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经济增长目标约束下环境规制政策研究综述

发布时间:2017-09-26 作者:派智库 来源:《经济与管理研究》2017年 浏览:【字体:

内容提要:本文主要就近年来国内外学者对环境规制问题的理论及其实证研究相关文献进行梳理,综述了不同环境规制政策的经济增长效应传导机制、环境规制对区域经济增长和区域污染转移的影响路径,基于不同政治体制和市场机制下的环境规制博弈以及环境规制工具选择与规制政策的有效性。最后从中国环境规制实践借鉴视角予以述评,提出了探讨中国现有体制下构建有效的环境规制理论及政策的可行研究方向。

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关键词:经济增长 环境规制 区域污染 政策工具 本文来自织梦

环境既是经济增长的外部条件,也是重要的要素资源。改革开放以来,中国GDP总量以年均超过9%的速度持续增长,但与之伴随的生态破坏和环境污染日益严重,并快速演化为当前经济社会可持续发展的“瓶颈”。世界发达经济体曾经在工业化过程中产生的环境问题目前在中国正逐步集中出现,中国正在重蹈“先污染、后治理”的经济发展路径。

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过去30多年来,中国环境问题的形成与恶化是与中国特殊的体制、机制以及政策等多种因素密切相关:一是政治经济体制导致的各级政府的经济增长路径依赖;二是环境资源公共品及其外部性导致的区际环境污染传递;三是特殊环境治理机制框架下的规制政策及其工具组合选择有限。因此,研究借鉴国外环境规制的理论研究成果,分析中国在既定经济增长目标约束下的环境治理机制与政策以及规制工具选择问题,具有重要的现实意义。本文主要对近年来国内外学者对环境规制问题的理论和实证研究相关文献进行梳理,从中国环境规制实践借鉴视角予以述评,并提出理论与政策研究的可行方向。

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一、国内外研究现状及发展动态

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自世界工业革命以来,经济增长带来的环境污染及其治理问题一直是发展环境经济学、产业经济学、规制经济学、制度经济学等学科领域的重要课题。国内外学者最近30年来对环境规制与经济增长的关系、环境规制设计和工具运用等理论与政策问题的研究成果主要有以下几方面。 内容来自dedecms

1.不同环境规制政策对经济增长的传导机制及实证

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研究环境规制对经济增长的影响和传导机制通常基于新古典理论框架,以环境规制强度变化在微观层面对企业主体行为的影响、再到宏观层面对长期经济增长发展的影响为理论路径,分析不同环境规制政策在短期和长期的传导效应,并进行了大量的实证研究,得出了不同的结论。

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(1)环境规制阻碍经济增长 本文来自织梦

按照新古典厂商理论,在技术、资源配置和产品需求不变情形下,提高环境规制强度将改变企业成本约束,削弱企业生产率和市场竞争力,因此加大环境保护和环境规制会阻碍经济增长(即“遵循成本说”)。国外学术界有大量实证研究支持这一假说。从微观层面来看,严格的环境规制需要相应增加企业的机器设备投资以及配套的技术人力资本投资,由于提高环境规制带来的成本上升难以因环境规制引致企业技术创新所带来的企业利润增长,从而降低了劳动生产率。从产业层面来看,环境规制提高了污染行业的排放标准,譬如对化工、钢铁等产业限制SO2和氮氧化物的排放,导致企业增加污染治理的投资,降低了产业生产率,抑制经济增长。从全要素生产率来看,环境规制改变了一些行业的生产要素组合,有研究表明规制强度与制造业全要素生产率、劳动生产率存在负相关。

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国内部分学者用中国不同行业和区域数据证实了“遵循成本说”效应的存在。叶祥松和彭良燕(2011)研究认为,1999—2008年中国经济发展水平较低地区的环境规制,在一定程度上抑制了经济增长[1]。李玉楠和李廷(2012)根据污染密集产业数据研究认为,提高环境规制强度影响了污染密集产业的发展和出口贸易[2]。李钢等(2012)构建纳入环境管制成本的CGE模型发现,如果严格执行中国工业废弃物排放法律标准,将导致经济增长率下降约1个百分点,制造业就业总量下降近2个百分点,同时出口量降低约1.8个百分点[3]。

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(2)环境规制有利于促进经济增长

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“波特假说”认为,选择合理的环境规制强度可以推动企业进行适应性技术创新,在降低企业成本的过程中形成技术扩散效应,促进产业结构升级优化,从而提升企业生产效率和市场竞争力,促进经济增长。这就是经典的“创新补偿说”。很多学者检验了“波特假说”的存在。兰轴和莫迪(Lanjouw&Mody,1996)运用美、日、德经济发达国家数据实证发现,技术创新与环境规制强度存在正相关性。通过生产率指标也验证了相似结论,如克帕德斯和德·齐乌(Xepapadeas&deZeeuw,1999)研究认为,环境规制产生了正向的生产率效应和排污效应;钟和格罗斯科普夫(Chung&Grosskopf,1997)研究发现,实际全要素生产率(TFP)要低于体现了环境污染“坏”产出的全要素生产率。

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近年来,国内许多学者实证研究了环境规制对企业创新、研发行为等的影响,检验得出了在中国也存在“创新补偿说”的结论。赵红(2007)发现,适度提高环境规制强度在中长期具有企业技术创新激励效应[4]。黄平和胡日东(2010)研究认为,通过政府环境规制和企业技术创新两者的相互影响,产生了经济增长效应[5]。还有学者从产业升级和结构调整等维度,研究得出了环境规制政策实施中具有明显创新补偿效应的结论。李强和聂锐(2009)等研究认为,环境规制有利于推动产业技术创新和产业升级转型,刺激企业提高生产效率[6]。臧传琴和张菡(2015)基于2000—2013年中国面板数据实证研究发现,环境规制与技术创新之间具有U型关系,技术创新效应在中国东部地区的环境规制中表现较为明显,而中、西部地区正向影响不显着[7]。于金和李楠(2010)也验证了环境规制对技术创新有显着的促进作用,但这种促进作用在国有企业以及非东部地区企业中并不明显[8]。 织梦好,好织梦

(3)环境规制政策与经济增长呈现非线性特征 织梦内容管理系统

国外学者如沙贝吉安和格雷(Shadbegian&Gray,2005)利用1979—1990年间美国有关炼油厂、钢铁企业及造纸等行业数据实证得出,环境规制强度对生产率提高无显着性影响。国内许多学者也得出了类似的实证结果。张红凤等(2009)通过比较山东以及全国有关环境规制对污染密集型产业的发展水平数据,认为较大强度的环境规制政策在一定程度上改变了环境库兹涅茨曲线(EKC)及其拐点位置[9]。谢涓等(2012)通过构建环境规制与经济增长之间的联立方程模型,利用1996—2009年数据检验表明,在中国经济欠发达地区,环境规制与经济增长不存在因果关系,而在经济发达地区两者互为因果关系[10]。熊艳(2011)运用2004—2008年中国省际数据实证分析认为,在长期内环境规制对经济增长影响较为显着,而在短期内经济增长效应并不明显[11]。徐茉和陶长琪(2017)针对1998—2013年中国省际面板数据,发现正式环境规制和非正式环境规制的影响是相反的[12]。

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综上,关于环境规制的多重经济增长效应影响,主要是因为研究考察的时间维度及长短不同,环境规制的经济增长负效应主要在当期和短期内产生影响,同时由于技术创新的扩散效应,导致环境规制的“创新补偿”效应在时间上滞后于“遵循成本”的负向效应;从较长时期来看,环境规制强度和技术创新呈现“非线性”的U型关系。 本文来自织梦

2.环境规制政策对地区经济增长和区域环境污染转移的影响 内容来自dedecms

不同的区域产业结构、污染产业布局、产业竞争力等因素对不同区域的环境规制政策协同性及其对区域经济增长的影响机制,构成了设计相应规制政策和如何选择合适规制工具的外部约束条件。国内外学者从区域经济产业结构的差异和规制强度的差异,提出了“污染天堂”效应并进行了大量实证分析。 内容来自dedecms

(1)关于“污染天堂”效应的形成机理和实证研究 dedecms.com

环境经济学认为,环境作为经济增长和发展的资源要素,环保强度较低的国家比环保强度相对较高的国家在经济增长方面,具有环境资源的“隐性”禀赋竞争优势。一般意义上说,由于发达国家环保强度高于发展中国家,发达国家污染密集型产业丧失区域竞争力,推动发达国家向发展中国家转移污染密集型产业,由此导致“污染天堂效应”。齐齐尔尼斯基(Chichilnisky,1994)运用南北模型分析,由于全球南方发展中国家的环境税率低于北方发达国家,由此导致经济结构效应和规模效应对环境的负向影响超过了技术创新效应对环境的正向影响,对南方发展中国家的环境状况产生了恶化效应。惠勒(Wheeler,1999)运用1960—1995年OECD成员体、亚洲和拉美国家有关非污染行业和污染行业的产出结构化数据,实证发现拉美和亚洲国家存在“污染天堂效应”。

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国内学者分析发现中国在国际产业分工和国际贸易中也存在典型的“污染天堂”现象。应瑞瑶和固力(2006)实证表明,外商直接投资(FDI)是中国工业污染的格兰杰(Granger)原因,中国各地区FDI相对总量同与之相关的工业污染程度存在明显正相关,呈现出与时间序列对应的U型“环境污染曲线”特征[13]。代迪尔(2013)基于梅里兹(Melitz,2003)。的厂商投资与贸易理论分析框架研究认为,环保标准高的国家和地区进口多外污染密集型中间产品,替代本国重污染的生产工序,产生“隐性”的“污染天堂效应”,导致发达国家通过产业外逃和国际转移向中国输入了大量碳排放和环境污染[14]。

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(2)关于中国区域环境规制强度差异导致的区际污染转移问题 本文来自织梦

从区域经济学视角看,中国的污染转移存在两种情形:一种是通过FDI途径的国外输入型“污染转移”。由于中国多数地区在经济增长指标指挥棒的作用下,在环境管理体系不完善的前提下,大力吸引外资,包括国际污染产业转移,形成了FDI对中国环境一定的负面影响。杨海生等(2005)根据1990—2002年中国30个省区数据实证分析发现,FDI与污染物排放之间显着正相关[15]。另一种是国内不同区域污染产业的区际转移。傅帅雄等(2011)应用贸易模型测度发现,中国中、西部地区成为东部规避强环境规制而转移污染密集型产业的“污染天堂”;在中国区域碳排放中,东北和中、西部地区成为部分发达省份转移高能耗和高排放污染产业的环境“避难所”[16]。 织梦内容管理系统

此外,中国经济增长和环境规制的影响关系还受区域差异的影响,区域创新投入和企业生产效率对环境规制的影响呈现出东中西递减的趋势[17],因此提升环境管制强度,短期影响较大的是东部地区,西部地区经济增长则促进了环境规制水平提升;长期以来对中、西部地区影响相对量最大,对东部地区的绝对量影响最大[18-19]。黄清煌和高明(2014)利用2001—2013年中国30个省级区域的面板数据研究分析得出,提升环境规制在改善经济增长质量效应的同时,抑制了环境规制对经济增长的数量效应,环境分权在东部地区呈现出有利于环境规制对经济增长质量的推动效应,而在中、西部地区却呈现束缚效应[20]。

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3.基于不同政治体制和市场机制下的环境规制博弈问题 内容来自dedecms

国际经验表明,长期一味追求较快的经济增长通常都伴随环境污染的加剧,而治理环境污染对短期经济增长目标具有负面影响。在治理环境中的规制强度选择作为一个政策变量,在很大程度上也是政府“人为控制”变量。国内外学者从不同体制及条件,对环境规制的博弈机制进行了理论研究和实证,提出了相关政策建议。 copyright dedecms

(1)基于完全市场机制条件的环境规制博弈机制及实证 本文来自织梦

通常而言,环境规制政策设计的有效性依赖于信息的完备性和透明性,这在很大程度上取决于规制者和被规制者之间的博弈机制及其博弈策略空间构成。因此,基于完全市场机制条件的环境规制主体(政府)和企业之间的博弈会产生一个有效率的均衡解。拉塞尔(Russell,2000)。和哈林顿(Harrington,1988)建立了企业和政府之间的多阶段环境规制博弈模型,假定在第一阶段不对环境违规者惩处,但如果发现企业违反环境标准,在后续博弈阶段将加大对环境违规企业的惩罚强度,由于未来高额的环境污染罚款预期,大大降低了企业未来阶段的违规行为,从而实现减污减排目标。 dedecms.com

(2)基于中国特殊政治激励机制的环境规制博弈及实证 内容来自dedecms

由于中国过去长期存在财政分权和管治集权的特殊体制因素,中国各级地方官员具有极强的政治晋升动力,以追求经济增长为目标的环境规制博弈机制具有显着的“中国特色”[21]。在中央政府的既定规制框架下,企业和地方政府存在合作博弈的可能,但也可能出现企业寻租行为以及地方政府与企业的合谋行为,排污企业的寻租行为很大程度上取决于中央环保部门对地方环保部门的规制概率以及地方环保部门对排污企业的规制概率大小[22]。假定中央政府、地方政府以及企业三者进行混合型策略博弈,那么中央政府对地方政府和企业的惩处力度越小,当地的排污企业与地方官员通过合谋所获得的租金收益越大。因此,改善这种低效率博弈均衡结果,需要对规制部门的再规制,有学者建议将环境规制部门纳入国家环保总局的垂直管辖体系,以有效避免地方环境保护主义[23]。韩超等(2016)基于中国环境规制体制基础,从环境规制官员激励与行为偏好的视角研究认为,规制官员既受制于地方政府行为目标,又须履行规制职责,其行为偏向较为复杂,规制官员到任年龄与规制行为之间存在倒U型关系,且在东部地区明显,中、西部地区不明显,规制官员与其他行政官员的行为方式并无显着差异[24]。姜珂和游达明(2016)基于央地分权视角的环境规制策略演化博弈分析提出,地方政府环境策略激励设计应引入环保补贴、财政转移支付等市场机制手段,降低地方政府规制执行成本;中央政府应通过调节经济发展指标和环境指标的考核权重系数来加强对地方政府环境规制执行情况的监管力度,建立第三方监管机制以提高监管效率,实现双重帕累托改进[25]。 dedecms.com

(3)基于省际区域之间环境规制博弈的规制协同问题

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党的十八大之前,在唯GDP考核激励机制和地方分权体制下,不同省份政府官员为追求GDP指标,对一些涉及区际之间的污染治理问题(如大气污染、水流污染等)难以形成规制上的协同,譬如一些地方政府为吸引FDI出现“趋劣竞争”(race-to-the-bottom)的环境政策博弈结果[26]。有学者基于政府社会福利目标视角,提出构建一种有效的区际问转移支付机制,可以实现整体社会福利最大化目标下的污染治理最优解[27]。黄万华和白永亮(2011)以中国跨区水污染治理为例,研究认为中央政府对地方官员的权责激励约束机制是影响地方政府执行环境规制政策及规制效果的关键因素,提出建立基于区域经济竞争和优化环境治理绩效的府际合作机制,建立污染企业、政府以及社会大众利益之间的激励相容机制[28]。 dedecms.com

4.环境规制工具选择与环境规制政策有效性 本文来自织梦

经济增长与环境规制之间存在的时间非一致性,导致各级政府在确定区域经济增长目标的同时,也决定了环境规制的强度并体现为环境规制具体目标,而要实现既定的环境规制目标需要相应的规制工具,这又取决于规制政策设计的有效性。国内外学者从规制经济学和环境经济学角度对微观规制工具类型及其效果进行了大量研究。 织梦好,好织梦

规制工具通常分为市场型工具(market-based)和命令-控制型工具(command and control,CAC)两大种类。后者是指通过政府立法以及环境部门的规章制度条例来确定环境规制的具体目标、标准,并通过行政命令方式强制被规制企业遵守执行,对违反相应标准的予以经济乃至政治上的处罚,主要工具包括技术标准和绩效标准。其中绩效标准是指通过市场利益信号传导至企业,企业做出相应的经营决策,使得在企业追求经济利益最大化过程中实现环境污染控制目标,包括基于“庇古理论”的价格型环境规制和基于产权理论的数量型环境规制,具体政策工具包括可交易许可证、押金+返还、补贴以及环境税费四大类。按照市场有效性原则,市场能有效解决信息问题,因此基于市场机制的环境规制政策工具相对于“命令一控制”型规制工具,一方面具有明显的信息节约优势,另一方面具有长期动态的有效激励减污技术发展。在不同产业层次中,不同环境规制政策工具对技术创新的引致效应从高到低依次为:许可证拍卖制度、污染排放税制度和免费许可证制度、污染排放绩效标准制度;在不同市场结构中,古诺竞争市场中的排污标准和排污税制度对R&D支出有较高的激励,伯特兰竞争市场的结果则相反。 dedecms.com

由于中国特殊的体制机制条件,环境规制工具的功能和效果不同于西方发达国家。因此,有学者提出要利用市场竞争机制对环境管理效率的引导功能,有效区分“政府之手”与“市场之手”之间的权责范围,将政府集权管理规制模式转为公众参与的环境治理模式[29],解决环境规制寻租所导致的激励机制扭曲问题[30]。在环境工具选择上,要立足减污效率、规制实施的成本分配以及对减污技术的激励有效性等多种因素评估不同规制工具的实施效果[31],并逐步构建激励结构多元化的环境规制体系,有效发挥行政命令控制型规制工具和市场机制激励型规制工具的互补作用,并适当辅以信息披露、公众参与等非正式规制工具[32]。

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在环境规制政策实施上,要分区域逐步提升环境规制强度,同时,提升环境规制强度应率先强化环境规制清洁度低并且政策关联效应小的行业,在政策时机选择上应在经济高涨时期推进[19];环境规制政策的设计应充分鼓励“绿色投资”(投资型)行为,规避可能增加企业成本(费用型)的规制政策[33];要针对具体污染源评估设定有利于不同区域和经济体之间的环境协调规制级差梯度,如以碳污染为例,在东部沿海地区、京津地区、北部沿海地区等经济发达地区应采用严格的碳规制政策,经济相对欠发达的中、西部地区适宜采用一般性的碳规制政策[14],从而实现经济增长和环境规制的区域性长期动态最优。 copyright dedecms

二、对国内外研究的述评及今后的研究方向

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尽管国内外对环境规制的理论研究和实证分析较多,但对基于中国经济增长约束下的环境规制政策选择的实践指导价值仍显不足,主要有以下几方面:

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第一,对环境规制与经济增长的关系研究主要以实证分析为主,而从构建经济增长与环境规制之间的长期动态最优理论模型进行理论和实证研究的相对较少。由于环境规制的直接影响和作用对象是受规制企业与相应的产业,而企业绩效或产业发展是经济总量增长的基础。事实上,之所以进行环境规制,其重要理论基础就是环境的外部性和公共品问题,由此经济增长进而社会福利最大化的实现不能简单地进行微观“加总”,因此,环境规制对经济增长的影响是一个复杂的“黑箱”,其内在机制机理关系是难以通过实证计量进行解释的,而仅仅是对事实结果的验证,例如大量实证分析检验了环境库兹涅茨曲线(EKC)的存在性及其特征,但缺乏相应的经济理论模型基础。因此,一个可行的研究方向是,将环境作为资源要素,纳入经济增长理论模型,分析环境一经济系统的稳态增长路径,从而可以更好地为当前新常态下的中国经济可持续增长问题提供理论指导和政策建议。 织梦内容管理系统

第二,对环境规制政策效果主要研究一般意义上的规制者(政府)与被规制者(企业)之间的博弈机制,对当前中国环境规制体制转型的影响进行深入研究的较少。由于中国政治体制在中央与地方财权、事权之间的结构配置以及各级政府官员的激励机制都不同于西方国家,导致环境规制的政策效果和传导机制也具有显着差异,但制度经济学理论和信息博弈论对解释“中国特色”的环境问题成因和环境规制的规范性问题,具有很好的启示,也被国内许多学者采用。目前,特别是党的十八大以来,环境规制的体制基础正在发生改变,包括地方官员激励机制的改变,尤其是对GDP考核权重的改变,使得现有研究环境规制博弈模型的假设前提有些已不再成立,但对该问题的研究目前还没有深入开展,特别是如何立足中国的特殊体制机制,构建有效可行的中央和地方政府的目标函数,以更好地解释和回答现实问题。 dedecms.com

第三,对国内区域“污染天堂效应”的研究较多,但对经济区域内和区际问的环境规制联动协同机制研究不多。国内学者对中国在国际垂直分工体系中的“污染天堂”效应以及国内不同省份(区域)之间的“污染转移”问题有较多研究,也较好地解释了中国污染加剧问题的原因。但是,从目前中国不断加快的经济区域一体化建设、主体功能区建设等具体实践角度,分析研究区际之间的环境联动防治问题的还不多。特别地,对GDP总量考核目标的调整,改变了地方政府的价值函数,可以预见,更加关注和重视环保问题正在成为各级政府重要的“施政”方向之一;建立区域之间基于环境污染的区域流域性、污染物的空间流动性的环境规制联动协同机制,将会成为地方政府的紧迫诉求和中央政府进行顶层政策设计的基点。构建以地方政府和中央政府的行为机制为切人点,从制度经济学视角分析如何改变中国政府部门作为环境的单一治理主体和权力中心的“政府主导型”治理结构,分析区域污染的一体化治理机制及其条件创造,从而可以为全国一盘棋和区域联动的环境治理提出可操作的政策建议。

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第四,对环境规制工具的理论层面分析较多,但缺乏对不同区域的环境污染特质和不同产业结构下的规制工具的数值模拟分析,从而导致政策建议的可操作性不强。环境规制工具是规制政策的“承载体”。国外学者对规制工具的分析以及对“命令-控制”型和“市场型”工具的功能效果排序的研究,都是基于国外的经济发展模式和完全市场机制这一前提。国内学者对这方面,包括规制工具对中国的适应性问题进行了大量研究,但还主要从一般意义上或者说国家整体宏观层面上的研究,对不同经济区域、不同主体功能区以及同一区域内的不同产业结构、不同环境现状,如何相机选择环境规制工具还研究不充分。例如,对污染防治的“末端治理”和“源头控制”,不同的环境规制工具会产生截然不同的绩效结果。因此,通过对不同环境规制工具在不同情形下的政策效果进行数值模拟分析,充分发挥市场在配置环境资源上的决定性作用,研究实现经济增长与环境利用之间长期动态最优路径选择,从而可以更具针对性地指导环境规制实践和政策实施。 本文来自织梦

参考文献: dedecms.com

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