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党的十八大以来，中央提出“推进以人为核心的新型城镇化”“户籍人口城镇化率加快提高”“实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖”等战略部署。党的十九大进一步提出“实施乡村振兴战略”“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”的战略任务。实现这个目标，既有利于稳定经济增长，也有利于促进社会公平正义与和谐稳定，是全面小康社会惠及更多人口的内在要求。实现以人为核心的新型城镇化，涉及到一系列的政策调整与体制改革，需要进行顶层设计。这就需要深化户籍制度、居住证制度改革研究和相关配套政策研究，为中央和地方政府政策决策提供参考。 内容来自dedecms

能否彻底打破户籍制度，由此释放城镇化红利，是需要深入研究的重大课题。目前，居住证制度改革经历了从地方实践不断上升到国家制度安排的发展过程。但从各地实践看，存在着把过去的暂住证换个牌子，变成“暂时居住证”等问题。因此，总结和梳理户籍制度和居住证制度的演进历程，深入研究居住证制度存在的瓶颈性问题及其成因，对于居住证制度在全国范围内实施、完善配套制度具有重要意义。

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一、研究综述 织梦内容管理系统

国内外学者关于户籍制度、居住证改革研究，归纳起来，大体可以分为“保留户籍制度，但需要改革”以及“取消以人口管制为特点的传统户籍制度”两大类观点。

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1.改革传统的户籍制度 织梦内容管理系统

蔡昉（2017）、迟福林（2017）、王小鲁（2010）等学者指出，由于不完全的城镇化，没有实现农民工户籍身份的转换，妨碍了经济发展方式向消费拉动型转变，有必要探索如何通过制度建设，实现农民工市民化，进而挖掘他们的消费潜力，当务之急是需要改革户籍制度，使长期在城镇工作的农民工能够名正言顺地取得城镇居民的身份和相关的制度待遇。[1～3]当前是深化户籍制度改革的最佳时机，机不可失。[4]

2.创造条件，取消户籍制度，全面实施居住证制度

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迟福林（2016）认为，面对新形势，户籍存在的历史条件发生深刻变化，解决户籍制度带来的问题，不能再在原有制度上修补甚至在某些方面有所加强，而是下决心废除这一存在了半个世纪的不同平等制度，并且要有明确的时间表、路线图。[5]常修泽（2013）认为，应取消户籍制度，建立以身份证为主要标志的制度；即便还保留户口，也仅仅发挥人口登记的功能，不再承担其他附加功能。[6]薛澜（2013）认为，许多问题不是简单放开户籍制度就能解决的，可以考虑渐近取消户籍制度。[7]朱大鸣（2010）提出，要防止居住证变成另外一种户籍制度，关键在于取消户籍制度。[8]舒圣祥（2013）认为，在全国范围内推行居住证制度，是一个有益的过渡，但关键还在于细则的制定和文本的落实。[9] 织梦好，好织梦

3.居住证制度是户籍制度改革的过渡，还是户籍制度改革的目标 织梦内容管理系统

张国锋（2012）、刘志军（2012）、战俊（2013）、陆杰华（2015）等学者认为，短时期内完全取消户籍制度不现实，居住证制度不是目标，只是户籍制度改革的一个过渡阶段，是中间目标，重点是取消户籍背后的的各种不平等福利待遇。[10～13]迟福林（2016）、宋立（2014）等学者认为，“十三五”深化户籍制度改革，不能把“暂住证”换个名变成“暂时居住证”，也不能长期实行户籍制度和居住证制度“双轨制”，而是从中央层面下决心，强力推动，着力推进居住证取代城乡二元户籍制度进程和省际间居住证制度的相互衔接，基本建立以身份证号为唯一标识、全国统一的居住证制度。[14，15] copyright dedecms

目前，在户籍制度的“存与废”、居住证制度是“过渡”还是“目标”、顶层设计与地方实践存在不同观点主张和操作方案，由此导致改革思路、改革目标、改革路径、改革政策、改革措施的极大不同。因此，从我国“新兴加转轨”的制度背景出发，立足以人为核心的城镇化的基本目标和定位，着眼人口城镇化转型发展的大趋势，研究提出户籍制度改革和居住证制度改革目标和路径设计，增强实证研究的说服力，深化和修正相关领域的理论研究，丰富相关的对策建议，是本课题研究的立足点和创新。 织梦内容管理系统

二、改革的路径分析

户籍制度的产生有其深刻的历史背景，在特定时期发挥了一定作用。但随着经济社会发展阶段的和发展目标的变化，传统城乡二元户籍制度存在的条件已经发生深刻变化。 本文来自织梦

40年来，城乡二元户籍制度，一方面保持农村、生产能力的稳定和粮食安全，一方面为城镇化、工业化提供大量廉价劳动力，使我国凭借劳动力红利赢得了国际经济竞争的比较优势和经济的高速增长，使我国成为世界第二大经济体。然而，随着人口结构的深刻变化，劳动年龄人口绝对量在下降，劳动力成本在较快上升，农村剩余劳动力向城镇转移的速度在明显减速。由此，城镇化的动力机制也在发生深刻变化，也就是说，长期以来的“劳动力城镇化”而非完全的“人口城镇化”模式难以为继，也不符合高质量发展的要求。

深化户籍制度改革，需要按照有利于释放城镇化红利、有利于推动人口城镇化转型升级、有利于劳动力自由流动、有利于基本公共服务均等化、有利于应对人口老龄化的总体要求，推进户籍制度和居住证制度并轨，即由目前的“双轨制”向以全面实施居住证为目标的“单轨制”并轨。相关的配套性改革，例如，人口管理的理念、人口管理的制度、人口管理的主体也需要相应的改革。 copyright dedecms

1.以人口服务与管理为目标

（1）引导、服务、鼓励人口流动。一是建立人口无障碍流动的政策体系，重点是实现社会保障制度在城乡、区域间的转移接续。二是把解决已经在城镇就业、居住和参保达到一定年限的人员落户放到优先位置。三是把加快发展中小城镇作为优化城镇规模结构的主攻方向。通过城市网络化建设实现城市与城市、城市与农村、大城市与中小城市的有机联系，释放中小城镇吸纳农业转移人口的能力。 dedecms.com

（2）提升公共服务水平。一是由应急管理向疏导管理转变。借鉴国际经验，更多地采取法律等制度规范手段，搭建利益表达、利益谈判、民意沟通平台。二是由人口管制向人口服务转变，重点是通过建立多层次的社会保障制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。

（3）由“以证管人”向“大数据”管理服务的转变。从解决“人在证途”、“证明你妈是你妈”等城乡居民面临的现实问题出发，加快建立和应用公民信息大数据库网。例如，借鉴当前企业“三证合一”的行政审批制度改革经验，实现便民服务的“一证”“一号”的精准化、人性化、便捷化、联通化服务。 本文来自织梦

2.以尽快、全面实施居住证制度替代城乡二元户籍制度，实现“并轨” 本文来自织梦

（1）扩大覆盖范围。将长期居住的非正规就业流动人口纳入居住证体系，支持将外来人口所持有的暂住证更换成居住证的相关政策。 织梦内容管理系统

（2）降低居住证申领门槛。以渐进改革的模式，配套相关政策的细化，实现居住证政策的较全面覆盖。解决目前申领居住证条件过高的问题（见表1）。 织梦好，好织梦

（3）提高相关服务水平。在基本公共服务兜底的情况下将“居住”与“社会福利”相挂钩，增加居住证所涵盖的公共服务。以居住时间、社保缴纳、社会贡献等因素为依托建立逐步累进的社保福利体系。同时需要合理设计制度体系，防止地域间公共服务差距造成的“福利洼地”问题和城市内部新的社会分化（见表2）。 copyright dedecms

（4）完善技术手段。建立统一数据平台，整合分散在计生、人社、民政、公安等部门掌握的数据资源，建立全国联网、动态比较、部门互联互通的国家人口“大数据网络平台”，为全面实施居住证完善技术条件。 织梦内容管理系统

（5）推进制度并轨。一是推进居住证与户籍制度由双规向单轨转变；二是推进省际间居住证制度衔接，基本建立以身份证号为唯一标识、全国统一的居住证制度。 copyright dedecms

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3.机制：由治安部门的管理为主向人口服务部门的管理为主转变 本文来自织梦

（1）建立以民政部门为主的人口综合服务管理系统。人口服务与管理包括社会稳定、公共卫生、就业服务、社会保障及救助等问题，打破传统以公安部门为主的人口管理模式，向提供多元化人口服务的管理目标转移。积极探索以民政部门为主体，多部门共同参与的人口服务管理体系。提高人口服务质量和管理效率。

（2）增强社区服务功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。以居委会和社区工作站为主体建立社区管理服务中心。提供人口登记、计生、民政等一站式服务。通过公安和社区的合作式服务管理，提高服务管理效率。 织梦好，好织梦

4.全面实施居住证制度的条件分析

无论从人口城镇化转型发展现实需求看，还是从户籍制度改革进展以及相关技术条件看，废除传统城乡二元户籍制度，全面实施居住证制度的条件已具备，所需要的是加强改革的顶层设计和改革决心。

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（1）以人的城镇化为核心的改革理念下，户籍制度与居住证制度背后的“含金量”差别在缩小。比较现行户籍制度与地方试点居住证制度所包括的具体规定，二者虽然还存在差别和不平等、不均等问题，但差距在不断缩小。以人的城镇化为核心理念在深刻影响着制度设计，以身份为标准、通过城乡二元户籍制度来获取城市居民福利和权益在淡化，居住证制度将居住、就业和社会保险有机的结合在一起使公民获得城市公共服务基本权益，注重提高以人为本的城镇化，注重城乡基本服务均等化。（见表3）。

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（2）基本公共服务均等化改革成效显着。党的十八届五中全会以及《关于解决农民工问题的若干意见》《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》等一系列文件中，部署“全面实施城乡居民大病保险制度” “整合城乡居民医保政策和经办管理”“实现职工基础养老金全国统筹”等改革举措。从各地落实情况看，农民工子女教育、公共卫生、社会保障、法律援助和服务等基本公共服务享有水平不断提高，覆盖面不断扩大，为“十三五”时期全面实施居住证制度、推动城镇常住人口基本公共服务均等化创造了有利的政策条件。

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（3）以农民工为主体的流动人口融入城市的迫切需求。农民工尤其是新生代农民工要求融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，公平分享城镇化成果的愿望日益强烈。根据《中国流动人口发展报告2015》统计有意愿在现居住地继续居住5年及以上的人口占到了56％。随着流动人口长时间居住的意愿增强，对全面实施居住证及相关制度的社会需求也不断增大。 copyright dedecms

（4）科技信息手段为居住证制度的全面实施提供技术保障。目前，对流动人口的归属地和跨区域管理已经基本通过身份证互联网管理实现，社会保障制度的跨地区转移续接正在加快推进。实践表明，以证管人的历史已经过去，完全有条件借鉴发达国家和地区经验以身份证号或者社保号码依托现代信息技术形成终生制的记录、管理、服务居住证制度。 织梦内容管理系统

三、推进居住证相关配套制度改革 copyright dedecms

从近年来地方户籍制度改革探索看，各个地区居住证制度的差异主要源于相关配套制度滞后，不仅影响居住证制度本身的实施效果，也影响到城镇化的合理布局。在全国范围实施统一的居住证制度，需要中央尽快出台配套改革措施。 内容来自dedecms

1.明确中央与地方政府的基本公共服务分工责任 织梦好，好织梦

（1）强化中央政府基本社会保障服务责任。为避免形成福利洼地，影响地方的积极性，改善政策不统一的局面从中央层面着手尽快实现标准统一、服务统一新格局。

（2）合理划分中央和省级政府的基本医疗服务、义务教育中的责任。进一步细化中央和省级政府的服务范围、支出比例、管理权限等，按照受益范围确定支出责任分担比例；针对流入地和流出地义务教育经费衔接困难的问题，实行义务教育全国通用的教育券制度。

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（3）强化地方政府在公共就业服务中的主体责任。农民工在哪里就业就应享受与本地常住居民均等的公共就业服务；特别是在劳动力绝对供给数量开始下降的背景下，未来，公共就业服务将成为吸引优质劳动力资源、释放人力资本潜力、提高全要素生产率的一个重要条件。

2.以流动人口变动为基础，建立财力与事权动态匹配的财税体制 dedecms.com

（1）通过完善中央转移支付制度保障农业转移人口流入地的财力。通过多种渠道在每年增量的基础上增加一般性转移支付比例；实施中央对流动人口的基本公共服务补偿机制；清理和取消某些专项转移支付，提高地方实施居住证制度的积极性。

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（2）以实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖为目标建立辖区财政责任机制。以流动人口创造的社会财富为来源，以财政支出结构调整为重点，提高流动人口公共服务的供给质量；摒弃以财政供养人口计算人均数以全部人口测算实现人口流入地区基本公共服务的全面覆盖。 织梦好，好织梦

3.加快建立城乡统一的社会保障制度，推进基本公共服务均等化

实现“实际全覆盖、保障基本需求、城乡制度统一、转移续接无障碍”。 内容来自dedecms

实现对农民工、灵活就业人员、非公有经济组织从业人员等重点人群的“基本保障”，提高保障水平，减小收入差距。统筹城乡居民基本医疗保险制度和城乡居民最低生活保障制度，建成制度统一、转移续接无障碍、公平可持续的社会保障制度，实现基本公共服务均等化。 本文来自织梦

促进城乡社会保障体系一体化。推进城乡社会保障体系协同发展，建立共享社会保障体系，打破身份型社会保险体系设计框架。及时推进医疗保险与城乡居民新型农村产业的融合，机构结构相似，融资机制相似，待遇水平差异较小的机构融合。同时，通过统一资金渠道、资金管理、机构管理，明确的权利和利益方式，统筹发展各类城乡社会保险体系。

改善社会保障的转移和接续机制，完善外地就医机制。参照欧盟的跨国基金保险股票计算方法，建立了员工基本养老保险待遇“分段计算，归并发放”使跨区域流动的劳动者不会因此受到损失，保障流动人口基本权益，探索建立失业保险、生育保险转移接续的优化办法。

4.从法律上赋予农民长期而有保障的土地财产权，增强农业转移人口融入城市的能力

（1）把家庭承包土地纳入财产权法律保护范畴。建议在《土地管理法》第二条中增加一款“赋予农村土地使用权人的土地用益物权，使其拥有对土地使用权依法享有占有、使用、收益的权利”；建议将第十四条“土地承包经营期限为三十年”修改为“实现农村土地承包关系稳定并长久不变”；将“农民土地财产权”纳入法律保护的范围。 织梦好，好织梦

（2）给予农民住房财产权完整的法律保护。赋予农民宅基地完整财产权，发放具有法律效应的“宅基地证书”，改善现行“一户一宅”的局限性转让模式。从法律上赋予农民对宅基地使用权用益物权性质，赋予其占有、使用、收益、转让、抵押的完整权利。 织梦好，好织梦

（3）农村建设用地实现平等人市。建议在《土地管理法》中增加“县级以上地方人民政府应当建立城乡统一的土地市场，主要通过市场配置土地资源”，为农民土地使用权的流转提供法律依据和制度保障；建议尽快出台建立城乡统一建设用地市场的实施方案，在“严规划”“限用途”的前提下建立统一的交易平台和规则。

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参考文献：

[1]蔡昉.改革时期农业劳动力转移与重新配置[J].中国农村经济，2017，（10）：3-10. 本文来自织梦

[2][5]迟福林.动力变革——推动高质量发展的历史跨越[M].北京：工人出版社，2017.6-8，50-67. copyright dedecms

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[4]蔡昉.中国经济改革效应分析——劳动力重新配置的视角[J].经济研究，2017，（07）：4-17.

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[7]薛澜.中国城镇化过程中的公共治理问题[J].中国井冈山干部学院学报，2013，（04）：115-117. 织梦好，好织梦

[8]朱大鸣.推进城镇化，首先要拆户籍制度[N].经济参考报，2010-01-25（02）.

[9]舒圣祥.“刘易斯拐点”：是挑战更是契机[J].经济研究参考，2007，（42）：30-31. dedecms.com

[10]张国锋.居住证制度是户籍制度渐进改革的过渡[J].公安研究，2012，（01）：31-34.

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[11]刘志军，华骁，刘天剑.居住证制度的现状与前瞻[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2012，（06）：73-77.

[12]战俊.构建流动人口动态管理模式的探索[J].中国行政管理，2013，（09）：119-121.

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[13]陆杰华，李月.居住证制度改革新政：演进、挑战与改革路径[J].国家行政学院学报，2015，（05）：50-56. 本文来自织梦

[14]迟福林.转型闯关——“十三五”：结构性改革历史挑战[M].北京：工人出版社，2016.23—30 内容来自dedecms

[15]宋立.我国“分离式”城镇化的新特征[N].中国经济时报，2014-04-15（06）.