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【摘要】科学合理的中国城市发展空间格局对推动国家城镇化健康发展，提升城镇化发展质量，对加快国家现代化进程都具有十分重要的战略意义。提出了中国城市发展空间格局优化的目标导向，到2030年，全国城市总数达到770个左右，常住人口城镇化率达到65％～70％左右，户籍人口城镇化率达到55％～60％左右，城镇化发展长期处在后期的成熟稳定发展阶段，基本形成新金字塔型组织格局、轴群连区的空间格局、分工合理互补发展的职能格局、高效运行的城市行政设市格局。为了保障中国城市发展空间格局的优化，一是实施创新驱动发展战略，建设创新型城市，形成创新网络格局；二是实施国际化战略，建设国际化大都市，形成国际化发展新格局；三是实施生态优先战略，建设生态城市，形成城市发展安全生态格局；四是大力发展智慧产业，建设智慧城市，形成城市发展智慧网络格局；五是有序发展低碳产业，建设低碳城市，形成低碳城市建设格局；六是实施文化传承战略，建设历史文化名城，形成城市文化大发展大繁荣格局；七是推进行政区划有序调整和设市试点，确保新设城市支撑国家城市空间发展的新格局；八是正确处理好城市发展空间格局优化的多元关系，形成公平均衡、包容发展的城市空间新格局。

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【关键词】城市发展空间格局；优化目标；优化重点

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0引言 本文来自织梦

中国城市发展的空间格局是基于国家资源环境格局、经济社会发展格局和生态安全格局而在国土空间上形成的等级规模有序、职能分工合理、辐射带动作用明显的城市空间配置形态及特定秩序[1]。俗话说，定位决定地位，格局决定布局，布局决定结局。正由于如此，2010年12月国务院批准实施的《全国主体功能区规划》（国发[2010]46号）提出构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局；2011年3月国家批准实施的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局；2012年11月召开的中共“十八大”报告明确提出构建科学合理的城市化格局、农业发展格局和生态安全格局；2013年12月12日召开的中央城镇化工作会议首次提出优化城镇化布局；2012年12月和2013年12月召开的中央经济工作会议连续两年提出要构建科学合理的城市格局；2014年3月国务院发布实施的《国家新型城镇化规划（2014—2020）》提出构建以陆桥信道、沿长江信道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局[2]。 本文来自织梦

在全球化和新型城镇化大背景下，科学合理的城市发展空间格局是建设美丽中国和美丽城乡的空间载体，优化中国城市发展的空间格局，对促进国土空间可持续利用，形成高效协同的空间开发秩序，提高国土空间运行效率，确保国家国土安全等都具有十分重要的战略意义。优化城市发展的空间格局是对我国新型城镇化战略和国家主体功能区战略的进一步落实和体现，是推进国家新型城镇化规划实施的战略需求；是逐步治理日益严重的城市病的现实需求；是顺应第三次工业革命与能源互联网时代背景下倒逼中国城市发展空间格局优化的国际诉求；也是深化中国城市发展空间格局调整优化研究的科学需求[3]。

1中国城市发展空间格局优化的目标导向

按照系统论的观点，城市发展空间格局是一个涉及人口、土地、产业、基础设施、公共服务设施、生态环境乃至社会文化等多目标（子系统）的复杂巨系统。总体优化并不等于各个目标优化值的简单加总，而是要通过协调各个目标（子系统）之间关系，充分利用其相融性，克服其对抗性，在各自目标最优或较优条件下，实现总体最优。中国城市发展空间格局优化的总目标具体为： 织梦好，好织梦

1.1城镇化发展进入成熟稳定阶段，城镇化发展质量稳步提升 copyright dedecms

到2020年，全国常住人口城镇化率达到60％左右，户籍人口城镇化率达到45％左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。基本实现《国家新型城镇化规划》提出的城镇化发展目标，以人为本的城镇化发展质量逐步得到提升，按照城镇化发展的四阶段论判断一-，我国城镇化正式告别中期的快速成长阶段，进入后期的成熟稳定发展阶段（表1）。城市万元GDP新鲜水耗降至50m3，城市工业用水重复率提升到75％，百万人口以上大城市公共交通机动化出行率达到60％，城镇公共供水普及率达到90％，城市污水处理率达到95％，城市生活垃圾无害化处理率达到95％，城市家庭宽带接入能力达到50Mbps，城市社区综合服务设施覆盖率达到100％，城镇常住人口基本养老保险覆盖率达到90％，城镇常住人口基本医疗保险覆盖率达到98％，城镇常住人口保障性住房覆盖率达到23％，农民工随迁子女接受义务教育比率达99％。大城市病和小城镇病的问题逐步缓解，城镇化发展质量得到稳步提升。

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到2030年，全国常住人口城镇化率达到65％～70％左右，户籍人口城镇化率达到55％～60％左右，以人为本的城镇化发展质量得到显着提升，城镇化发展长期处在后期的成熟稳定发展阶段，城市万元GDP新鲜水耗降至45m3，城市工业用水重复率提升到90％，百万人口以上大城市公共交通机动化出行率达到75％，城镇公共供水普及率达到95％，城市污水处理率达到98％，城市生活垃圾无害化处理率达到98％，城市家庭宽带接入能力达到100Mbps，城市社区综合服务设施覆盖率达到100％，城镇常住人口基本养老保险覆盖率达到95％，城镇常住人口基本医疗保险覆盖率达到100％，城镇常住人口保障性住房覆盖率达到50％，农民工随迁子女接受义务教育比率达到99％。大城市病和小城镇病的问题得到全面解决，城镇化发展质量得到显着提升。

1.2城市等级规模结构更趋合理，基本形成新金字塔型组织格局

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到2020年全国城市总数720个，其中超大城市10个，特大城市17个，大城市123个（其中1型大城市23个，Ⅱ型大城市100个），中等城市220个，小城市350个（其中1型小城市260个，Ⅱ型小城市90个），形成10个超大城市、17个特大城市、123个大城市、220个中等城市和350个小城市共720个城市组成的金字塔型城市等级规模结构新格局[5]。

到2030年全国城市总数量达770个，其中超大城市10个，特大城市20个，大城市135个（其中1型大城市29个，Ⅱ型大城市108个），中等城市239个，小城市366个（其中Ⅰ型小城市278个，Ⅱ型小城市88个），城市规模结构更加完善，中心城市辐射带动作用更加突出，形成10个超大城市、20个特大城市、135个大城市、239个中等城市和366个小城市共770个城市组成的金字塔型城市等级规模结构新格局，参见表2。

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1.3城市空间组织结构更趋优化，基本形成轴群连区的空间格局

到2030年，中国城市发展的空间组织格局将形成由轴线组织格局、分区组织格局、城市群组织格局、一体化组织格局和大中小城市协同发展的新金字塔组织格局共6个不同空间尺度的组织格局，这些格局形成由点、线、面、网共同组成的中国城市发展的空间组织总格局。其中：轴线组织格局形成由沿海信道、沿长江信道、陆桥信道、京哈京广信道、包昆信道5条国家城镇化主轴线组成的宏观组织格局；分区组织格局形成由城市群地区城镇化发展区（Ⅰ）、粮食主产区城镇化发展区（Ⅱ）、农林牧地区城镇化发展区（Ⅲ）、连片扶贫区城镇化发展N（1V）、民族自治区城镇化发展区（V）共5大类型区和47个亚区组成的新型城镇化综合区划格局；城市群组织格局由长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、长江中游城市群和成渝城市群等20个大小不同、发育程度不一、规模不等的城市群组成“5+9+6”的空间组织格局[6-8]；城市一体化组织格局形成由37个紧密程度不同、规模不等的城市一体化地区组成的一体化组织格局。这些不同空间尺度的空间组织格局通过优化组合，形成中国城市发展的轴群连区、多点融合的空间格局。 织梦内容管理系统

1.4城市职能结构更趋多样，基本形成分工合理互补发展的职能格局

到2030年，伴随城市等级规模结构和空间组织格局的优化，城市职能结构更趋多样合理，与城市产业结构调整方向相一致；城市基本职能得到充分发挥，特殊职能得到更加张扬；城市职能分工互补有序，实现错位发展避免职能雷同。到2030年，城市职能结构逐步实现以下八大转变，即由单一职能城市向综合职能城市转变，由制造功能向服务功能转变，由中低端传统制造功能向中高端先进制造功能转变，由资源型城市向资本密集型城市和知识密集型城市转变，由生产性服务业向生活性服务业和知识型服务业转变，由制造功能转向创造功能，由资本驱动转向创新驱动，由传统城市转向创新型城市和智慧城市。到2030年，根据不同职能类型城市发展目标，重点建设一批在全国和国际上有重要影响力和综合竞争力的综合型城市、资源型城市、交通枢纽城市、工业城市、物流城市、旅游城市和智慧城市。 内容来自dedecms

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1.5城市创新成为主要驱动力，基本形成创新型城市与智能城市的建设格局 内容来自dedecms

从建设创新型国家的战略目标出发，构建由全球创新型城市—国家创新型城市—区域创新型城市—地区创新型城市—创新发展型城市共5个层级组成的国家创新型城市空间网络结构体系[9]。到2020年，形成由4个全球创新型城市、16个国家创新型城市、30个区域创新型城市、60个地区创新型城市和180个创新发展型城市组成的国家城市创新网络空间格局及300个智慧城市的建设格局[10-11]。到2030年，形成由10个全球创新型城市、30个国家创新型城市、50个区域创新型城市、110个地区创新型城市和300个创新发展型城市组成的国家城市创新网络空间格局及400个智慧城市的建设格局。 copyright dedecms

1.6城市设市有序推进，基本形成高效运行的城市行政设市格局

按照《国家新型城镇化规划》关于“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市”的要求，在试点基础上有序推进设市城市建设。到2020年，全国设市城市数量达到720个，比2013年增加60个新设市城市，其中直辖市保持在4个，地级市数量由2013年的286个增加到300个，县级市由370个增加到416个左右。到2030年，全国设市城市数量达到770个，比2013年增加110个新设市城市，其中直辖市保持在4个，地级市数量由2013年的286个增加到318个，县级市由370个增加到448个左右。基本形成由4个直辖市、318个地级市、448个县级市组成的770个行政设市城市新格局。

2中国城市发展空间格局优化的战略重点

为了确保中国城市发展空间格局的优化，需要通过创新驱动、文化传承、高效低碳、智慧创新等新型城镇化发展路径，形成空间秩序高效、职能分工合理、等级规模有序、安全持续发展的新型城镇化发展空间格局。

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2.1实施创新驱动发展战略，建设创新型城市，形成创新网络格局

实施创新驱动发展战略，建设创新型城市是推进国家创新体系建设和建设创新型国家的重要载体，是加快国家新型城镇化进程与新农村建设的重要路径，也是探索城市发展新模式和推进城市可持续发展的迫切要求。创新型城市是指以科技进步为动力，以自主创新为主导，以创新文化为基础，主要依靠科技、知识、人力、文化、体制等创新要素驱动发展的城市。目前我国已进入到2020年建成创新型国家的全面攻坚阶段，中共十八大报告再次提出实施创新驱动发展战略[12]。可见，创新型城市是开展国家创新活动、建设创新型国家的重要基地与力量之源，是推进国家创新体系建设的关键环节，是加快国家新型城镇化进程与新农村建设的重要路径，因而在我国经济社会发展中具有举足轻重的战略地位[13-14]。

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按照中国创新型城市建设的“1353637”的指标评判标准，即人均GDP超过10000美元；全社会R&D投入占GDP的比重超过5％、企业R&D投入占销售总收入的比重超过5％、公共教育经费占GDP比重大于5％；新产品销售收入占产品销售收入比重超过60％、科技进步对经济增长的贡献率超过60％、高新技术产业增加值占工业增加值的比重大于60％；对内技术依存度大于70％、发明专利申请量占全部专利申请量的比重大于70％、企业专利申请量占社会专利申请量的比重大于70％共10大标准，未来构建由全球创新型城市—国家创新型城市—区域创新型城市—地区创新型城市—创新发展型城市共5个层级组成的国家创新型城市空间网络体系，形成由4个全球创新型城市、16个国家创新型城市、30个区域创新型城市、55个地区创新型城市和182个创新发展型城市组成的国家城市创新网络空间格局[9]。把北京、深圳、上海、广州建成4个全球创新型城市，成为全球创新中心和世界级城市群的核心城市；把南京、苏州、厦门、杭州、无锡、西安、武汉、沈阳、大连、天津、长沙、青岛、成都、长春、合肥、重庆这16个城市建成国家创新型城市，成为国家创新中心；把珠海、福州、常州、济南、宁波等30个城市建成区域创新型城市，成为区域创新中心；把威海、金华、芜湖等55个城市建成地区创新型城市，成为地区创新中心；把龙岩、晋城、三明、丽水等182个城市建成创新发展型城市，成为创新发展节点中心。通过创新型城市的建设，为建成创新型国家做出贡献。 dedecms.com

2.2实施国际化战略，建设国际化大都市，形成国际化发展新格局 织梦好，好织梦

在经济全球化的大背景下，中国城市发展空间格局的优化必须置于全球城市发展空间格局的大背景下，实施国际化战略，建设国际化大都市，形成国际化发展新格局。通过对国内外相关文献的研究分析表明，国际大都市是指在全球城市体系和全球产业体系中具有显着的国际地位，拥有雄厚的经济实力、旺盛的科技创新活力和重要的政治文化影响力，对全球性经济社会发展具有强大决策控制能力的城市。在全球城市体系中，国际大都市是国际性城市发展到高级阶段的产物，其最高形式为世界城市。

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未来我国建设国际大都市的总体方针为，站在全球化和中国国情的双重高度，全面贯彻落实科学发展观，按照循序渐进、量力而行、中西结合、民生优先的总体原则，把建设国际大都市作为我国现代化建设的重要战略举措和优化我国城市发展空间格局的战略目标。鼓励北京、上海、深圳、中国香港、中国澳门等已经成为国际大都市的城市，积极创造条件进一步向世界城市的目标迈进；有重点地培育若干个条件相对较好的城市，向建设国际大都市的目标迈进。最终在我国形成由世界城市、国际大都市和国际性城市三个能级组成的中国国际化城市体系新格局。正确处理好“渐进”与“跃进”、“本土化”与“国际化”、“造势”与“造市”、“专业性”与“综合性”、“官政”与“民生”等五种关系，适时适机适度地建设符合中国国情与特色的、具有较大国际影响力的国际大都市。通过国际大都市和国际性城市建设，形成中国城市发展的国际化格局。建议构建由30个城市组成的国际大都市建设体系，并选择典型城市开展先行示范。按照国际大都市的建设条件与标准，通过综合分析比较，初步判断我国在未来20～50年间有可能建成30个左右的国际大都市，包括3个世界城市（香港-深圳-澳门、上海和北京）、12个国际大都市（广州-佛山、天津、重庆、南京、沈阳、成都、武汉、西安、杭州、青岛、大连、厦门）和15个国际性城市（苏州、南宁、哈尔滨、长春、昆明、海口、宁波、温州、长沙、合肥、济南、福州、乌鲁木齐、郑州、唐山），形成由世界城市、国际大都市、国际性城市三个层级组成的中国国际大都市建设体系。 copyright dedecms

2.3实施生态优先战略，建设生态城市，形成城市发展生态安全格局 织梦内容管理系统

安全的生态城市建设格局是我国推进生态文明制度建设的战略重点。目前我国城镇化整体处在亚健康状态，城市病正在进入高发高危期，未来新型城镇化面临日益严峻的资源与生态环境压力[15]。在这种情况下，中共十八大报告明确提出要大力推进生态文明建设，着力推进绿色发展、循环发展和低碳发展，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局和生态安全格局，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。2014年3月实施的《国家新型城镇化规划（2014—2020）》文明和绿色低碳作为主导原则，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，推动城镇化发展由高资源消耗、高碳排放、高环境污染、低综合效应的“三高一低”粗放型模式转变为低资源消耗、低碳排放、低环境污染、高综合效应的“三低一高”集约型模式。严峻的现实和国家发展战略的转变要求未来城市发展必须走低碳生态城市发展道路。

经过了近20年的认识、研究、探索、示范和局部试点历程，我国生态城市建设从概念转向示范试点，已取得了显着成效，对指导未来我国生态城市建设积累了成功案例和宝贵经验，据不完全统计，截止到2014年10月，全国提出“生态城市”建设目标的城市达到240个，正在建设94个生态示范市（县、区）、528个生态示范区和85个国家生态工业园区，生态城市和生态示范区建设正在形成良好的生态安全网络格局。未来生态城市建设以城市总体生态环境的优化为出发点和归宿，以方便、和谐、宜居、低碳为目标，始终紧扣生态友好与生态文明建设的主线，谋求城市经济社会发展的生态化，构建生态型产业体系，这是走中国特色的生态城镇化道路，推动我国城市经济社会可持续发展的必然抉择，也是推动整个地球健康可持续发展、构建和谐安宁的生态世界的必然抉择。 织梦内容管理系统

2.4大力发展智慧产业，建设智慧城市，形成城市发展智慧网络格局

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智慧城市是新一代信息技术支撑、知识社会下一代创新（创新2.0）环境下的城市形态。2014年3月16日发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确提出，要推进智慧城市建设，促进城市规划管理信息化、基础设施智能化、公共服务便捷化、产业发展现代化、社会治理精细化。与此同时，国家住房和城乡建设部推进了277个智慧城市试点，国家科技部推进了20个智慧城市试点，试点目标是让城市不得病、少得病、快治病，实现便民、利民、惠民。可见，智慧城市是未来中国城市发展的一个新的重要方向，是城市发展进入到高级阶段的产物，它将直接影响着中国城市发展的空间格局。 dedecms.com

为了加快智慧城市建设，建议依托网络通信技术、信息采集与物联网技术、云计算技术、“3S”技术、三维可视化与虚拟现实技术、安全维护技术等智慧产业发展的关键技术，大力发展智慧产业，包括智慧服务业、智慧制造业和智慧农业等多种行业。其中：智慧服务业是智慧城市建设和智慧产业发展的核心内容，包括智能交通、智能医疗、智慧政务、智慧金融、智慧教育、智慧旅游、智慧管理（主要是对基础设施和能源的管理）和智慧安防等，这是智慧城市建设最重要的产业支撑，涵盖智慧城市建设的多种智慧服务；智能制造业是在传统和新兴制造业中使用了先进的新兴信息技术、系统工程技术与制造技术，以及为制造全生命周期活动中的人、物、环境进行智慧化的感知、互联、协同和智能处理的技术，形成相互融合产业链和生态圈，包括制造智能产品、智能制造服务、智能制造装备、智能制造系统等；智慧农业可以集新兴的互联网、移动互联网、云计算和物联网技术为一体，依托部署在农业生产现场的各种传感节点（环境温湿度、土壤水分、图像等）和无线通信网络实现农业生产环境的智能感知、智能预警、智能决策、智能分析、专家在线指导，为农业生产提供精准化种植、可视化管理、智能化决策，包括智慧种植业、智慧林业、智慧畜牧业和智慧渔业等。 copyright dedecms

2.5有序发展低碳产业，建设低碳城市，逐步形成低碳城市建设格局

我国向世界做出承诺到2030年碳排放量达到峰值的减排目标，应对气候变化的减碳承诺倒逼城市可持续发展必须建设低碳城市。实现这一目标首先要从城市抓起，因为城市作为人类最主要的聚居地，是能源消耗和CO2等温室气体排放的主体和集中地，也是人类验证“低碳经济”和“低碳社会”理论、实现低碳发展的首要领地，建设低碳城市就成了未来中国应对全球气候变暖、减少温室气体排放、实现城市可持续发展的唯一选择。我国先后开展了6个省区低碳发展试点、36个低碳城市试点、55个低碳工业园区试点和1000个低碳社区试点，这些不同空间尺度的低碳发展试点为实现我国的减排目标积累了成功经验与模式。 织梦好，好织梦

但我国建设低碳城市是一个立足国情的长期过程，绝不能盲目跟风。在我国建设低碳城市之所以需要立足国情，需要很长时期的原因有以下三点：一是我国目前70％的化石能源结构在未来20～30年无法降低和改变，能源消费量在增大。1980-2013年中，中国能源生产量年均增速为5.0％，而能源消费量的增长速度则为5.6％，2013年能源消费量达到37。6亿t，增速达3.9％，占全球能源消费总量的22.4％，而能源生产量34亿t，增速达2.4％，能源供应缺口在拉大，进口依存度在提高。不仅如此，能源消费结构中，化石能源消费比例高达70％左右，这一比例在未来20～30年无法降低到40％～50％，尽管我国采取多种政策支持可再生能源的发展，但这一比重目前还是很低。由于高排碳的能源结构无法改变，我国将在今后一段时期内无法建成真正意义上的低碳城市。二是我国处在重化工业阶段，高碳产业比重大，三次产业中，2013年第二产业比重达到43.9％，这一比重在未来10～20年转型艰难。三是中国处在城镇化中期快速成长阶段，高排碳设施和人口多，20～30年转变难。由于以上三点原因，在未来中国经济增长保持7％左右的增长速度下，在中国发展低碳产业，建设低碳城市，需要立足国情，有序发展低碳产业，试点建设低碳城市，绝不能盲目跟风，一味向西方发达的后工业化国家和高度清洁能源国家学习，盲目轻信一些国际组织的说法和做法。

2.6实施文化传承战略，建设历史文化名城，形成城市文化繁荣格局

《国家新型城镇化规划》的总体指导思想就是走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。提出要发掘城市文化资源，强化文化传承创新，把城市建设成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间。可见，文化是城市之魂，没有文化的城市是不可持续发展的城市。截至2014年8月底，我国已将125座城市列为中国历史文化名城，将181镇列为国家历史文化名镇，将169个村列为国家历史文化名村，分布范围已覆盖全国31个省、直辖市、自治区。这些历史文化名城名镇名村反映了我国不同地域、不同民族、不同经济社会发展阶段聚落形成和演变的历史过程，真实记录了传统建筑风貌、优秀建筑艺术、传统民俗民风和原始空间形态，具有很高的研究和文化传承价值。

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未来中国城市的发展一方面要大力弘扬华夏文化，保护和建设好中国历史文化名城、名镇、名村，赋予每个城市浓厚的文化底蕴，通过文化名市提升城市的知名度和美誉度，改善城市人文环境；另一方面大力发展城市文化创意产业，建设一批文化产业集聚区和文化产业基地，促进中国城市文化产业大发展大繁荣，最终形成具有浓烈文化特色、丰富文化内涵和华夏文化符号的城市空间发展格局。

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3中国城市发展空间格局优化的政策建议 copyright dedecms

在以人为本的新型城镇化大背景下，优化城市发展空间格局需要处理好七大关系，即人地关系（人与自然的关系）、人文关系（人与文化传承的关系）、人居关系（人与居住环境的关系）、人流关系（人口流动带动生产要素的流动、信息的流动等）、人财关系（人的城镇化是花钱的，地的城镇化是赚钱的）、人保关系（保障就业、保障基本公共服务均等化、保障居民生活质量改善，保障教育、医疗等）和人人关系（城里人与乡里人的关系）。处理好上述七大关系，需要制定一系列配套政策，包括合理的人口流动与户口迁移政策、有序的城市产业转移政策、差异化的城市发展政策、稳健的设市试点政策、多元化的投资政策，等等。 本文来自织梦

3.1制定合理的人口流动与户口迁移政策，优化城市规模结构格局

2014年7月24日，国务院以国发[2014]25号文件下发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展。统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化。为了贯彻落实国务院关于城乡人口流动和户口迁移的有关政策，需要采取如下措施优化城市等级规模结构，提升中小城市和小城镇的人口集中度和规模水平。一是严格控制特大城市人口规模，合理确定大城市落户条件；二是有序放开中等城市落户限制，全面放开建制镇和小城市落户限制；三是优化城市规模结构，提升中小城市和小城镇的人口集中度和规模水平，形成大中小城市协调发展的新金字塔型空间组织格局。从根本上缓解“大城市病”和“小城镇病”，确保国家城镇化健康发展。

3.2制定有序的城市产业转移政策，优化城市职能结构格局 内容来自dedecms

根据城市职能结构优化目标，未来我国城市职能结构格局优化方向与重点为：推动城市由单一职能城市转变为综合职能城市，由中低端传统工业转变为中高端战略新型产业，由资源型城市转变为资本密集型城市和知识密集型城市，由传统城市向智慧城市、低碳城市迈进。围绕上述重点，一方面制定优惠的产业转移政策，鼓励特大城市和大城市将劳动密集型和资本密集型产业有序转移到中小城市和小城镇，在中小城市和小城镇建设一批产城融合的示范区，提升中小城市和小城镇的产业集中度和就业水平，吸引更多的农业人口就近就地转移到中小城市和小城镇，实现城市职能结构格局优化的目标；另一方面采取有效的产业升级转型政策，提升特大城市和大城市产业结构升级步伐及技术水平，促使大城市产业发展的高级化、国际化和信息化，使得特大城市和大城市成为全球产业链、全球供应链和全球价值链上不可或缺的节点城市。三是创造条件，接受国际产业转移，推进城市职能结构调整优化实现跨越式发展。 织梦好，好织梦

3.3制定差异化的城市发展政策，优化城市空间结构格局 织梦内容管理系统

对于东部地区的城市，重点从疏解城市过密人口、控制城市拓展总量、治理城市环境污染、全面提升城市发展质量、增强城市的综合服务功能、加快城市发展的国际化步伐和产业升级步伐等方面提出差异化的发展政策。

对于中部地区的城市，重点从合理引导城市人口适度集聚、适度控制城市拓展总量、治理城市环境污染、稳步提升城市发展质量、逐步增强城市的综合服务功能、加快城市发展的产业升级步伐等方面提出差异化的发展政策。

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对于西部地区的城市，重点从吸引农业人口向大城市和中小城市集聚、适度拓展城市发展空间边界、保护城市生态环境、努力提升城市发展质量、增强城市的辐射带动功能和综合服务功能、完善城市的基础设施和公共服务设施等方面提出差异化的发展政策，提升中西部地区城市的产城融合度和城镇化水平。

通过制定东中西部地区差异化的城市发展政策，形成东中西部地区城市协调发展的空间格局，形成点、线、轴、面、区、网组成的城市空间结构格局。 dedecms.com

3.4稳步推进设市试点，形成公平包容与均衡合理的行政区划格局 内容来自dedecms

中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。随后，国务院民政部立即按照《决定》制定新的设市标准。依据“充分考虑城市发展基础、着重依据国家战略引导、切实符合区域发展需求、适当照顾地区平衡发展”的总体思路，针对地级市、民族自治市和县级市的行政设置特征，设计不同的增选方法，未来将增加32个地级城市，使地级市数量增加到318个；增加县级市数量108个，使县级市数量增加到448个，其中包括新增10个民族自治市；到2030年，我国将形成由770个行政设市城市构成的公平包容与均衡合理的城市空间新格局。为了实现中国行政区划调整和设市的上述目标，建议国家相关部门制定新的设市标准，有序推进撤地设市、撤县设市和撤镇设市的不同层级设市城市试点，在试点基础上，逐步推开，有序进行，确保设市工作稳定进行。

3.5引进民间资本，降低城市负债风险，形成多元化投资格局 织梦好，好织梦

在地方政府负债日益严重的大环境下，建议充分发挥市场机制的作用，鼓励符合市场规律并能够真正促进地方经济、社会、环境可持续发展的资源要素在城市规划建设过程中充分发挥作用。一方面采取银一企一政和产一学一研合作的市场化融智、融商、融资模式，与国家开发银行等商业金融机构合作，创新一种完全市场化的融资模式，解决城市建设所需的巨额投入，采取股份制的开发运营模式进行开发建设。另一方面，吸引民间资本，从过去单一的房地产开发投资转向智慧低碳生态产业投资，推进城市建设由地产型转向为智能型、低碳型和生态型，围绕城市建设，发展智慧地产、低碳地产和生态地产业，这既是城市产业结构转型升级的需要，也是提升城市功能与服务质量的需要，更是保护城市生态环境、改善城市人居环境的需要。 织梦内容管理系统

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