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内容提要：开化县被确定为全国28个“多规合一”试点市县以来，开始了“多规合一”的积极探索，编制完成了《开化县空间规划（2016-2030年）》，真正做到“一本规划管到位，一张蓝图干到底”，取得了一些可推广可复制的经验。但空间规划在实施过程中，也遇到了许多问题，需要重点从以下几方面加以完善：开展土地基础数据调查，实事求是确定各类用地面积；加强顶层设计，建立统一技术标准体系；加强配套机制建设，建立“编管施分离”体制机制；建立规划绩效评估

制度，确保规划落地实施；推动规划立法，明确规划法定地位；深化改革力度，给予试点市县更多先行先试权限。 dedecms.com

2014年8月26日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，开化县成为全国28个试点市县之一。自此开化县开始了“多规合一”的积极探索，编制完成了《开化县空间规划（2016-2030年）》（以下简称《空间规划》）。2016年2月23日，中央深改组第21次会议在听取开化“多规合一”试点情况汇报后，习近平总书记指出开发的试点经验是可行的，值得肯定。2017年8月24日《空间规划》获得浙江省政府批准，这是我国首个获批的市县空间规划。近期，我们在调研中了解到，开化县对实施空间规划存在诸多困惑。同时，这种困惑不仅仅存在于开化县，其他试点市县都普遍存在。

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一、从有到用的困惑 dedecms.com

开化县“多规合一”试点工作是一场先谋“棋局”，再落“棋子”的改革，虽然已经取得了阶段性成果，但试点要全面落地，仍存在大量的难题要破解，具体表现在以下几个方面。

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（一）基础数据不统一，空间管控有难度

开化县各部门的基础数据，由于多方面的原因存在较大差异。以永久基本农田面积为例，《空间规划》中永久基本农田面 内容来自dedecms

积以上级国土部门下达的任务为准，而非县域内耕地实际保有量。根据《空间规划》，至2020年开化县划定的永久基本农田保护面积25.39万亩，耕地保有量30.28万亩；至2030年，开化县划定的永久基本农田保护面积22.38万亩，耕地保有量面积30.12万亩。由于近些年退耕还林以及国土和林业部门统计的交叉，目前实际拥有的永久基本农田仅18万亩左右。根据国情普查和第二次全国土地调查的数据，开化县适宜耕种的、达到永久基本农田划定标准的耕地也远低于当前确定的永久基本农田数量。鉴于永久基本农田保有量指标由上级部门下达，调整十分困难，这势必影响永久基本农田的科学划定以及规划的实施。 dedecms.com

（二）空间划分预期不稳定，实施单元难以把控 copyright dedecms

自编制空间性规划以来，各部门以自身事权为出发点，空间划分标准存在很大差异。如，主体功能区、城乡建设规划、土地利用规划、环境保护规划都划分了不同类型的空间。自2014年开展“多规合一”试点以来，空间规划先后划分了生产、生活、生态“三生”空间和城镇、农业、生态“三区”空间及生态保护、永久基本农田、城镇开发边界“三线”。但试点中发现“三区三线”空间划分不论从理论上，还是从实践上，仍然较为粗略，还有进一步改善的空间。再加上“三区三线”划分标准也在试点中不断改进，生态保护红线和永久基本农田红线在不少试点地区都存在交叉，也不是特别完善。这些都不利于稳定空间划分预期，在这些不确定性下，空间政策、空间管控的实施也都难以把控。 copyright dedecms

（三）“多规合一”体制不顺，规划实施存有困难 本文来自织梦

尽管《空间规划》从技术上具备了替代多个空间性总体规划的条件，但由于多方面原因，协调任务依然繁重，落地实施尚有困难。一是作为法定规划，浙江省里相关厅局依然要求编制县域城乡总体规划、土地利用总体规划和环境功能区划，压缩了《空间规划》实施空间。二是《空间规划》与其他总体规划的规划期限不同，与土地利用规划只衔接到2020年，2030年能否衔接，国土部门也不能确定。三是规划缺乏管理主体和实施主体。国土、住建、发改、规划、环保等部门都承担一定的编制职能，相互之间难免有职能交叉和冲突。目前设置的“多规合一”办公室具有明显的阶段性特征，难以满足规划的长期管理需要，且规划编制完成后，后续落地实施的监管主体和监管要求尚未明确，这些都给规划实施造成很大困难。

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（四）规划缺乏法律保障，依法行政面临困境

《空间规划》虽然通过浙江省人民政府批复，但是各部门总体规划都是法定规划，空间规划能否取代三大规划作为全局空间治理的“一本规划”，尚未获得明确授权，法律地位还未明确。在依法治国的大背景下，离开法律支撑，空间规划难以统领其他空间性规划。同时，在“多规合一”试点过程中编制形成的技术规程与现有的标准也不一致，合法合理性尚未得到确定。

二、从有到用的建议 织梦内容管理系统

“多规合一”是全面深化改革的一项重大任务，涉及面广，

技术性强，改革难度大。按照全面深化改革的要求，针对“多规合一”试点工作中存在的问题，国家、省、市县通力协作，共同发力，有针对性的加强政策引导和支持。 dedecms.com

（一）开展土地基础数据调查，实事求是确定各类用地面积

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基于县域土地利用现状，实事求是开展土地基础数据摸底调查，结合国情普查数据和第二次全国土地调查数据，利用遥感影像等技术手段，获取县域土地总面积、农田面积、建设用地面积和生态保护区面积等，以调查数据为基础精确核定永久基本农田和生态保护红线的面积，结合国土空间适宜性评价，科学划定生态保护红线、永久基本农田红线和城镇开发边界。

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（二）建立统一技术标准体系，加强与顶层设计互动 dedecms.com

尽快确定“多规合一”试点中形成的开发强度测算、三区三线划定、空间管控原则、土地分类标准和管理信息平台等技术规程的合法性，将试点中形成的可复制、可推广的经验固定下来，建立健全全国统一的“多规合一”的技术标准体系，作为《空间规划》编制的技术依据。同时，有效增强试点的上下交流、双向互动，促进开化县试点经验在全国推广和复制。

（三）加强配套机制建设，建立“编管施分离”体制机制 织梦内容管理系统

为解决规划的编制、管理和后续实施问题，建议建立“编管施分离”的体制机制，着重解决规划编制实施过程中部门职能交叉重叠、多头管理、“双重角色”的问题。按照“编管分离”的思路，建立空间规划领导小组负责市县空间规划编制工作，整合 内容来自dedecms

规划、国土、住建、环保等部门的规划职能，成立规划委员会，专门负责空间规划实施管理。根据部门职能分工，将规划的实施主体和实施责任落实到具体部门，规划的编制、管理、实施适度分离。

（四）建立规划绩效评估制度，确保规划落地实施 dedecms.com

建立有效的规划绩效评估制度，是确保规划落地实施的重要保障。建议建立由省级发展改革部门牵头，组建由国土、住建、环保部门专家组成的专家组，每5年对市县空间规划实施目标、空间均衡、空间结构、空间治理等方面的情况开展评估，以评估结果为依据，进一步调整完善规划。

（五）推动规划立法，明确规划法定地位 本文来自织梦

结合各地试点成果，抓紧推进法律法规废改立工作，适时推动空间规划专门立法和土地管理法、城乡规划法等相关法律修改，不断完善空间规划的法律体系。在法律尚未确立的情况下，暂时先由省级人大授权市县空间规划作为全局空间治理的“一本规划”，替代原来的多部空间性总体规划，真正落实“多规合一”。赋予空间规划上位规划地位，将其作为控制性详细规划、乡镇土地利用规划、其他实施性方案或行动计划的编制依据。 dedecms.com

（六）深化改革力度，给予试点市县更多先行先试权限 本文来自织梦

“多规合一”试点的核心矛盾在于破除目前的法律法规、政策标准、体制机制壁垒，不仅实现空间规划在技术上“合一”，而且要保证体制机制深度融合。涉及国家和省级层面法律法规、 本文来自织梦

部门规章、标准规范等无法及时调整的，允许市县根据实际情况“先行先试”。并针对改革过程中不断发现的新问题，赋予地方更多“先行先试”权，确保“多规合一”试点成果顺利实施。

（nc-0120171020）

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