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摘要：制定空间规划、建立统一衔接的空间规划体系是党中央、国务院在新形势下作出的一项重大决策。河南省是全国省级空间规划9个试点省之一。在对空间规划功能作用和特征要求再认识的基础上，可以从总体框架、目标设计、战略指引、治理工具等方面总结河南省空间规划的试点实践和探索，明确推进三区三线的落地和空间规划信息平台的方向重点，为其他省份空间规划的编制提供试验和借鉴。

关键词：空间规划 省级试点 河南 copyright dedecms

制定省级行政区空间规划是一项创新实践，没有现成的经验可循，需要不断地探索实践。2014年，国家发展改革委、国土部、环保部和住建部4部委在全国28个市县开展“多规合一”试点。2016年12月，中办、国办印发了《省级空间规划试点方案》（以下简称《方案》），明确了空间规划试点的目标、基本原则、主要任务和配套措施。作为全国9个试点省份之一，河南省在试点中的一些问题需要积极探索研究。

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一、对空间规划的认识和理解

制定省级空间规划、建立统一衔接的空间规划体系是党中央、国务院在新时期、新形势下作出的一项重大决策，是全面深化改革的一项重要举措。 本文来自织梦

（一）空间规划的功能作用

1.贯彻党的十九大精神、建设美丽中国的切入点。习近平总书记在党的十九大报告中指出，到本世纪中叶要把我国建成“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。在“富强民主文明和谐”之后加上“美丽”，更加强调了绿色发展，体现了“五位一体”总体布局的协调性和整体性。要“坚持人与自然和谐共生，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国”，空间规划是建设美丽中国的一个切入点。

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2.推动绿色发展、建设生态文明的一项制度安排。空间规划是实施主体功能区战略、守住国家生态安全底线、建设生态文明的重大制度保证。应当说，党中央、国务院已将建立空间规划体系作为生态文明制度体系八大制度之一加以构建。 内容来自dedecms

3.服务发展的战略性规划。发展是第一要务。空间规划应是面向未来的战略规划，与发展规划相辅相成，共同服务于发展这个大局（赵书茂，2017a，b）。

4.提升国家治理能力的重要抓手。空间规划是国家空间治理、合理配置资源的重要手段。党的十九大进一步明确了国家治理能力和治理体系现代化的目标要求。制定空间规划，改进空间治理方式，进一步释放发展的潜能和动力，有助于推动国家治理能力和治理体系现代化。 织梦内容管理系统

5.我国规划体制机制改革创新的一项重要举措。中共中央、国务院印发的《生态文明制度改革总体方案》（中发[2015]25号）提出，“整合目前各部门分头编制的各类空间规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”，“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”，更好地发挥规划的引领作用。 copyright dedecms

（二）空间规划的成果要求与技术路线

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《方案》明确了成果要求和技术要求。在成果要求方面，强调“一套规划成果，一套技术规程，一个信息平台，一套改革建议”；在技术路线方面，要求“以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田，城镇开发边界（简称‘三区三线’），注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划”。 dedecms.com

（三）省级空间规划的基本要求

1.正确的导向性。认真贯彻党的十九大精神，强化战略思维，不断改善空间治理，增强空间的协调性，为落实新的“两步走”战略提供科学合理空间布局。 copyright dedecms

2.符合实际的科学性。挖掘国土空间的利用潜力，扩大空间资源有效供给，适应经济新常态，把握生产、生活、生态“三生”空间的内在联系和规律，构建集约高效的生产、生活、生态空间格局。要体现遥感监测、大数据、云计算、“互联网+”等现代科学技术的发展要求。

3.时效统一的匹配性。要符合时代发展的要求，既不能盲目追求“高大上”和“大手笔”，也不能因循守旧，制约发展的时代要求，造成观念型浪费。 内容来自dedecms

4.管用好用的便捷性。既是为不同层次、不同领域需求者、开发应用者和管理者提供服务的规划文本和图件，空间规划信息平台又是界面友好、智能互动、便捷高效、实时可控的信息管理系统。 copyright dedecms

5.宽窄适度的弹性。不同尺度下“三区三线”的划定有不同的结果。有适度的弹性，才能达到不同层次不同尺度空间规划的有效衔接，使规划成果能落实、可监测（赵书茂，2017b）。

二、河南省空间规划的实践探索 织梦好，好织梦

党的十九大指出，中国特色社会主义进入新时代，踏上了新征程。河南省空间规划要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕实现富民强省，让中原更出彩的目标任务展开，既要符合空间规划的功能定位，还要满足《方案》的技术路线和成果要求。

（一）总体框架

从优化空间结构，增强空间效能，提高空间治理体系现代化的角度，梳理编制大纲。初步考虑，河南省空间规划总体框架采取“模块结合”的方式进行谋篇布局，可分以下几板块。 copyright dedecms

1.第一板块：空间供给能力分析。在分析总结主体功能区规划实施的基础上，对全省进行适宜性评价和承载能力分区分析，勾画出全省空间供给能力及分布状况。

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2.第二板块：空间战略指引。在分析新型城镇化、新型工业化、农业现代化对空间需求变化趋势的基础上，提出空间开发的总体思路、战略、原则和目标，明确多空间尺度上的空间战略，提供不同类型空间开发模式，优化空间形态、结构，提高空间保障能力和水平。 内容来自dedecms

3.第三板块：重点空间领域开发。合理划定“三区三线”，确定城镇化开发边界、基本农田和生态保护红线。分别提出城镇化空间、生态空间、农业空间开发治理的方向、重点任务、开发策略。根据资源环境承载力调控城市、产业和基础设施规模，优化城市、产业、生态等空间布局。 内容来自dedecms

4.第四板块：空间开发与治理的政策工具。运用公共政策、管理制度、社会构建等方式，提出一套可以实施的政策工具组合，把管制工具与公共政策、公共服务等相匹配，明晰各级政府、各有关部门的责任分工、绩效考核等内容，推动空间利用方式的转变，改善空间利用秩序和效率。 dedecms.com

5.第五版块：规划的实施。明确规划成果的使用方法、使用范围及不同使用者的权限等。提出规划实施的组织形式及各相关部门的主要任务和责任分工，规定规划实施、修改、反馈的要求和程序。

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6.第六版块：附件及背景材料。主要包括资源环境承载力评价、空间开发目标、开发强度等指标的测算分析；有关专题研究报告；空间规划编制的技术规范、规划体制改革的建议、相关图件、信息系统等。 织梦好，好织梦

要从空间资源的供需关系的角度考虑总体框架，力图体现市场这只“无形之手”与政府这只“有形之手”对空间资源配置的共同作用，运用价值规律，更好地调节不同地区、不同群体的空间利益关系。

河南省空间规划总体框架采取“模块结合”的方式，分为若干板块，各板块由若干章节组成。目前，已形成了《河南省空间规划》文本及说明、14个专题研究报告、规划图集、信息平台建设方案等成果。

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（二）目标设计 copyright dedecms

“两个一百年”奋斗目标清晰地标示出实现中国梦的战略步骤、历史任务和实践方向，空间规划要贯彻党的十九大精神，把指标体系和规划期更好地与实现中华民族伟大复兴的中国梦和“两个一百年”奋斗目标新的两步走战略相衔接。

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《方案》提出的目标期限是到2030年，要考虑空间规划的战略性、基础性、前瞻性等特性，合理安排空间规划的规划期限和指标体系。

1.根据“两个一百年”奋斗目标，确定空间规划期限。要有长远眼光和历史视野，前瞻性地考虑未来发展，更多地关注让居民获得更高品质的生活和未来产业竞势。河南省空间规划的规划期可分为近期、中期、远期。近期与到2020年全面建成小康社会的第一个百年目标相对应；中期到2030年是《方案》要求的目标规划期，把建设生产空间集约高效、生活空间宜居适度，生态空间山清水秀的“三生”空间格局为基本目标体系；远期可展望到2050年，与第二个百年目标相对应，更好地体现党的十九大确定的战略安排。 copyright dedecms

2.采用描述与测算相结合的方式，构建合理的空间规划目标和指标体系。综合分析城镇结构、重大基础设施、生态格局、市场消费与就业居住等因素，遵循国土空间演变的基本规律和价值规律，统筹协调各方利益关系，科学确定空间发展总体战略和总体目标。可突出经济社会发展目标、空间管控目标、生态文明建设、空间治理体系现代化等4个领域，并从上述领域选取相关指标，构建指标体系。 copyright dedecms

（1）经济社会目标。要与“两个一百年”战略目标相衔接，着重对经济社会发展阶段，重点城镇化地区发展特征、人民收入等目标进行描述。 内容来自dedecms

（2）空间开发与管控目标。从优化空间结构，转变空间利用方式提高空间利用效能，增强空间保障能力，构建“高效、安全、绿色、共享”空间等角度进行描述，合理测算“三类空间”的规模、占比、开发强度等控制性指标。

（3）生态文明建设及空间布局目标。从生态环境保护、资源利用、空间集约等角度描述，合理划定三类空间，确定城镇化开发边界、基本农田和生态保护红线。 dedecms.com

（4）空间治理体系目标。从推动空间治理体系现代化的角度，提出不断提高空间资源配置效率、优化空间结构、提升空间治理能力和水平的对策措施，鼓励制度创新，明确各地空间规划的监测预警机制及相关政策工具，重视远景目标的落实，明晰各单位的责任分工，实施绩效等指标。

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（三）空间开发原则

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空间的利用效果需要一个很长的时间周期才能全面显现，一旦出现失误就很难调整，甚至无法改变。河南空间规划要落实党的十九大精神和新发展理念、落实中央对河南发展的要求和定位、落实河南省委、省政府重大战略部署，遵循以下原则。 织梦好，好织梦

1.坚持以新发展理念为引领。贯彻新发展理念，打好“以发展优势产业为主导推进产业结构优化升级、以构建自主创新体系为主导推进创新驱动发展、以强化基础能力建设为主导推进培育发展新优势、以人为核心推进新型城镇化”等“四张牌”，深入推进供给侧结构性改革，扩展领域，提升品质，推动河南经济在更大规模、更高层次上发展，尽快实现建设先进制造业、现代服务业、现代农业、网络经济“四个强省”的目标，满足人民群众对美好生活向往。

2.坚持目标导向和问题导向相结合。既着力解决当前空间治理中存在的突出矛盾和关键问题，挖掘国土空间的利用潜力，扩大空间资源的有效供给，又立足“美丽中国”和“两个一百年”的长远目标超前谋划和设计。

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3.坚持集约高效优化空间结构。坚持资源环境承载能力与开发强度相匹配，开发利用与整治保护相促进，空间治理效率与空间结构优化相协调的要求，合理评价国土空间的开发潜力、吸引度、优势度、风险度等，分析河南省空间资源的供给规模、质量和潜力，根据资源环境承载力调控城市、产业和基础设施规模，优化城市、产业、生态等空间布局，优化空间结构，提高空间配置效率。

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4.坚持分类分级引导空间适度有序开发。根据不同区域主体功能和资源环境承载能力，科学设计不同类型空间开发目标、任务、行为指引与管控措施，统筹高效配置要素资源，构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线，制定完善管制规则，引导国土空间适度有序开发。 织梦好，好织梦

5.坚持政府引导、市场化配置资源。既要体现河南省委、省政府的战略意图，又要遵循市场规律，协调各类空间需求的利益关系，充分发挥市场在空间资源配置的决定作用，研究空间规划实施的制度机制、创新措施等，促进经济社会发展和生态环境保护相协调。 织梦好，好织梦

（四）空间格局优化 织梦内容管理系统

1.体现河南省、委省政府空间布局的战略意图。近年来，河南实施了一系列国家战略规划和平台。一是河南省委、省政府从城镇化、生态文明建设及农业现代化等方面提出了空间布局的战略构想，构建“一核一区三屏四带多廊道”的总体生态布局。“一核”为郑州大都市生态区；“一区”为平原生态涵养区；“三屏”为太行山地生态屏障、伏牛山地生态屏障、桐柏一大别山地生态屏障；“四带”为沿黄生态涵养带、南水北调中线水源地及干渠沿线生态涵养带、沿淮生态保育带和大运河及明清黄河故道生态保育带；“多廊道”为以铁路、公路、河流等组成的生态廊道网络。二是构建“三区三基多带”的农业格局。即以黄淮海平原和南阳盆地为主体的粮食生产功能区，以丘陵山区为主体的特色农业区，多功能的城市农业区；高效农业发展基地，特色农产品生产基地，三产结合发展基地，打造美丽乡村带。三是在分析空间结构的基础框架的基础上，河南省空间规划研究了城镇结构、重大基础设施、生态格局、农业区域化发展的特点及趋势，提出了“构建三屏一区、一核一副四轴带的国土空间发展格局，形成相互协调、互为支撑的城镇、农业、生态功能性空间”的构想。 dedecms.com

2.优化不同空间尺度下的空间格局。不同空间尺度下空间形态和结构特征及重点不同，空间规划不能仅关注某一个空间尺度。如，分析城镇化空间格局应从两个层面入手。一是从区域发展的角度，统筹协调城市群、都市区、重大基础设施、产业布局、城镇体系结构，优化其形态布局和结构。二是从城市发展的角度，统筹城市交通网络、城市功能结构和空间形态，推动形成组团式发展结构，与生态空间和产业空间相协调。

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河南省空间规划重点分析了中原城市群空间形态和结构发展趋势。提出了要构建以中原城市群为主体形态，以郑州都市区为核心区域，以米字型城镇带为发展轴，大中小城市和小城镇合理分工、协调发展的多中心网络型的城镇化空间格局。 dedecms.com

市县空间规划要把握城市发展规律，重点关注城市建成区的人口密度；建成区是否连片还是出现蛙跳式开发等；关注道路系统及城市内部空间布局等；找准推进城市现代化的着眼点，提出面向未来的城市发展策略和方案。优化城市空间形态的设计，提高城市三维空间的品质，促使人们与自然共生、与效率共生、与文化共生，提高人民群众的生存绩效和幸福指数。

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（五）政策工具 内容来自dedecms

空间规划是空间治理重要的政策工具。过去习惯于用线性思维进行空间治理，看待复杂问题，已暴露出方法时效差、工具不适应等问题（樊杰，2017）。新时代，空间规划要更多地运用公共政策、管理制度、社会构建等方式解决复杂的空间开发问题。要针对功能区的特点，精心设计和选择多维政策工具，形成不同的开发模式和政策响应，改进治理方式，实现多种政策目标。

空间管制是重要的政策工具，但不是唯一的政策工具。根据空间规划目标，空间布局、目标要求，研究和创新空间规划制度、有关措施和对策。不能把空间规划搞成限制发展的控制规划。空间规划既要服务于发展，更要引领发展。

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从政策实践层面上，空间规划应包括区域、城市以及县域尺度上的空间策略。要鼓励制度创新，把管制工具与公共交通政策、公共服务等相结合，提出一套可以实施的政策工具组合，明晰各级政府、各有关部门的责任分工、绩效考核，推动空间利用方式的转变，改善空间利用秩序和效率。

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河南省空间规划不仅明确了规划实施机制，建立国土空间用途管制制度、建立空间合作开发协商机制、实行预警制度、考核评价及奖惩机制，而且运用产业和投资、利益补偿、土地保障、资源环境等政策工具，推动规划目标的实施和重点任务的完成。

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三、需要深化研究和实践探索的重点 dedecms.com

试点中发现，有一些问题需要实践深入探索，或从更高层次统一规范。

（一）推动“三区三线”落地

党的十九大明确要“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”。2017年2月，中办、国办印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》明确要“树立底线意识，将生态保护红线作为编制空间规划的基础”。如何使“三区三线”落地是试点中最为重要的一个问题，要进一步探索研究。

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1.构建规划落实的工作基础。城镇、农业、生态三类空间较为全面地反映了一个地区空间保护和开发的基础格局，有利于实现功能分类管理和协调联动，划分三类空间是统筹各类规划、绘制一张总图的基础性工作。不同技术单位从各自的技术视角和习惯，认识和理解“三区三线”的内涵，提出自己的划分方案。由于涉及规划的实施和后期管理，一些地方领导担心，本地区控制性功能的区域划分面积过大制约本地经济和社会发展，往往会缩小“三线”边界的范围。可以说，对“三区三线”的认识、做法等方面仍存在一些分歧。要明确“三区三线”的内涵和管控重点，形成相应的管理和行为预期。不论是用“省级初定、市县反馈”自上而下深化细化的方法，还是用“市县初定、省级平衡”自下而上聚合的划分方式，市县领导及相关专业人员对“三区三线”内涵的理解是落实的基础。 织梦内容管理系统

2.优化分类体系和技术规范。目前，主体功能区、城市总体规划、土地利用和环境保护等空间类规划空间分区的原则和侧重点不同，技术标准不统一，类型划分相互交叉，信息平台难以共享。各地划分“三区三线”的主导部门不同，制图精度不同，绘制技术体系不同，比例尺不同，用地分类的不同，使同一块土地被不同部门重复统计，难以实现图纸叠合。试点中，开展了一些探索和创新，如浙江省发展规划院提出了“城镇建设区、城镇建设预留区，永久基本农田红线区、一般农业生产区，生态保护红线区、生态开发缓冲区”市县空间规划6类分区方案（浙江规划院，2016），鹤壁市空间规划结合其资源型城市的特点提出了“生态空间、农业空间、城镇空间、采矿空间、其他（留白）空间”的划分方案，各具特色，但不同层级空间规划之间的衔接融合问题仍没解决。要把各地探索的分类体系创新和方法创新，与全国规范协调的划分类型有机结合，将自然本底评价与发展战略分析相结合，目标定位与空间布局安排相结合，传统方法与现代信息化手段相结合，综合运用空间能力评价、大数据分析、时间预测分析等方法，形成科学有效、便捷实用的技术指南和方法流程，使“三区三线”具体到地块和图斑上，能落实、可监测，使规划既基于现状本底，又符合发展趋势，既有战略定位，又有具体布局，要着重发挥资源环境承载力和空间开发适宜性评价的基础性作用，增强相关指标、空间布局和产业导向的科学性，实现经济社会发展目标、国土空间管控指标、空间地理坐标的有机衔接，满足未来发展需求。

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3.建立不同层级规划有效衔接机制。当前，我国空间事权划分面临两个关键难题：一是“空间的唯一性”和“管理的多样性”之间的矛盾，二是“从上到下的约束性”和“从下到上的灵活性”之间的矛盾。要着重解决规划成果“上下一般粗”、各级政府的责权不清、各管理部门职能和规划冲突等问题，在保证中央统一领导的同时，给地方政府在空间资源配置上适度的灵活性，提高空间利用效率。要确定不同层级、不同空间尺度和比例尺下，“三区三线”划分的要求、空间行为指引和管控重点，明晰不同层级规划和政府的责任清单。不论是“省级规划以指标管控为主、市县规划形成一张总图”，还是“省级重三区，市县重三线”，或是“省市县分级定三区三线”，要注重协调衔接相关空间规划的空间要素，体现“多规合一”，探索不同地区多功能区域复合利用的方式方法，明确同一空间单元的主体功能和辅助功能转换的条件和程序，增强规划的弹性，做到管用实用。

4.探索用空间要素推动发展的路径。要转变空间发展模式，以空间视野和空间要素重新认识经济发展战略，通过空间结构优化、空间秩序协同、空间要素重构等方式，把人的需求变化纳入空间的协调和共享中，配置要素资源，拓宽空间发展公共产品的有效供给，提高生产品牌、生态品格、生活品质，进一步释放发展的潜能和动力，支撑经济社会发展战略目标的实现。 织梦好，好织梦

（二）提高信息平台的服务能力 织梦内容管理系统

构建空间规划信息平台是信息化条件下空间规划重要的表现形式。河南省搭建的空间规划信息平台基本具备了空间要素资源的数字化收集处理、空间开发数字化管控与监测、项目布局的空间定位、项目并联审批等服务功能。目前，需要适应数据互联网技术发展趋势和空间数据的特性和社会各界不同的使用者对信息平台的多层次需求，进一步优化和改进信息平台设计，提高其服务能力。

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1.强化信息平台维护与数据更新。空间数据具有动态性、多源性、泛在性、海量性等特性，需要及时更新数据和运行维护，有条件的地方可以运用北斗卫星系统，提高及时发现和处置违规空间开发问题的反应能力，增强空间规划的实时性和动态预警监测的精确度，借助信息化手段推动空间规划落地。 织梦好，好织梦

2.提高信息平台的协同作业能力。空间规划信息平台是主要为政府配置空间资源决策管理服务的，要加强与政府政务云平台及发展改革、国土资源、城市规划、环境保护等部门的信息管理平台的互联共享，形成跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨行业的数据共享交换能力，建立线上规划编制实施协同工作平台，使各部门能在一张时空大数据图上，综合分析时空数据的相关关系，精准识别空间结构差异特征，动态跟踪区域格局演变，明确区域发展的突出问题，进行协同作业管理，提出精准可控的解决方案，提高空间规划的科学性和智能性。

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3.拓展信息平台的服务功能。目前，社会不同群体对空间规划信息平台的开发应用需求旺盛，有广阔的市场前景和使用空间。一些科研和规划工作者，在全国一区域尺度的空间单元监测与分析，城市群的空间结构变化跟踪、生态开发绩效评估及宜居水平预测等方面取得了积极成效。要进一步拓展信息平台的服务功能，为大众提供多领域、实时预警、动态监测、空间行为分析、知识发现、数据挖掘、项目布局决策分析等服务。 织梦内容管理系统

4.增强信息平台使用的便捷性。社会各界对空间信息平台的开发应用是其价值的重要体现，作为公共信息服务平台，不仅要管用，而且要好用。要构建人机互动的良好界面，使不同使用者能够简单智能、方便畅心的开发应用。 dedecms.com

“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。开展空间规划试点是党中央、国务院交给河南的重大改革任务，也是落实河南经济社会发展战略的重要机遇。经过努力，河南空间规划试点工作取得了一系列阶段性成果和经验。下一步，要按照党的十九大提出的新思想、新目标、新的战略安排和要求，进一步对河南省空间规划进行深化和提升，尽早提请中央深化改革领导小组审议通过，并抓好落实，为其他省区开展空间规划提供借鉴和示范。 dedecms.com

参考文献：

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