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[摘要]中共十八大以来，城乡社保体系的统筹规划已经成为全民共识。构建城乡统筹的适应流动性的社会保障体系需要考虑公平与效率相结合，遵循责任共担原则，实现全面协调可持续发展。建立健全适应流动性的城乡统筹社会保障体系，要遵循统筹兼顾、相互配合、循序渐进、因地制宜的原则。健全的适应流动性的城乡统筹社会保障体系应包括4个基本体系：城乡统筹就业服务体系、城乡统筹劳动关系保障体系、城乡统筹社会保障体系、城乡统筹公共服务体系。

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[关键词]城乡统筹；流动性；流动人员；社会保障；体系构建

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一、基于统筹城乡理念的社会保障体系研究现状

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（一）中国特色城乡社会保障体系 本文来自织梦

社会保障最初的定义为国家社会利用保障组织机构对遇特殊情况下的劳动者给予保险援助，帮助其获得劳动生活的能力。这种特殊劳动群体是指在劳动者遭遇了失业、疾病或特殊危险时需要寻求社会救助的人群。社会保障是为全体公民提供的保障，本不应有城乡之分，但由于我国特殊的国情和长期存在的二元经济结构，以及有差别的城乡思想观念和生活方式等，我国的社会保障呈现出明显的地区差异和城乡差异。与城市居民社会保障体系相对应，农村社会保障适用于广大农村地区，二者分属于社会保障体系的两个重要方面，形成有机统一体。中国特色的社会保障体系是指我国城乡二元格局影响下，形成的城乡不一致的社保形式，城镇居民与农村居民对应其户籍关系选择归入城镇或农村社保体系。

（二）社会保障的发展现状

国内关于社会保障的研究较多，总体可归纳为以下三类观点：（1）流动人口的社保应纳入已有的农村社保体系中，等待经济、社会等各类影响因素切合发展形势，条件成熟后再纳入城市社保中；（2）我国的社保体系中应该单列一项关于流动人口社保的管理方式；（3）以户籍改革为时机，扩大保障面，积极寻求将广大流动人员的社保问题直接加入城镇体系中。另外，关于影响中国特色社保体系构建的主要影响因素分析中，众多学者的一致观点是，国内外政治形势、经济发展态势、国家层面的政策走向以及户口制度的变革等是众多综合影响因素的重要方面。 织梦内容管理系统

西方发达国家的社会保障体系各有特点。（1）瑞典。该国是典型的福利优厚的国家代表，其国内具有完善的经济税收制度和严格的监督制度，其社保体系的运作建立在高比例的税收和较高集权的中央政府资金再配给政策上。瑞典的社会保障体系覆盖面广、覆盖程度深，以教会形式实现对需要外界援助的国民提供及时足够的经济和就业指导援助，社保体系较为成熟。（2）美国。美国由于历史原因造成的流动人口多，居民迁徙流动频繁，其户籍登记制度较为松弛。一般来说，人口流动时，不需要办理户口迁移手续，只要居民定居到当地政府管辖范围，便由当地政府负责其社会保障，并不会因为是新迁入还是原始居民而有所差别。这种社会保障体系的一个重要特点是美国实行了“出生死亡登记程序”，这一政策决定了其公民若流动至其他地方，政府并不会加以干预或者阻止，是公民自身意志的体现。（3）法国。与美国的“出生死亡登记程序”类似，法国政府推行的是“自由流动政策”。这一政策具有两面性。其一，对流动方向不加限制，农村向城市迁徙或城市向农村迁徙全凭居民需求，政府不强加管理。在迁徙时，通知社保机构，在两地及时移交个人社保信息移交即可。其二，流动人口办理手续简便，但政府前期的信息收集归纳和整理繁琐，也尽可能详尽。居民的个人信息集中，如个人基本信息、家庭成员以及其对应的基本信息、居民个人收入以及家庭成员个人收入等均纳入信息系统，甚至居民个人信仰以及基本喜好等也在信息系统中有所体现。法国的社保体系通过宏观管理保障每一位居民的社会保障权利。

（三）世界范围内社会保障体系的发展启示 织梦好，好织梦

以西方发达国家为例，世界上众多国家已经率先建立完善的社会保障体系。相较我国复杂严格的户籍管理制度，其大多采取了宽松的人口迁徙政策，并且在保障体系中投入巨额政府资金。从这些国家的发展历程不难看出，政府在整个社会保障体系的构建过程中均发挥了积极的促进作用，主导地位明确。我国的基本国情是处于社会主义发展的初级阶段，城市现代化正快速推进，社会转型的需求层次复杂，城市对农村劳动力的依赖度较高。因此，社会保障制度中如何保障流动人员的基本权益，如何规范城乡社会保障体系的并存与交融推行，十分重要。立足本国国情的具有中国特色的城乡统筹保障体系的构建需要政府更充分地发挥好主导作用，建立健全适应流动性的长效保障，促进流动人员的保障水平稳步提升。

二、构建城乡统筹的适应流动性的社会保障体系需要考虑的因素

（一）公平与效率相结合

当前，我国受制于经济发展程度与人口国情，实行完全“城乡统一”的社会保障不具有现实操作性。据国家相关统计数据显示，2013年中央财政对社保的相关保障性支出资金约1200亿元，这一数据是2010年的5倍以上。而2013年财政收入总数值为1.3万亿元，社保支出占比超10％。这一比例仅考虑了尚不全面的社会保障体系参与人群，随着社保范围的扩大，这一数据必然呈现上升趋势。社会公平是社保体系建立的初衷，应该注重公平，兼顾效率。公平主要指营造新的公平竞争环境，资金筹集的过程公平，参保人员享受公平的社会福利待遇。可见，公平是调整社保关系的根本原则。效率是另一个重要的方面，社保制度需要长期稳定运行。因此，享受权利就要承担相应的义务。直接的经济方法是，缴费经济贡献大，社保享受水平就好。这是当前社保体系为克服效率问题而采取的经济学方法，其在本质上与公平原则形成了对立的统一整体。二者相互促进，前者是后者的先决要求，后者是前者的必要条件。坚持公平与效率并进是符合经济社会发展规律的一项基本法则。 织梦内容管理系统

（二）遵循责任共担原则 本文来自织梦

社会保障体系是国家层面的政策制定，但执行需要国家与个人共同实现。保障体制的责任承担与社会整体结构状态密切相关，由社会发展的物质基础决定。在现代化国家对居民权利保障的一项基本国策是实现城乡统筹的全面社会保障。对于社会保障而言，政府扮演了宏观掌控的角色，但这并非要求社会保障的全部责任均需要政府单方面承担。对于市场机制而言，世界范围内的社保体系大致可分为政府包办与政府主导两大类。我国基于本国国情与实际需求，制定与实施的是政府主导的社会保障形式。有所为，亦有所不为，是社保体系中责任承担的一项国家原则。城市居民社保强调了国家宏观保障的力度，而对于广大农村经济欠发达地区来说，国家责任有所缺失，存在较大的待完善空间。社会共同的保障理念需要全员参与，个人、用人单位与国家三方面共同形成城乡统筹的适应流动性的社会保障体系的责任主体人。坚持在政府宏观引导下，对经济型服务与保障相互联合。发挥三方力量的优势之处，调动社区力量，逐步建设成多元而内在统一、形式多样而高效的多层次城乡统筹的适应流动性的社会保障体系。 本文来自织梦

（三）实现全面协调可持续发展

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在当前城镇化的快速发展期，第二、第三产业的主要劳动人群均来自广大的农村地区或经济欠发达地区。因此，当前社会保障体系实质上是以城镇人口为设立初衷的，其对应城镇化的势头依然游刃有余，但对流动人员的照顾却鲜有闲暇顾及。从国家大政方针和长治久安的社会性政策制定出发，城乡统筹结合的适应流动性的社会保障体系旨在根除历史长期存在的矛盾，缓解短期矛盾，实现经济、社会、政策层面的全面协调可持续发展。将各地独立的体系逐步统一到整体中，将静态稳定的社会保障体系逐步转移到促进劳动人群正常流动的社会保障中，提升社会保障体系的整体层次。

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三、适于城市流动人口的社会保障制度的现实问题 dedecms.com

（一）将流动人员直接整体纳入城镇职工社会保险体系的现实难题 本文来自织梦

群体化机制的制定必定有符合其群体特征的根本所在，城镇职工社会保险体系依赖的是企业与个人的高费率支持，与城市生活的物质水平相匹配。而进城流动人员受制于其专业技能以及劳动密集型企业的状态，显然不可能统一纳入城镇职工社会保险体系中，否则将会给劳动密集型企业带来过大的缴费负担，阻碍流动人员的城市化就业。据相关统计数据分析，我国的流动人员在第二产业从业人员中的比重高达60％，在制造业中的比重更是高达70％。这些劳动密集型企业为社会就业创造了大量的岗位，若强制推行城镇化保障体系，增加企业负担，反倒不利于社会稳定和经济发展。 内容来自dedecms

当前我国的城镇社会保障体系能够保障居民的基本生活需求，但还存在较多的不足之处：保险体系对企业和国家财政的需求较高；覆盖面窄；基金运作状态处于现收现付，缺少一定的经济缺口控制措施，基金缺口逐年增大。年轻流动群体作为社保基金的有力贡献者，在一定程度上实现了缴费群体基数的稳定上升，但社会保险支付也因此出现了未来的潜在支付危机。流动人员固有的流动特性使得参保基金会出现不可预见的波动，而且流动人员退保后，回乡仍有自家土地作为支持。若将其全部归入城镇居民社会保障体系，显然对城镇人口造成间接的不公平。 内容来自dedecms

（二）流动人员纳入农村社会保险体系的现实难题 织梦好，好织梦

农村社会保险体系正在逐步完善健全，我国当前的经济发展实力与社会格局均需要有规划有顺序地实现农村社会保险体系的全面覆盖。而流动人员游离在城乡之间，将其纳入农村社会保险体系的做法显然不妥。我国年青一代流动人员回乡居住的意愿并不强烈，众多进城流动人员希望能长期居住在城市，这势必对加入城市社会保障体系提出了迫切要求。随着城市化的进一步扩大，很多流动人员已经在生活习惯、职业依赖以及生活基础等方面与农村脱离了根本联系。由此可见，从客观实际出发，也不应该再让其加入农村社会保险体系中去。 copyright dedecms

（三）流动人员综合保险制度只能作为权宜之策 织梦内容管理系统

21世纪初，国内众多城市开始探索社会保险制度的专项项目开拓，如对外来务工人员配合的社会保险具体操作办法是，保险费用由用人单位承担，外来流动人员以此享受工伤、医疗以及老年补贴三项。累计缴费满一年后，外来流动人员在达到法定退休年龄后可回乡领取对应老年补贴。该项综合保险制度在一定程度上缓解了外来流动人员社会保障缺失的现状，但并未从根本上解决城乡差异，只能作为权宜之策，需要进一步改进、完善。

四、建立健全适应流动性的城乡统筹社会保障体系 织梦内容管理系统

（一）体系构建的基本目标

适应流动性的城乡统筹社会保障体系在构建之初，便肩负了以下四个方面的基本目标，分别体现在四大基本体系中。（1）构建城乡统筹就业服务体系的基本目标是：拓展流动人员就业渠道，提升流动人员就业技能。（2）构建城乡统筹劳动关系保障体系的基本目标是：对已经发生的劳动纠纷及时调节和处理，提升纠纷处理效率，同时积极帮助流动人员签订劳动合同，提高就业合同的签收率。（3）构建城乡统筹社会保障体系的基本目标是：保障流动人员的基本生活需求，完善社会保障体制与机制，全面扩大社会保障体系的覆盖面。（4）构建城乡统筹公共服务体系的基本目标是：保障公众服务覆盖面的广泛性，增强服务面的公平性，努力改进服务人员的服务意识与服务技能，改善公众生活质量。

（二）体系构建的根本原则

1.统筹兼顾。在城乡之间形成完善的保障制度的连接和协调，是流动人员社会保障体系成效的关键一环。重点需要在城市与农村发展之间建立起保障体系在制度层面的统一和链接，进一步完善保障体系。减少或避免城乡流动人员之间的制度性权益保障在区域变迁时出现较大变化。

2.相互配合。从社会学角度看，社会必然是统一的具有不可分割的社会属性，其在一定程度上必须视作有机整体。因此，在进行社会保障体系构建时需要做到：（1）配合法制建设过程，完善社会保障相关法律法规的设立和改进，培养参保人员和保障体系人员的守法、执法意识；（2）依照税收水平来确定社会保障变革的力度和水平，税收管理的改良也可以配合和促进城乡统筹的社保体系的完善和优化；（3）紧密连接城市化与工业化进程，在此基础上，深入认识农业生产的基础作用，积极建设城乡统筹保障自筹与众筹的比例划定体系。 copyright dedecms

3.循序渐进。由于国内城乡分割的格局形成已久，城乡保障不均衡发展时间较长，统筹城乡社会保障体系的构建不可能一步登天、一蹴而就。需要整体规划，大处着眼，循序渐进，在宏观规划的基础上，分阶段按步骤逐步完善和改进流动人员城乡统筹保障体系。 本文来自织梦

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4.因地制宜。社会保障水平存在明显的地域差异，不同省区市之间的差异较大，城市与农村之间的差异亦不小。多种综合性因素造成我国社会保障体系的独特表现，导致各地对流动人员参与社会保障的执行力度各异。究其原因，有经济发展层面的宏观环境原因，也有参与运作的政府管理人员能力不足的原因。再者，社会保障的基金规模大小不均，也是造成当前现状的一个重要原因。不同地区建立健全社会保障制度时需要充分考虑自身特性，顺势而为，因地制宜。

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（三）流动人员城乡统筹保障体系结构说明 本文来自织梦

流动人员城乡统筹保障体系的整体结构如图-1所示，以下分别进行简要说明。

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1.城乡统筹就业服务体系。其主要作用是规范化流动性从业人员的就业方法，在统筹考虑了新的城乡资源的基础之上，进一步为城乡劳动力市场的统一、平衡与稳定提供体系保障。该就业服务体系旨在保障流动人员的就业率，积极满足劳动人员的就业竞争培训需求，积极构建完善的培训和技能训练体系，促进流动人员的就业广度和深度二维发展。 织梦好，好织梦

2.城乡统筹劳动关系保障体系。其主要作用是监控和管制劳动关系的形式，对变化预期进行分析与预测，在数据分析基础上，优化管理，提升就业合同的协议签订率。这一体系主要是提供流动人员社会保障的法律层面依据，进而实现了劳动者报酬与利益获取的维权依据。如劳动者依法享有安全生产的需求，依法享有法定休息权。当出现劳务纠纷矛盾时，该保障体系指明了劳动者争议双方的维权信道和具体流程。 织梦好，好织梦

3.城乡统筹社会保障体系。《关于贯彻国发[2013]17号文件做好社会保障工作的意见》指出，目前在社会不同群体之间、城城市与乡村之间存在社会保障的直接差距。面向“十三五”的城乡统筹规划保障体系建设，应该着重建立健全适应流动性的保障体系，平衡城乡居民在养老、社会保险等层面的收益水平。利用这一发展机遇，力争打破城乡流动人口社保体系的差异化，探索积极可行的城乡统筹的流动人员社会保障体系。

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4.城乡统筹公共服务体系。为了适应政府职能转变的需求与“三农”发展的客观需求，需要加快构建全面覆盖、统筹城乡的公共服务体系。在此背景下，建议政府坚持以人为本，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，不断消除城乡流动人群享受社会权益的障碍。重点解决义务教育、公共卫生、住房民生以及劳动就业和医疗保险等问题。政府要在深化行政体制改革和事业单位改革中破解难题，建立统筹城乡一体化的公共服务体系。

[参考文献] 织梦内容管理系统

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