要素之间的关联性，单靠各个部门的分散管理和单一治理是很难奏效的，由此开展部门整合，实行集中管理。1970年，英国环境部成立，就是从分散管理走向集中管理的雏形，也是英国环保管理模式的一大转变。英国1990年通过的《环境保护法》，标志着他们对环境的认识进一步深化，该法把环境作为一个整体看待，把多种类型的污染统一于一部法律控制之下，把土地、空气和水资源的管理纳入一个部门管理，英国大环境管理理念初步形成，并因此成立了英国环保总署。这是英国环保管理机构的一次飞跃，具有里程碑意义。 织梦好，好织梦

环保职责从分工到协作的转变主要缘于联邦政府和地方政府在环保管理方面的职责分工，二者的界限是明晰的。从大方面来划分，联邦政府管生产，地方政府管生活。具体到某一个领域，联邦政府管全国性的组织和企业，地方政府管属地化的组织和企业。如有交叉，两家相互配合、相互协作，由于利益一致，立场一致，不存在“屁股指挥脑袋”的问题。 织梦好，好织梦

3.打遣政府-社会-企业共同治理的模式：政府主导，社会参与，企业自律。 本文来自织梦

第一，政府主导。英国政府通过构建“政府-社会-企业”环境治理模式，充分发挥政府、企业和公众多元主体的作用。 织梦好，好织梦

第二，社会参与。一是颁布《环境信息条例》（1992年）《自由信息法》（1999年）两部法规，为公众获取环境信息提供制度保障。二是将环保知识纳入中小学课堂教育，提高公众的环保意识。三是构建一个多方参与的沟通协作平台，保证了政策出台的科学性、全面性和可行性。四是充分发挥环境保护社会组织的作用，鼓励与支持民间环保组织参与环保公益或非营利活动。 织梦内容管理系统

第三，企业自律。一是不敢违法。由于英国环保法律体系比较健全，惩罚措施非常严格，一旦违法将付出非常高昂的违法成本，因此企业自觉守法意识很强。二是不能违法。通过制定一系列完备具体的监管制度，如要求企业定期公布污染物排放检测检验数据等信息，鼓励举报等，不让违法企业有机可乘。三是不愿违法。在严格执法的基础上，英国通过出台税收等方面的优惠政策，以经济利益鼓励企业加强环境技术改造，因此企业守法治污的主动性、积极性很强，愿意在技术创新上加大投入。（nc-1820170728）

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