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户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化、农民工身份非农化滞后于职业非农化是我国城镇化发展面临的突出问题。在现行城乡二元户籍制度下，尽管农民工已成为我国产业工人的主体，但农民工市民化进程相对缓慢，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》）的要求，到2020年完成1亿农业转移人口市民化的任务。那么，1亿农业转移人口的市民化成本到底是多少?这是摆在各级政府面前的首要问题，也是制定各项农民工市民化政策的基础。

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一、农民工市民化成本的内涵 织梦内容管理系统

1亿农业转移人口的市民化成本到底是多少? 织梦好，好织梦

首先，需要理解农业转移人口的市民化内涵。狭义的理解聚焦于公共服务共享，农民工市民化是农民工一系列权力保障和公共服务享受的过程。[1]实际上，农民工变市民，户口的转换是形，服务的分享是实，农民工市民化是以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，推动农民工“个人融入企业，子女融入学校，家庭融入社区”。[2]从广义理解来看，农民工市民化是指农民工职业转化、地域转移、身份转变与农民工行为方式转变和新市民价值观形成等“多位一体”目标的实现过程，[3]它包括四个层面的涵义：一是职业由次属的、非正规劳动力市场上的农民工转变成首属的、正规的劳动力市场上的非农产业工人；二是社会身份由农民转变成市民；三是农民工自身素质的进一步提高和市民化；四是农民工意识形态、生活方式和行为方式的城市化。[4]本文的研究着眼于对农业转移人口市民化的狭义理解。

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其次，需要梳理农业转移人口的市民化成本包括哪些内容。农民工市民化成本是使农民工在身份、地位、价值观、社会权利以及生产、生活方式等方面全面向城市市民化转化并顺利融入城市社会所必须投入的最低资金量。[5]具体而言，农民工市民化成本包括因为城镇人口增加而导致的公共投资（主要用于城镇基础设施、义务教育和公用事业）的增加，以及政府需要承担的新增市民的社会保障（养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障等）和社会福利（就业培训、住房公积金、水电补贴等）的支出。[6]目前国内关于农民工市民化成本测算的文献约有10余篇，基于对农民工市民化与农民工市民化成本的不同认识得到了不同的测算结果，各个测算结果在对象城市、成本类型、成本结构等方面也存在较大差异，但已有的测算研究存在以下缺陷：一是没有完全把政府支出的公共成本与企业支出的市场成本、个人支出的私人成本分开，如申兵（2012）测算的农民工市民化成本包括了政府与企业的支出，[7]张国胜（2009）、周小刚（2010）、中科院可持续发展研究组（2005）等测算的农民工市民化成本涵盖了政府与个人的支出。[8～10]。二是没有完全把政府已经支出的成本与尚需支出的成本分开，如重庆市发改委测算的公共成本人均3.4万元中包括了1.5万元的城市建设管理，即城市新增水、电、路、气等基础设施建设以及城市管理费用，实际上农民工已经进入城市，已享受相应的城镇基础设施与公共管理服务，这一部分已支出的成本不应该纳入农民工市民化成本。三是没有完全把一次性的当期成本与持续性的远期成本分开，如国务院发展研究中心测算的市民化成本（约8万元）中占比最高的基本养老保险费用属于远期支出，把当期成本与远期成本加总在一起无法反映各年份的市民化成本情况。另外，在农民工市民化成本，有些属于一次性成本，如新建校舍投入等，有些属于持续性投入，如社会保险缴费补贴、生均教育事业费等。[11]

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上述研究的缺陷对于制定农民工市民化政策产生如下几个影响：一是夸大了农业转移人口市民化的公共支出及其相应的财政压力，使各级政府、部门在推动农业转移人口市民化上产生畏难情绪；二是混淆了政府、企业、个人对市民化成本的合理分摊，不利于确定利益相关主体的权责边界；三是忽视了市民化公共成本的时序分摊与财政能力的综合考虑，不利于根据财政能力对公共支出做时序平滑。 copyright dedecms

二、农业转移人口市民化新增成本测算 织梦好，好织梦

根据《规划》的要求，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。因此，农业转移人口市民化的新增公共成本主要包括农业转移人口平等共享城镇义务教育、养老保险、医疗保险、住房保障、技能培训等五个方面的财政支出。

农民工市民化公共服务成本测算有如下几个说明： 织梦内容管理系统

（1）由于农民工实际上已经在城市里生活，已享受相应的城镇基础设施与公共管理服务。因此，从客观实际出发，仅考虑市民化过程中新增的政府支出部分，而不应将城市建设费用和公共管理费用计算在内，从而避免夸大农业转移人口市民化的公共支出及其相应的财政压力，使各级政府、部门在推动农业转移人口市民化上产生畏难情绪。

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（2）公共服务成本主要包括农民工子女平等接受义务教育、农民工免费接受基本职业技能培训以及享受城镇基本养老保险、城镇基本医疗保险、城镇保障性住房等基本公共服务的财政支出。

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（3）公共服务成本是中央政府、各级地方政府在农民工市民化中分担的基本公共服务财政支出之和，包括一次性的财政支出以及需要每年都要承担的财政支出。 内容来自dedecms

（4）农民工市民化的总规模为1亿人，是在本乡镇地域以外从业6个月以上的农村劳动力，每年的市民化规模均约为1428万外出农民工。 内容来自dedecms

（5）假设从2014—2020年，国民经济保持中高速增长，年均GDP增长速度为7％，财政收入增长速度为10％。 dedecms.com

1.义务教育成本 dedecms.com

义务教育成本包括农民工子女在输入地平等接受义务教育所新增的生均教育事业费、新建城镇中小学学校需要的各级财政投入。为了避免重复计算，新增生均教育事业费为输入地城镇生均教育事业经费与输出地农村生均教育事业费之差。 织梦内容管理系统

（1）义务教育覆盖规模 dedecms.com

根据《2012年教育事业发展统计报告》的农民工子女就学情况，2012年进城务工人员子女处于小学阶段的有2553万人，处于初中阶段的有1112万人，处于义务教育阶段的共计有3665万人。

按照婚姻法对婚育年龄的规定，31～40岁阶段农民工的子女正好处于义务教育阶段。根据《2012年全国农民工监测调查报告》中农民工的年龄阶段，假设16—40岁农民工在各年龄段上呈近似的均匀分布，按照仿真模拟可知，处于义务教育阶段的农民工子女数量在较长时期内保持稳定，到2035年原有农民工的子女均已完成义务教育。 织梦好，好织梦

假设优先在进城务工人员中实现1亿农民工市民化，根据《2012年全国农民工监测调查报告》，亟待市民化的农民工占外出农民工的比例大概为60％。据此推算，到2020年，1亿亟待市民化的农民工中大约有1563万子女需要安排在城镇接受小学教育，有680万子女需要在城镇接受初中教育，总共有2243万农民工子女需要在城镇接受义务教育。按照1亿农民工的市民化推进进度，从2014～2020年，每年需安排约320万农民工子女在城镇接受义务教育，其中223万就读城镇小学，97万就读城镇中学。 本文来自织梦

另外，根据国务院农民工工作领导小组办公室公布的数据，教育部指导各地将农民工随迁子女义务教育纳入当地教育发展规划和财政保障，2013年实现了全国义务教育阶段农民工随迁子女中80％以上在输入地公办学校就读的目标。 本文来自织梦

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（2）新增教育事业费 本文来自织梦

以前的研究着眼于输入地，主要考虑安排一个农民工子女在城镇接受义务教育给当地政府带来的财政支出。实际上，从财政支出总体而言，安排一个农民工子女在城镇接受义务教育虽然增加了输入地的财政支出，但相应节省了输出地的财政支出，二者之间的差额即农民工子女在城镇接受义务教育需要的新增教育事业费。 织梦好，好织梦

输出地的生均教育事业经费采用全国平均的生均教育事业费。输入地生均教育事业费采用广东、江苏、浙江、山东、北京、上海等6省市的生均教育经费平均值。理由在于：根据2012年农民工监测报告，广东、江苏、浙江、山东、北京、上海等地是主要的农民工输入地，具有代表性。按照这个方法，安排一个农民工子女在城镇就读公办小学的新增教育经费为5509元，安排一个农民工子女在城镇就读公办初中的新增教育经费是7255元。按照《教育法》“三个增长”的要求，假设到各地教育投入略高于财政收入增长速度，其增长率为12％，各年度的生均新增教育事业费将按年均12％增长。 本文来自织梦

实现1亿农民工市民化，既需要安排1390万留守子女进城接受义务教育，也需要为大约20％的随迁子女在输入地民办学校接受义务教育提供财政保障，如上海、浙江等地尝试由政府向民办学校购买学额。据测算，实现1亿农民工市民化，需要的新增教育事业费从2014年的202亿元提升到2020年的2792亿元，共计9069亿元，其中小学阶段教育事业费累计5392亿元，初中阶段3675亿元。根据对农民工中小学生子女数量的仿真模拟，从2021～2035年，1亿农民工市民化所需要支出的教育事业费年均为3424亿元，共计51360亿元（见表2）。综上所述，实现1亿农民工市民化需要支出新增教育事业费总额为60428万元，人均约6万元，从2014～2035年均支出2878亿元。 内容来自dedecms

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（3）新建校舍建设费 织梦好，好织梦

根据《城市普通中小学校校舍建设标准》的要求，假设1个标准化的中小学学校拥有24个班，每个班45人，则一个标准化学校可以容纳1080人。由于随迁子女已在输入地接受义务教育，不需要为他们新建中小学学校，新建校舍主要满足留守子女进入输入地的义务教育需求。因此，为解决农民工的1390万留守子女进入流入地接受义务教育，亟待新建12898所中小学，平均每年新建1842所中小学。 内容来自dedecms

参照申兵（2012）的研究，假设新建一个标准化中小学需要投入6000万元，可以进一步测算出满足1亿农民工的子女接受城镇义务教育所需要的新建中小学校舍费用，总共为7739亿元，每年1106亿元。[12]

根据《规划》的目标，实现1亿农民工市民化需要的义务教育总成本为16808亿元，年均成本为2401亿元，年度义务教育成本呈快速增加态势，从2014年的1308亿元提升到2020年的3898亿元。 copyright dedecms

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2.社会保险成本 织梦好，好织梦

社会保险成本是指农民工享受城镇基本养老保险与城镇基本医疗保险需要的各级财政支出。按照目前城镇职工养老保险与医疗保险的规定，农民工参保城镇职工养老保险与医疗保险主要由企业与农民工个人承担。从农民工来看，2012年外出农民工人均月收入2290元，扣除生活成本月均结余1557元，以按城镇职工标准缴纳养老保险与医疗保险的话，需要支出的费用就占其工资额的10％；从用工企业来看，在原材料、劳动力、资金等投入成本上涨以及国内外市场需求乏力的情况下，企业利润率普遍较低，据统计，2011年中小企业整体利润率不足3％，以按城镇职工标准为农民工缴纳养老保险与医疗保险的话，需要新增支占工资总额34％的成本。因此，根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》等政策文件，需要帮助困难人群参保缴费，考虑农民工、用工企业的实际情况调整其缴费标准、设立缴费分档、建立缴费补贴。

在具体操作上，可探索参照城镇居民养老保险、医疗保险的办法对低收入农民工予以缴费补助。因此，本文的养老保险成本是参照城镇居民社会养老保险的缴费补贴与基本养老金标准，由中央和地方政府对农民工享受城镇基本养老保险予以财政补助。根据《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，对养老保险的缴费补贴标准为不低于每人每年30元，由财政支出的基本养老金为每月55元，按照基本养老金15年的一般支付期限，人均基本养老金支出共计为9900元，假设由中央政府一次性注入养老保险账户。据此测算，实现1亿农民工市民化的养老保险成本共计为10020亿元，年均1431亿元。

同理，本文的医疗保险成本是参照城镇居民医疗保险的缴费补贴标准，由中央和地方政府对农民工享受城镇基本医疗保险予以财政补助。根据北京、上海、广东、江苏、浙江、山东等地城镇居民基本医疗保险筹资标准与财政补贴情况，各级地方政府对居民医疗保险的财政补贴大约为每人每年400元。据此测算，实现1亿农民工市民化的医疗保险成本总计为1600亿元，年均229亿元。

总体而言，实现1亿农民工市民化需要社会保险总成本为11620亿元，其中养老保险成本10020亿元，医疗保险成本1600亿元，社会保险年均成本为1660亿元。 织梦好，好织梦

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3.住房保障成本 copyright dedecms

住房保障成本是各级政府为中低收入农民工建设廉租房的财政支出。根据国家基本公共服务体系十二五规划的要求，享有实物配租的城镇低收入住房困难家庭，人均住房建筑面积13平方米左右，而廉租房建设成本一般而言每平方约为3000元左右，则人均住房保障成本约为4万元。根据《规划》的目标，到2020年城镇常住人口保障性住房覆盖率为23％，那么实现1亿农民工市民化则需要为2300万农民工提供保障性住房，年均解决约330万人的安居需求。据此测算，实现1亿农民工市民化需要住房保障总成本9200亿元，每年约1314亿元。

4.技能培训成本

技能培训成本是各级政府为农民工免费提供职业技能培训的财政支出，包括人力资源部“农村劳动力技能就业计划”、农业部“阳光工程”、国家扶贫办“雨露计划”等项目支出，地方政府也对农民工技能培训予以资金配套。根据《广东省省级农村劳动力培训转移就业专项补助资金管理暂行办法》，广东省按每人1400元的补助标准对培训项目实行补助；根据《安徽省农民工技能培训补助资金使用管理暂行办法》，对A类技能培训予以800元/人的补贴标准；甘肃省从2007年实施“两后生”培训计划，对农村贫困家庭青年进行中长期技能培训，“两后生”补助标准为第一年1500元、第二年1000元。 copyright dedecms

根据各地农民工技能培训实践，未来一段时间为农民工提供免费技能培训的财政补助大约为1500元／人。根据2012年农民工监测报告，接受非农职业技能培训的农民工比例为25.6％，又按照《规划》对于城镇失业人员、农民工、新成长劳动力免费提供基本职业技能培训覆盖率大于95％的要求，到2020年需要安排农民工免费接受基本职业技能培训的比例至少为69.4％。 copyright dedecms

根据《规划》的要求，到2020年实现1亿农民工市民化需要安排6940万农民工免费接受基本职业技能培训，相应的总成本为1041亿元，每年约148亿元。 copyright dedecms

5.1 亿农业转移人口市民化的公共服务成本

通过对上述义务教育成本、社会保险成本、住房保障成本、技能培训成本逐一加总得到农民工市民化的总成本。

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根据《规划》的目标，实现1亿农民工市民化的总成本为46501亿元，年均6642亿元。

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在农民工市民化总成本中，义务教育成本约占53％，社会保障成本约占25％，住房保障成本约占20％，技能培训成本约占2％。 本文来自织梦

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每个农民工市民化成本约4.65万元，其中义务教育成本2.464万元，社会保障成本1.162万元，住房保障成本0.92万元，技能培训成本0.1041万元，属于一次性支付的成本为2.263万元，占48.7％。

从财政支撑能力来看，从2014～2020年，年度农民工市民化成本占财政收入的比重相对平稳，总体为3.46％，具备有序推进1亿农民工市民化的财政能力。 织梦内容管理系统

三、基于公共服务成本视角的农民工市民化政策建议 织梦内容管理系统

农业转移人口市民化问题归根结底是城镇常住人口平等共享各项基本公共服务及其相应的公共财政支出问题。根据本文对1亿农业转移人口市民化公共服务成本的测算，推进农民工市民化重在完善市民化成本的分摊机制，并提出如下政策建议： 织梦内容管理系统

第一，打破市民化成本难以承受的认识误区，破除各级政府、部门在推动农业转移人口市民化上所产生畏难情绪，明确各级政府、部门在城镇基本公共服务成本方面的分摊责任，客观评价各级政府、部门的公共财政支出能力，有序推进城镇基本公共服务覆盖城镇常住人口，根据年度财政能力合理安排市民化进度与重点。

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第二，合理安排各项城镇基本公共服务覆盖农业转移人口的先后顺序，针对新生代农民工要优先推动基本技能培训全覆盖，提升新生代农民工参与就业竞争、融入城市生活、承担市民化私人成本的能力；针对已经举家外出或长期外出的中老年农民工，要优先帮助他们参保城镇基本医疗保险、养老保险，让他们“病有所医”“老有所养”。 copyright dedecms

第三，根据年度财政能力、一次性支出规模大小以及对基本公共服务需求的时间紧迫程度，盘活存量、用好增量，明确政策工具选择的优先序。优先推动农业转移人口的社会保障关系转移接续，落实灵活就业人员和农民工随迁家属参保城镇居民医疗保险与养老保险，鼓励有稳定就业的农业转移人口参保城镇职工保险；优先推动对民办义务教育学校的补贴支持，根据农民工子女的义务教育需求推动对公办义务教育学校的扩建、改建、新建；优先推动社会资本投入保障性住房建设。

第四，优化中央与地方政府、输入地与输出地政府在农业转移人口市民化中的公共支出责任。根据公共支出的外溢性推动中央政府在义务教育、社会保障等领域的统筹责任，中央政府重点解决跨省农业转移人口的市民化成本；省级政府重点负责省内跨市县迁移农民工市民化并承担相应的支出责任，城市政府负责各项公用设施与基础设施建设、卫生健康服务、就业创业指导等地方性公共事项的支出。优化输入地与输出地在农业转移人口市民化公共成本上的分摊责任，探索输入地对输出地的转移支付、对口支持等形式的利益补偿方式。建立完善与常住人口数量挂钩的财政转移支付制度，形成“钱随人走”“钱随事走”的机制，优化中央与地方的财税分配比例，增强基层政府提供公共服务的自主支配财力，加大对中小城市、小城镇和欠发达地区的财政转移支付力度。 本文来自织梦

第五，探索农村三资权益折股到人，深化农村承包地流转改革，推动建立城乡统一的建设用地市场，形成“带资进城”的市民化成本担负机制。完善农民承包地、宅基地的确权登记颁证，探索“两地”依法自愿有偿、公平公开合理的市场化退出机制，试点承包地的经营权向金融机构抵押融资，审慎推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农村集体经营性建设用地折股到人，引导与规范农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。积极推进城乡建设用地增减挂钩政策，探索新增城镇建设用地指标的跨区交易，改革土地出让金征收制度，将一次性征收改成长期受益或者不动产税形式，引导规范农民宅基地及其附属物置换为城镇住房等。

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参考文献：

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[2]国务院发展研究中心课题组.农民工市民化：制度创新与顶层政策设计[M].北京：中国发展出版社，2011.103-110.

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[9]周小刚.中部地区城镇化进程中农民工市民化问题研究——以江西为例[D].南昌：南昌大学博士学位论文，2010.73-78.

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