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许建明（清华大学中国农村研究院）

李超（中国农业科学院农业经济与发展研究所）

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孟庆国（清华大学公共管理学院国家治理研究院） 内容来自dedecms

西北地区的A市地处秦巴山区，总面积2.79万平方公里，总人口285.76万人（2015年），其中农业人口246万人。A市境内山大沟深，自然条件严酷，发展基础薄弱，是西北地区贫困面最大、贫困人口最多、贫困程度最深的地级市。 本文来自织梦

2011年A市全部县区整体纳入《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》的14个集中连片特困区之一的秦巴山集中连片特殊困难地区。按照当时确定的2300元的扶贫标准，A市有贫困人口130万人，占该省837万贫困人口的16％，占全国1.28亿贫困人口的1％，贫困发生率53％，居该省第一。 织梦内容管理系统

A市在开展精准扶贫的过程中，在多个层面上以金融创新，促进扶贫，因地制宜选择产业，大力发展农村地区基础设施，提高贫困户这类边缘劳动力的劳动参与率。

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一、以金融创新促进精准扶贫

A市采取多种形式，不同层面上，以金融创新来促进产业精准扶贫与农村地区基础设施建设。A市充分发挥金融的跨时期平滑资源、资金的配置功能，以最优化配置资源。 copyright dedecms

1.利用财政资金与政策性银行贷款的杠杆作用 内容来自dedecms

在宏观上，A市利用财政资金的杠杆作用，撬动金融资金支持。即以中央给予A市的常年涉农基金来贴现使用。全市涉农贷款400亿元，同比增长27.3％。

A市贷款授信100亿元，采用“市级统贷+县区偿还”的形式，贷款期限15年，主要用于全市1365个建档立卡贫困村的基础设施建设（每个贫困村500万），包括农村道路、安全饮水、危旧房改造等，以解决贫困村全面实现脱贫目标在基础设施建设方面的资金短缺问题。截至2016年8月，A市八县一区的贫困村基础设施建设项目贷款实现落地，最终由国开行承诺中长期贷款共计59.75亿元。

2.利用农户之间的社会资本设立扶贫互助资金协会 内容来自dedecms

首先，在市级层面成立互助金管理中心，没有具体贷款功能，只是监管村级互助资金运行安全；同时成立资金池管理公司，资金池资金来源是，扶贫办的40万元作为酵母基金，吸纳会员的资金，会员入股最少100元。贫困户参加、非贫困户自愿参加。 本文来自织梦

其次，是在村级层面上，成立扶贫互助资金协会。运行方式是，每户会员可贷款5000～10000元，实行三户联保或者5户联保。利率为3.6％，利息收入是这样分配的：30％存入本金，20％用于风险准备金和公益事业，50％用于监事会和理事会的误工费用。 dedecms.com

在试点村，创新“互助资金担保+农村产权反担保+银行”。截至2016年8月，第一批四个试点村的357万元的贷款已全部发放到农户。

此外，每个贫困户有5万元的贷款额度，由省财政贴息、农业银行发放、3年后归还。采取两种方式进行贷款：个人贷和帮扶贷。

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3.释放农村产权的金融功能，建立农村产权确权抵押交易服务平台

为了缓解贫困户抵押物不足的问题，A市进行金融创新：以农村产权为媒介，减少了银行的放贷风险，盘活了农村存量资产。截至2016年5月底，全市累计发放农村产权抵押贷款49.38亿元，其中，林权28.03亿元，农村承包土地经营权5.28亿元，农民住房财产权16.07亿元。A市农村产权确权抵押交易服务平台上线运行，农村产权确权、评估、抵押登记、交易、风险补偿等各项配套政策逐步完善。

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4.各种专项贷款 本文来自织梦

截至2016年8月，A市已发放精准扶贫专项贷款60亿元，支持了12.5万建档立卡贫困户，户均贷款近5万元用于产业发展和自主创业。并且，全面落实双联惠农贷款、妇女小贷担保贷款、草食畜牧业和设施蔬菜产业贴息贷款、中药材产业贴息贷款、易地扶贫搬迂农户贷款等各项惠农信贷政策，累计发放贷款35.82亿元。全市共落实各项惠农信贷政策达100亿元。

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二、发展产业，提高劳动参与率

扶贫的关键点是提高劳动参与率。劳动力的供给方面就是激发贫困户的劳动参与意识、增加他们的技能之类的人力资本（增加培训）、减少他们劳动参与的难度（比如移民）、就业信息的获得与就业市场的进入。 织梦好，好织梦

依据A市地理处于干旱区与亚热带气候地区之间的交界地带，因地制宜，发展核桃、花椒、油橄榄、中药材、苹果。陇南在建档立卡贫困村中，探索、推广“支部+贫困户”、“合作社+贫困户”、“企业+贫困户”和“产业大户+贫困户”等脱贫带动新模式，建立扶贫脱贫新机制。 copyright dedecms

第一种是“支部控股+群众参股+贫困户持股”脱贫模式。把政府无偿投入或双联单位无偿投入的资金作为村党支部控股的资本金，吸引群众参股，动员贫困户以精准扶贫贷款入股，或由村党支部拿出一部分原始股分配给贫困户持股，共同创办股份制公司，大力发展乡村旅游和特色种养业，年底给群众分红。 织梦好，好织梦

第二种是“企业+贫困户”脱贫模式，是通过引进或动员社会企业，立足当地特色资源，组建特色种植、养殖、加工或销售企业，吸收贫困户以劳动力、土地或贷款等入股，或与贫困户签订生产订单，企业负责收购和销售产品，年终进行分红。

第三种是“合作社（协会）+贫困户”脱贫模式。由村党支部或能人大户领办农民合作社（协会），吸收贫困户入社，大力发展种植、养殖等产业及电子商务，统一标准、统一生产、统一加工、统一销售，年底按章程进行分红，做大特色产业，增加贫困群众收入。 内容来自dedecms

第四种是“小康互助组”脱贫模式，是通过能人大户帮助贫困户增收致富的发展模式，产业大户与贫困户之间签定协议，由大户为贫困户担保借贷、扶贫小额贷款等惠农金融资金，共同发展食用菌、育苗、核桃、养殖等特色产业，能人大户指导贫困户生产，并负责产品销售。双方采取自愿合作的形式组建互助组，同经营，共发展，利润按照双方投资比例分配，进而带动贫困户增收。

截至2016年8月，A市全市1365个建档立卡的贫困村中，有958个村确定实施了脱贫带动新模式，带动贫困户2.95万户。 织梦内容管理系统

三、政策完善建议

1.扶贫最重要的是提高劳动参与率 织梦内容管理系统

劳动参与率不足的贫困户是属于边缘劳动力。如果我们把贫困户的贫困看作是一种均衡状态，那么，这种贫困（劳动参与率不足）状态就是在其自身约束和环境约束下的内生结果。所以，扶贫就需要理清和解除这些约束。

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2.中央对于地方债务风险的监控 织梦内容管理系统

A市利用财政资金的杠杆作用，撬动金融资金支持。即以中央给予A市的常年涉农基金来贴现使用。但这可能会造成事实上的地方政府、基层政府的预算软约束，中央的财政预算成为了地方政府的事实背书人。因此，根据责任与权力的对等原则，在顶层设计中，中央对于地方债务风险须进行合适的监控。

3.四种脱贫带动的微观模式的改进

（1）纠正“支部控股+群众参股+贫困户持股”脱贫模式，在法治的轨道上，扶贫脱贫，谋求发展。这一模式的问题在于，支部只是政治身份实体，支部不是合法的经济实体，无论是《民法》、《经济法》还是《公司法》都不存在这种组织的法律空间。这一模式产生的结果是，扶贫贷款的财产责任将无从落实。这样，就会产生低效率运用扶贫贷款的冲动，这样的扶贫效果可能难以持续。作为政治实体的党支部不可混同于政府，政府的财产责任有其税收权力与能力作为担保，但党支部并没有这个权力。因此，这个模式未必是适合于市场经济的。我们在做制度设计时，需要有法治的思维。其实，计划经济转向市场经济，实质上就是基本社会关系从身份到契约的转变。 copyright dedecms

（2）理解和大力推广“企业+贫困户”脱贫模式。企业之所以愿意帮扶贫困户的一个重要原因是贫困户身上有以财政贴息的、额度为5万元的、期限为3年的“精准扶贫”贷款委托给企业使用。因为分红是依据企业的利润来划分的，而利润是企业受益与经营费用之差，那么，企业可能选择通过虚假账户的手段降低账户上的收益数据、提高账户上的费用数据。鉴于这种企业的机会主义行为，现实操作中，地方政府一般是规定，企业每年以固定利率（通常是6％左右）来分红给贫困户。这样，与其说贫困户是入股作为股东存在，还不如说他是作为3年期限的债权人存在。地方政府需要对这个模式中的企业是否具有自生能力进行审查，该企业是否符合自身和当地的资源禀赋优势?因为不符合比较优势的企业生产效率低、盈利能力差，只能依赖于政府补贴、税收优惠和银行贷款来维持生存，容易成为僵尸企业。 dedecms.com

（3）谨慎对待“合作社（协会）+贫困户”脱贫模式。这一模式，除了上述的“企业+贫困户”脱贫模式中贫困户3年期限的债权人悖论，还有法律上的难题，即：一是现实中的绝大部分的合作社都是空壳的，没有任何运营。二是即使是真的合作社，其只有很少的固定资产。那么，当进入这个模式的贫困户“精准扶贫”贷款遇到亏损时，将是难以抵偿的。

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（4）实事求是对待“小康互助组”脱贫模式，勿要贪大，追求无效率的规模。 dedecms.com

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