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内容提要 人类社会正步入“海洋时代”，大力发展海洋经济及其所衍生的：海洋生态破坏与海洋生态补偿、各相关利益主体在海洋生态补偿中的复杂利益关系调整”等方面的问题备受关注，引发各国及学界对海洋生态补偿问题的研究需求。美国和日本的海洋生态补偿运行主要围绕海洋溢油损害事故、填海造陆、沿海工业污染等方面的负面效应展开，其教训及其在海洋生态补偿中的生态修复经验，将给我们提供很好的借鉴，从而为我国海洋生态补偿的进一步深入研究和实践夯实坚实基础。 织梦好，好织梦

关键词 美国 日本 海洋生态补偿 实证

人类社会正步入“海洋时代”，大力发展海洋经济及其所衍生的“海洋生态破坏与海洋生态补偿、各相关利益主体在海洋生态补偿中的复杂利益关系调整”等方面的问题备受关注，引发各国及学界对海洋生态补偿问题的研究需求。目前，美国和日本的海洋生态补偿运行主要围绕海洋溢油损害事故、填海造陆、沿海工业污染等方面的负面效应展开，相关典型实证如下。 内容来自dedecms

一、海洋溢油的生态补偿：美国的相关立法及实践

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就美国的生态补偿研究与实践而言，最早可以追溯到20世纪30年代，虽然重点集中于“特大洪灾、严重的沙尘暴和保护性退耕”等方面的生态补偿（宫小伟，2013），但能给海洋生态补偿相应的启发与借鉴。而与此同时，美国又是个海洋大国，美国的海岸线纵横东西南北，海洋生态系统及其具有多样性，历史以来就是一个以海洋文化为根基的国家，有着一系列相关的法律法规。因此，虽然海洋生态补偿是一个新型的研究与实践领域，显然下述系列相关法律法规及相关领域的研究与实践，无疑会对海洋生态补偿提供相应的研究指引、法律指导与实践借鉴。 织梦内容管理系统

（一）美国的相关立法及规定 织梦内容管理系统

1969年《国家环境政策法》的颁布，使美国从环境保护基本法层面表明——美国的环境法治路径开始从“以治为主→预防为主”，而这也为美国海洋资源利用与环境保护法治提供了基本法层面的指引。与此同时，《国家环境保护策略法案》（1969）也明确将“海岸与海域自然环境保护”作为重要内容，进而纳入整个国家环境保护体系之中。《海洋资源和工程发展法》不仅就“全面协调的国家海洋规划的制定”提出要求，同时还设置了国家海洋资源和工程委员会（斯特拉顿委员会），对重大海洋活动负责，以求为海洋资源利用与环境保护提供国家规划与国家机构层面提供规定。美国的200海里渔业保护区以及《渔业保护和管理法》、《濒临灭绝生物保护法案》（Endangered Species Act，ESA）、《海洋哺乳类动物保护法案》等，则从海洋生物资源保护层面赋之以法律规定，以求维续海洋生物多样性，保障海洋生态安全（钭晓东等，2015）。

在海洋资源利用与环境执法方面，美国国家海洋大气局被赋之以“预测、监察、海洋环境分析”的职责职能，被确定为管理协调国家海洋事务、进行海洋生态安全保障执法的负责机构。美国国家海洋大气局主管美国渔业行政事务，而《渔业保护和管理法》则赋予执法机构以充分权力，可扣留违规渔具、逮捕违法人员，抗拒阻挠者构成犯罪。与此同时，美国还制定了一整套本国的防止海洋污染法规，诸如《海洋倾倒法》、《海洋倾倒废弃物禁止法案》、《环境保护署关于海洋倾废的规则》、《船舶污水禁排条例》、《联邦水域污染控制法》、《公海干预法》、《外部大陆架地带法》（1978年修正案）、《深水港口法》、《防止船舶污染法》、《溢油责任信托基金》和《1990年油污法》（Oil Pollution Act 1990，OPA90）等法律法规，防治海洋倾废，保护海洋资源环境。其中，以《1990年油污法》（OPA90）为典型。

（二）《1990年油污法》（OPA90）及其损害赔偿机制

造成海洋生态损害的原因多种多样，海上溢油被公认为污染最严重、影响最广泛的原因之一。所以，海洋溢油生态补偿是海洋生态补偿问题研究中颇受关注的一个议题。也正基于此，就海洋溢油事件中的船舶溢油问题而言，为了缓解因船舶溢油带来的巨大损害、修复与保护相应的海洋生态，许多国家（无论是发展中国家还是世界上的石油进出口大国）通常都有配置船舶油污损害赔偿的相关制度及机制，其中美国就是其中一个典型。美国历来非常重视海洋战略及海洋利益保护，也最先开展了海洋溢油生态补偿研究和实践，是目前世界上海洋生态补偿责任及其补偿金额要求最高的国家。虽然因为认为在污染损害的赔偿额度上，国际公约的相应规定太低等方面原因，美国并没有选择加入《国际油污损害民生公约》（CLC）、《国际建立油污损害赔偿基金公约》（IOPC Fund）等国际补偿公约及其机制，但是却自行通过了《1990年油污法》（OPA90），建立起更为严格的OPA90溢油污染损害国际补偿机制。与此同时，还借助墨西哥湾溢油事件，建立起墨西哥湾溢油响应基金，运行实施“海湾海岸索赔工具（GCCF）”方案。美国的系列相关研究与实践探索，可以为我国处理跨国海洋溢油损害案件、推进海洋生态补偿机制提供有益的经验借鉴。

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1、“瓦尔迪兹”号石油泄漏案与《1990年油污法》（OPA90）的出台 内容来自dedecms

1989年3月24日，美国埃克森石油公司的超级油轮“埃克森·瓦尔迪兹（Exxon Valdez）”的搁浅事故，导致了严重的溢油污染事件。1、而这一事件，也促成了美国《1990年油污法》（OPA90）的制定与实施。事故发生后英国埃克森公司要承担起巨大的赔偿金额，仅石油清理费用就可能高达80亿美元，另外还需再加上其他对个人的污染损失费。 dedecms.com

《1990年油污法》（OPA90）的出台，就是集中关注于溢油事件的应急预防、法律规制、过程控制与事后应对补救。《1990年油污法》（OPA90）一共分9章78节，重点围绕“防止船舶和海洋石油勘探开发”等所带来的海洋生态污染，建立了较系统的船舶海洋溢油污染的生态补偿机制，尤其是在“海洋溢油的预防与治理、海洋溢油事件的责任与赔偿”等方面，都做了相应严格规定。其中的主要条款包括：油污损害责任和赔偿；修改联邦法律；如何遵循和执行国际法的问题；溢油事故应急机制；溢油责任处罚的问题；威廉王子湾相关法律；溢油损害研究进展；1990年阿拉斯加输油管道系统改革法；油污损害赔偿基金；其他。从上述主要条款可以看出，OPA90机制分为两大块内容，首先OPA90法律重点规定了溢油事故责任主体的赔偿责任，其次建立了油污基金中心作为补偿资金主要监管机构，对基金的来源、管理和使用进行严格规定，从而确保OPA90机制合理有效运行。

2、溢油事故责任主体的赔偿责任被强化 copyright dedecms

太子湾溢油事故实际上是美国处理跨国石油污染损害纠纷，争取国家主动权，赢得先机的最佳契机。OPA90关于损害赔偿责任主体、归责原则、责任范围及责任限制的规定比国际机制严格得多。根据0PA90的规定，溢油污染发生以后，油污所造成的损害应首先由船舶所有人承担（含船舶经营人、光船承租人和第三人）。关于归责原则，尽管OPA90规定了若干可供责任主体援引的免责事项，但考察免责事项条款内容，我们可以发现这些免责条件对于责任主体来说几乎不可能满足。因此，OPA90所确定的可以说是一种绝对的严格责任。 织梦内容管理系统

关于责任范围，OPA90特别重视环境损害赔偿。为保证环境损失能够得到充分的赔偿，美国商务部的国家海洋与空间署（NOAA）还专门针对海洋溢油所造成的损害制定了量化生态损失导则（曹阳，2014）——其中包括海洋生态损失评估、量化技术、修复环境方法，以及所建立起的不同评估模式。另外，NOAA导则还通过对评估技术体系的规定（包括影子工程法、影子价格法、旅行费用法、条件评估法等在内），来评估环境损失（贾欣，2010）。 内容来自dedecms

为了明晰油污责任者的损害责任，OPA90规定了油污责任者需要承担无限责任的情形，包括：严重失职；能为而不为；严重违反联邦安全操作规则；事故发生后报告不及时；应急处理事故时不配合、不协作；事故发生后拒绝听从主管当局的指挥等。另外，为保证责任者具有承担其赔偿责任的能力，OPA90还强制要求油轮进入美国海域之前必须投保一定金额的保险，如进入美国水域的油轮都必须持有7亿美元的油污保险等，从而为海洋环境生态的保护、溢油受害者的利益保护，配之以严格的石油污染损害赔偿责任。

3、促成国家油污基金中心的建立

“国家溢油污染基金中心”于1993年2月成立后，同时要求确保基金中心时刻保有10亿美元的油污基金，以便在发生石油污染事故时能确保有充分资金为油污清除行动提供援助，负责组织进行自然资源和海洋生态损害评估，向油污责任方追收清污费及油污损害赔偿费，统一负责对因油污造成损害的索赔者进行赔偿。采取这种管理体制，实现了确定责任主体、及时处理溢油事故、暂付清污费用、公正性地评估油污损害、索赔和赔偿一体化，减少行政资源的浪费，最快最及时地处理事故，以减少溢油的损害。 内容来自dedecms

根据OPA90的规定，设定10亿美元油污基金以便给大规模的溢油事故应急行动和科学研究提供及时财务支持，基金并非新设立，而是将已有的数种法定基金合并组成，由国家油污基金中心负责管理。该基金来源主要有以下七个方面：1、政府税收，即政府向石油企业征收的石油税。该税种是基金的主要来源，并且该税具有情形征收特点，基金以10亿美金为基准，对利用海上运输进出口石油的石油公司征收每桶5美分的税。当基金达到10亿美元标准时停止征税。2、基金的利息收入等基本收益。3、政府紧急转移支付。4、政府紧急拨付的借款。5、追偿所得，即基金中心从向油污责任者处追缴的清理费用。6、油污责任方缴纳的罚款。7、其他方面的预备基金。 内容来自dedecms

《1990年油污法》（OPA90）出台后，国际海商法及海运界的反应十分强烈。美国的《1990年油污法》（OPA90）中的海洋生杰补偿及其运行机制，与国际社会《1969年责任公约》和《1971年基金公约》所形成的赔偿机制相比，形成了诸多自有的特点。例如：海洋溢油污染的生态补偿范围更广，途径方式更多，补偿更为充分。对海洋溢油污染监管更为严格。对船东、船员及其他相关责任人的责任要求更为严格。其中就船东的责任而言，与以往相比较，船东在海洋溢油污染赔偿责任上，增设了船东的无限责任条款等更为严格的规定。从而借助对海洋溢油污染事件责任人的高额赔偿责任设置，以及责任的无限追究，最大限度地提高相关责任人的责任心，减少海洋溢油事件的发生，保护海洋生态安全。

（三）墨西哥湾溢油响应基金及“海湾海岸索赔工具（GCCF）”

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如果说，OPA90机制的形成，是建立起的一套严格的海洋溢油损害赔偿法律制度，促进油污基金中心的建成，为美国溢油污染生态补偿机制奠定了良好的法律和资金保障的话，那么，2010年墨西哥湾溢油响应基金及“海湾海岸索赔工具（GCCF）”的形成与运用，则是海洋溢油污染生态补偿机制的运作方案创新与探索。

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“深水地平线”号深海钻井平台位于美国墨西哥海湾，由英国石油公司（BP）负责租赁管理。2010年4月20日突然发生故障爆炸后沉没，造成国家级钻井漏油危机。墨西哥湾溢油事件，致使319万桶石油（超过1.25亿加仑）持续泄漏87天，导致海滩近1500公里受到污染，海水超过2500平方公里被石油所覆盖。2、该事件是人类社会至今为止最大的一次海上溢油事故，也是最为严重的海洋环境污染事件之一，被称为美国“生态911”事件。同年英国石油公司（BP）被美国联邦政府起诉上法庭，并启动民事、刑事调查。根据美国法律，英国公司不单要根据OPA90第1004条关于对海上设施造成溢油事故责任的承担及清污等规定，承担上限为7500万美元的赔偿费用及清污产生的其他费用。英国石油公司还要根据OPA90第1006条，支付巨额的自然资源损害赔偿费用。而且如果不及时予以承担与解决，还可能遭受更大的舆论压力。

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1、墨西哥湾溢油响应基金的设立

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墨西哥湾溢油事故发生后，美国司法部、5个州（路易斯安那州、佛罗里达州、阿拉巴马州、密西西比州和得克萨斯州）以及400个地方政府实体对英国石油公司（BP）提出索赔要求。经过与美国政府的一番谈判后，为避免其陷入索赔诉讼的漩涡，英国石油公司（BP）于2010年6月16日设立一个200亿美元的溢油响应基金。为此，Loretta Lynch司法部长也认为：若该赔偿方案最终能赢得联邦法庭同意，那么这就是美国历史以来单个公司所支付的最高责任金额纪录。

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2、“海湾海岸索赔工具（GCCF）”——替代性赔偿方案的配置 copyright dedecms

英国石油公司（BP）所设立的200亿美元“墨西哥湾溢油响应基金”，其目的是为了对溢油所造成的海洋生态损害、及对相关受害人带来的损失予以生态补偿。与此同时，英国石油公司（BP）还主动提出并建立“海湾海岸索赔工具（GulfCoast Claims Facility，GCCF）”的赔偿方案，以协助该项基金的运作。根据该方案英国石油公司（BP）创建了一个初始数额为200亿美元的溢油损害赔偿基金，专门用于向溢油事件受害者支付赔偿金。该方案可为溢油损害赔偿提供财务担保，其性质既非法院判决，亦非行政处罚，而是石油公司与美国政府谈判协商的结果——替代性赔偿方案。3、 dedecms.com

根据GCCF的设定，索赔人可以提出赔偿金额要求；但作为交换，英国石油公司及其承包商未来不承担任何责任，也就是未来不得提起诉讼，以避免上法庭的麻烦。此外，索赔人也可以只接受临时赔偿金，而不放弃未来的诉讼权利。如果墨西哥湾溢油事故的受害人备齐了相应的各方面的资料，可以直接向“海湾海岸索赔工具（GCCF）”提出申请，无需通过法律诉讼，直接获得相应的补偿与赔偿。英国石油公司希望通过“海湾海岸索赔工具”减少受害者的赔偿诉讼，而事实上部分受害者也为了尽快得到赔偿而放弃了自己的诉讼权利。“墨西哥海湾海岸索赔工具（GCCF）”方案通过后，分别在4个州设立35个地方索赔办公室处理赔偿事故，奥巴马政府指定肯尼斯·费恩伯格律师负责制定赔偿规则，以及对索赔请求的处理。虽然赔偿组织和费恩伯格代表BP公司履行处理索赔义务，但其性质是独立的第三方主体，所作出的任何赔偿决定均不受英国BP公司及其他任何主体的影响。而也就是在2015年7月2日，根据英国的媒体报道，英国石油公司（BP）进一步与美国司法部达成和解协议。根据协议，英国石油公司（BP）就2010年墨西哥湾石油泄漏事件赔偿187亿美元。4、 织梦内容管理系统

自第三方托管基金“墨西哥海湾海岸索赔工具（GCCF）”成立后，英国石油公司（BP）共拨付200亿美元资金。事故发生一年后，该基金共支出50亿美元作为赔偿基金，并支付了大约17亿美元用于承担清洁成本和重建石油项目。在该赔偿方案中，如果受害方能够提出完整的证据资料，符合接受赔偿的要求，就可以跳过诉讼环节直接获得赔偿，而且该基金要比法院的判决慷慨得多。在这个赔偿整体而言，该基金在向合格索赔人支付赔偿金的问题上已经取得了很大的成功。

事实证明，诸如墨西哥湾漏油事故这类大规模侵权案件，倘若严格按照法律程序进行民事诉讼或行政救济，“远水解不了近渴”，既无法体现治理污染的效率，又缺乏公正性运作机制，始终无法收到良好的效果。而GCCF的成立则是英国石油公司在面对大型侵权官司时冷静思考的正确抉择。

首先，根据其运作方式和功能设定，GCCF的性质是诉讼替代性赔偿基金。该工具是在受害方起诉之前即设立和运作的，其设立目的是“用近水解近渴”，不仅避免了缠讼带来的种种弊端，争取到了相应的油污治理时间和“造血式”资金流通时间，还能保证受害方获得相较法院判决更多的补偿。

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其次，GCCF不仅是解决赔偿问题的基金，更是一种新型的纠纷解决工具。西方国家盛行在发生损害赔偿诉讼后建立专门的赔偿基金用于专门解决赔偿问题，如上文所述的OPA90后成立的国家油污基金中心。而GCCF则有全部或部分替代诉讼救济的功能，甚至有可能取代传统的行政主导救济模式。 织梦内容管理系统

最后，从法律效果上说，GCCF可兼顾效率与公平。虽然GCCF由英国石油公司提出建立，也由其出资，但托管于第三方组织——肯尼斯.费恩伯格律师的基金，其作出的任何赔付均不受英国石油公司左右。并且类似于溢油污染这种危害范围广泛的侵权事件，不仅直接造成人身、财产侵权，还导致公共利益受损，造成不特定人群的利益损害，因此可以设立一个长期的替代性赔偿基金，为维护公共利益提供一条中间渠道，处理长期损害赔偿行为（曹阳，2014）。

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因此，总体而言，自2010年4月20日墨西哥湾溢油事件发生，到6月16日溢油响应基金设立，2015年7月2日与美国墨西哥湾沿岸5个州的赔偿协议进一步达成，墨西哥湾溢油事件及其海洋生态补偿已实践历经5年多。从具体的实践推进与功能实现看，无论是在溢油响应基金的设置、“墨西哥海湾海岸索赔工具（GCCF）”的运作方面，还是美国州政府、地方政府及司法部门的积极行政监管、司法谈判与索赔等方面，积极、正向的推进效果还是非常明显的。具体主要体现在以下二个层次的多赢效果： copyright dedecms

第一，积极推动了对人/环境要素的海洋生态补偿功能。即对墨西哥湾溢油事故的受害人的补偿、对墨西哥湾受损海洋生态修复和改善。正如美联社所指出的，187亿美元的赔偿金中，81亿美元用于支付亚拉巴马州、佛罗里达州、路易斯安那州、密西西比州和得克萨斯州的州政府和地方政府，以补偿海洋生态损失；55亿美元用于支付《清洁水法》的罚款，这笔钱大多数将由上述五州分享。美国司法部长Loretta Lynch也认为：“将有助于弥补漏油事件对墨西哥湾经济、渔业、湿地和野生动物造成的损失，并将使墨西哥湾未来的几代人获益。”5、 dedecms.com

第二，对于英国石油公司（BP）而言，187亿美元和解方案的达成，也不失为是一个上佳的解决方案：责任承担额度为187亿美元；分18年分期进行付款；其中有一部分可以享受税款抵扣；可以避免法律诉讼之累；英国石油公司（BP）可以腾出精力实现自我经济修复、进行新投资。 本文来自织梦

无疑，美国墨西哥湾漏油事件的一系列实践，对于促使我国的康菲公司石油泄漏案件尽快走出困境（发生于2011年6月4日，至今无明显进展），推进康菲公司案件所致的海洋生态补偿问题的处理与解决，将有重要的借鉴与启发意义。 本文来自织梦

二、填海造陆的生态补偿：日本“神户人工岛”的再生行动 织梦好，好织梦

日本作为一个海岛国家，陆地面积非常狭小，资源非常贫乏，是一个典型的“人口大国、缺资源缺国土的小岛国”。因此，基于国土狭小，“围海造陆”一直是日本“向海洋攫取资源、索要国家建设与社会发展空间”的一个重要战略举措与方案选择。也正基于此，也让日本曾一度陷入“短视、急功近利”的“向海洋扩张陷阱”，给原有的海洋环境及生态系统带来极大的冲击与破坏。海洋生态损害与破坏的现实也促使日本反思以往的“短视、急功近利的海洋扩张模式”，对“填海造陆”的海洋工程采取了修正与改良行动，以修复与保护受损的海洋生态，实现海洋生态补偿。而“神户人工岛”的再生行动就是其中的代表。从建岛理念及海洋生态补偿视角看，神户人工岛的造岛过程，实质经历了两个阶段的修正改良，体现了从“兼顾生态”到“生态修复补偿优先”的提升发展。 内容来自dedecms

（一）第一阶段：“兼顾生态保护”的填海造岛

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日本是典型的地少人多的国家，早在400多年前，日本就开始填海造陆。与荷兰填海造陆求生存安全不同，日本的填海造陆是为寻求更大的生存发展空间。日本在向海洋拓展国家与社会发展空间的过程中，积累了丰富的填海造陆规划和建设经验。神户人工岛的填海造岛（1966.4—1981.2），从时间上算，前后共经历了15年时间。在这15年人工岛建岛的第一阶段，日本就非常关注填海造陆工程给海洋环境所带来的冲击与损害等问题，通过下述系列措施与对策，力求实现填海造岛发展海洋经济与生态修复和保护的兼顾。

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1、制定严格法律法规，为填海造岛工程中的海洋生态修复和保护提供法律支持。日本很早就专门制定了《公有水面埋立法》及其修正案等法律，以尽量缓解或避免填海造陆工程给海洋环境所带来的冲击与损害。积极在政策法规层面监管填海造岛工程的实施，力求充分利用最新海域开发技术，尽可能考虑海洋生态的境况，保护原有海洋环境及生态系统，为填海造岛工程中的海洋生态修复和保护提供法律支持。

2、实行严格的填海造陆审批制度。对于填海造陆工程项目，日本政府虽然不给予明确的行政政策干预，但是在项目实施前，则严格实施与履行填海造陆工程许可制度。规定任何海洋填海造陆工程项目活动，都必须经过都道府县知事的审批许可。都道府知事必须确认填海造陆工程项目计划是否严格符合国土利用的布局与设计；是否符合国家的工业地带填海规划；是否满足环保和防灾要求，符合国家的土地利用规划、环境保护规划；是否具有明显的综合效益等方面要求。对于神户而言，二战后日本对外贸易经济迅速发展，原有的神户港口码头不敷使用，1964年神户市政府提出人工岛方案，决定在大阪湾填造人工岛屿以实现扩大港区的目的。 内容来自dedecms

3、严格实施土地利用和环境保护规划。人工岛的总面积为4.4平方公里，其中港口用地2.1平方公里，居住区和公共绿地面积2.3平方公里。早在20世纪60年代日本就曾两次统一规划沿海工业布局，明确都市带和工业带的规划位置和范围。大阪湾中形成的阪神工业带是典型的临港大工业带，以大阪和神户为中心。神户人工岛距离神户市仅319米，以神户大桥和中间轨道运输系统将岛屿与陆地相连，连接神户市与居住区，方便岛市交通。神户人工岛的造型呈“E”字型，既能防止海潮，造型又美观，并且大大延长了海岸线，有利于增加装卸泊位，扩大货物吞吐量，从而使神户人工岛符合国家工业地带填海规划，保持日本第一大港的地位。6、

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（二）第二阶段：“生态修复补偿优先”的填海造岛 织梦内容管理系统

1、积极修复与保护填海造岛所致的生态损害。虽然日本在早期就严格规划和管理填海造陆海洋工程项目，但是不可否认的是，经过了长期、快速、大规模的神户人工岛围填海工程活动之后，沿海的滩涂在不可避免地消失，海洋生态环境所面临的破坏极大。另外，正是因为填海造陆等海洋工程活动，使海岸线的走向及范围都随之出现了变化，海洋生态系统的内循环也受到相应影响。再加上沿海岸城市的工业废水和生活污水的排放，更进一步降低了大阪湾的海洋纳污容量，导致神户人工岛的围填海海湾的生境与生态系统面临着严重危机。正是因为神户人工岛的填海建设，致使大阪湾的海涂几乎减少了100％。因此，为促进海洋生态的可持续发展，日本决定放缓海洋经济增长速度与节奏，神户人工岛的填海造陆动机，从“优先发展产业”向“优先考虑生态修复补偿”转变，从而实现海洋生态修复和保护的回归。为此，不仅将人工岛的年填海量控制在5平方公里左右，而且还在填海方式上也进行了改进。一方面，利用压缩处理后的垃圾和泥沙作为填海材料。另一方面，放弃了原先早期的神户岛建设所直接采取的“削山填海”方式，取而代之的是从其他国家进口的大量原煤，并将之倾倒人海，从而在实现填海的同时，储备国家煤炭能源，变废为宝。

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2、推进大阪湾再生行动计划。为更好地解决大阪湾海洋生态修复与保护问题，日本于平成16年（2004年）开始实施“大阪湾再生行动计划”，该行动计划是神户人工岛恢复海洋生态的良好契机。行动的系列目标包括：恢复大阪湾海水环境、丰富渔业资源、为生物提供安全的栖息场所、确保海水浴场水质安全、自然的海岸线延长和扩大人类活动绿地面积。大阪湾的再生行动推进机制由大阪湾的再生推进会议、干事会组成，对各相关海域进行集体管理。再生推进会议由内阁官方都市再生本部事务局、国土交通省、海上保安厅、环境省、农林水产省、水产厅、林野厅、经济产业省等共同组成。管辖范围包括滋贺县、京都府、大阪府、兵库县、奈良县、和歌山县、京都市、大阪市和神户市海域。另外，该行动计划还吸收了市民、住民、学者、企业、地方公共团体的参与，共同推进再生计划的实施。计划的主要内容包括：水质总量规制、下水道改善、河流净化、森林养护和市民联合清扫活动。经过众人的共同努力，大阪湾的整体海水水质明显改善，生物多样性增加，植物亲水性增加，浮游物、漂着物、海底垃圾减少，大阪湾的再生行动项目实施效果良好。

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3、注重经济、社会、生态效益的“三赢”。神户人工岛是在东西长20公里，南北宽2—3公里，背山面海、无地可拓的条件下，削山填海而成的。在其后一阶段的造岛过程，更多体现的是“尽可能在尊重与维持原状“的建岛理念——尽可能在尊重与维持原有的生态环境及生态系统状况的基础上，去改进造岛方法，调整造岛方案，推进造岛工程。例如，根据神户港水深12米、总面积436公顷、需填埋砂石8000多万立方米的境况，特借助半园舵式驳船与轮式卸土机，来承担负2米以上的填铺工程。7、虽然，这些土石方来自陆地，而不是从附近海中捞取，有点舍近求远，但是实现了尽可能减少海洋生态损害、修复海洋生态、在建岛过程中实现生态补偿的目的，从而实现了“削山坡海、两头造地、一箭双雕”的人工岛建造。 织梦内容管理系统

与此同时，人工岛的建设恰逢日本1972年石油危机后的产业结构大调整，为此，神户人工岛在新造出来的4.36平方公里的土地上，实现了从第二产业（以重化学工业为中心）向第三产业（知识密集型）的发展。全岛除了垃圾处理厂外，重点发展的就是“清洁型”进出口贸易和第三产业。全岛生态环境优美、宁静悠闲、井然有序，绿化带将住宅区和广场区完美结合。而这也带动了岛上旅游业的发展，实现了生态效益。与此同时，全岛还配之以功能完备的码头、住宅、公共建筑、公园绿地和道路交通系统；而且全市国民收入的40％来自于神户港，1/5的神户市就业者从事海港工作及其附属产业，显然，人工岛还带动了经济总产值及就业人数的增长，实现了丰厚的社会效益。神户人工岛的建设也正是在这两个阶段的提升发展中（从“兼顾生态”到“生态修复补偿优先”），实现了经济、社会、生态效益的“三赢”，被誉为走向21世纪的“海上理想之城”。

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三、滨海工业污染的生态补偿：日本的濑户内海经验 copyright dedecms

如果说，“神户人工岛的再生行动”是针对“填海造陆工程所致海洋环境损害”的一次海洋生态补偿对策的话，那么，“濑户内海的生态修复与保护行动”则是针对“环海区域产业污染所致海洋环境损害”的一次海洋生态补偿行动。

对于日本而言，海洋资源开发与环境保护在国家建设与发展战略中地位一直重要。2007年4月3 日，日本通过《推进新的海洋立国决议》，从而将“海洋立国”定为一项国策；而日本《海洋基本法》在2007年7月20的实施，更是标志着日本从法律体系建构层面宣示“从岛国走向海洋国家”的战略定位与转型。与此同时，《海洋基本法》（处于基本法的地位）、《环境六法》、《公害对策基本法》、《海洋污染防治法》、《海岸法》、《港湾法》、《海洋水产资源开发促进法》、《沿岸渔场整顿开发法》、《沿海渔场暂定措施法》、《獭户内海环境保护临时措施法令》等系列法律法规的出台，也标志着日本的海洋资源开发与环境保护法律体系的逐渐形成。 本文来自织梦

然而，也正是因为整个国家一直深受“陆地面积狭小、本土资源短缺”的瓶颈制约，因此，日本也一度因急于实现“向海洋进军、攫取海洋资源、推进临港产业、发展海洋经济”的目标要求，在面向海洋发展的战略推进中，也走了“先污染、后治理，先破坏、后保护”的弯路，出现了“水俣病、痛痛病”等系列震惊于世的水体污染典型实证与“环境公害事件”，使日本的海洋生态环境遭到极大破坏，一度陷入“短视、急功近利”的“向海洋扩张要资源的陷阱”，也为“非理性地向海洋攫取资源、导致海洋生态危机”的行为付出了代价。70年代的日本濑户内海（从“先天生态条件优越”到“濒于死亡”）就是一个典型的例证。 copyright dedecms

（一）70年代的日本濑户内海：从“先天生态条件优越”到“濒于死亡” 内容来自dedecms

1、濑户内海优越的先天资源环境条件 本文来自织梦

濑户内海位于日本的九州岛岛、四国与本州岛岛之间，是半封闭式的内海。濑户内海是一条周围被三个大岛所包围的狭长水域，长约500公里，宽约50公里，大部分水深在60米以内，海峡部分水深约60—100米，整个海域面积约为21400平方公里，濑户内海不仅水产资源非常丰富，是一个天然的渔业养殖场，而且港湾的条件尤其优越，沿岸出口物资量超过日本总出口物资总量的30％，是通往大阪、神户和九洲的海上大动脉。因此，总体而言，日本濑户内海的先天资源环境条件非常优越，在日本列岛的海湾中最为富足，也是日本海洋资源最为丰富、航运业最为发达的海湾之一。 dedecms.com

2、70年代的日本濑户内海几将沦为死海

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虽然，濑户内海具有非常优越的先天资源环境条件，曾被称为“天然鱼仓”，然而却一度出现海洋生态极度恶化，导致到了70年代初期，几乎整个濑户内海生态系统濒临死亡。战败之后，尤其从40年代末开始，日本经济需要复苏，为了寻求获取原材料和运输的便利，日本逐步向沿海地区部署工业产业。其中，濑户内海沿岸地区因为其丰富的资源和便捷的航运，而被布局为战后日本最为重要的工业区与工业基地。

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因此，许多任务业产业开始被集中于环濑户内海区域，而濑户内海也就自然而然地成为了这些工厂产业的“污染公共排放地”。许多任务业废水废渣未经处理，即被排入至内海，导致铜、铅、汞等重金属含量奇高。濑户内海沿岸的污染负荷与日剧增，日甚一日，内海的污染负荷远远超出其自身的水体自净能力，海洋生态遭受极度破坏。尤其突出的是赤潮问题严重——不仅发生频率越来越高（从原来的十几年一次到一年几百次），而且所影响的面积在不断扩大8、，进而也给人体与渔业产业等带来系列严重危害。而且还导致了一系列不断恶化的后果，区域发生赤潮→海水泛红发臭含毒素→形成含有毒素的恶臭之气→毒素传递至蔬菜、水果、海产品等→人体饮食而中毒发病。震惊全世界的“水俣病事件”就发生在此期间的环濑户内海区域（居住熊本县水俣湾的居民因食用捕捞于濑户内海中的含高毒性汞污染的海产品，导致痴呆麻痹、精神失常，而且代际遗传。患此病的患者在4万水俣湾镇居民中占1/4强）。 本文来自织梦

与此同时，基于工业发展的需要拓展陆地空间，政府还在政策上鼓励填海造陆的行为。显然，填海造陆项目的不断实施，虽然表面上扩展了日本的陆地伸展空间，但是从深层次看，填海造陆项目造成了整个海洋自然环境及其生态系统的变化。其不仅改变了海岸线长度和海域面积，还对生物多样性与海洋渔业生产产生了明显冲击。显然，伴随着环濑户内海区域高强度的工厂企业排污、填海造陆失控以及航运所致的溢油事故增加，使得濑户内海的水质污染严重、生境及其生态平衡遭到极大破坏。导致濑户内海即将濒临死亡，成为一片死海。

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3、导致濑户内海生态系统濒于死亡的三大原因 织梦内容管理系统

那么，为何濑户内海的先天资源环境条件优越，但是却会在70年代，整个濑户内海生态系统几乎濒临死亡?其中主要有三大原因：

其一，从人口密度上看，沿濑户内海一带的人口高度密集，林立着11个县府，总面积虽然只占全国的15.8％（约6万平方公里），但是人口却达到3000余万，所占比重超过全国总人口的1/4强。高密度的人口及活动给濑户内海的海洋生态保护及生态系统维护所带来的压力无疑是沉重的。

其二，从产业分布上看，濑户内海沿岸被定为战败之后日本经济复苏的最重要工业基地，因此，沿濑户内海一带的工厂企业密布，建有石油化工厂、火力发电厂、炼油厂、炼铁厂等诸多任务厂企业，濑户内海很快成为这些工厂企业的共享下水道。显然，高强度的海洋资源开发利用活动与工业产业污染，给濑户内海的海洋生态保护及生态系统维护所带来的冲击无疑也是巨大的。 dedecms.com

其三，从地理结构特点看，濑户内海基本是一个半封闭性海域，是个半封闭的内海，只有三个出口与外海相连，生态系统的调节能力受限。 织梦好，好织梦

也正基于上述的“高密度产业与人口、低自我调节能力”等方面原因，致使濑户内海的自净能力低下，从而形成恶性循环。恶性循环与弱自净能力的多重影响，成为致使濑户内海的资源环境质量不断恶化的重要原因。 内容来自dedecms

（二）推进海洋生态补偿：濑户内海从“濒临死亡”到“重生”

无疑，就70年代的濑户内海的海洋生态系统境况看，若不尽快采取修复措施，推进海洋生态补偿，那么，70年代的濑户内海将难免面临“沦为死海的命运”。为此，日本从70年代开始，在1971年成立了环境厅之后，开始重点综合治理濑户内海的海洋污染、修复海洋生态，推进系列海洋生态补偿方案。在整个濑户内海环境治理与生态补偿的过程中，日本政府体现出了“退”的智慧。 dedecms.com

1、强调政策法律指引，以法治海。日本政府一改以往“末端治理”模式，转变为“源头防控”式立法。颁布实施了《自然环境保全法》、《濑户内海环境保护临时措施令》等，来专门治理濑户内海的环境污染、修复与保护海洋生态。鉴于《濑户内海环境保护临时措施法》施行后效果显着，日本国会决议还将其变更为永久性法律（即后来的《濑户内海环境保护特别措施法》），从而充分发挥其法律治理的功能。2000年12月，日本政府为了专门应对填海造陆、过量海砂开采等问题，日本环境省还全面修订了濑户内海治理基本计划、“填埋的基本方针”以及“濑户内府县计划”（刘振，2013），为推进濑户内海环境可持续保护工作起到了重要作用。并且日本新基本环境法呼吁人们尽量减少社会活动对环境造成的影响。9、 内容来自dedecms

2、加强监管监测，严格治理污染，修复生态。其一，在监管体制方面，对各级政府监管部门的职责分工明确，各事其职。如环境厅统一协调总体的海洋生态修复与保护工作，海上保安厅处理海上污染事宜，其他各个省厅、各级地方政府负责监管各自管辖的海域区域。与此同时，建立了濑户内海生态保护联席工作会议制度，还实施了各自动化监测设备一年到头连续不间断的监测。其二，在区域发展规划方面，地方政府积极采取措施，及时将化工等污染严重企业、产业搬离濑户内海，以切断污染源头。其三，在填海造陆工程的监控方面，濑户内海大部分区域被划为国家公园，建立了800多个野生动物自然保护区。10、1973年《濑户内海环境保护临时措施法》规定严格控制填海造陆面积，1978年开始填海速度放缓，自然海岸线总体呈上升趋势。另外，1998年广岛县全面禁止开采海砂，濑户内海沿岸三县执行海砂开采审批制度，未经审批不得开采。11、

3、政府—企业—社会—公民通力合作共治。从行政管理机构层面看，各级政府部门分工明确，环境厅负责总体协调，海上保安厅负责海洋污染事件处理，各级地方政府负责各自辖区的海洋污染监测。另外，为了防止职责部门的权力分化与责任推诿，在进一步明确政府、企业、社会组织和个人等各方责任的基础上，非常强调中央、地方政府、企业组织、社会团体和公民等各方主体在濑户内海生态修复与保护中的合作共治。如在《濑户内海环境保护特别措施法》中明确规定，企业若要设置排污设施，企业必须提前提出申请；与此同时，府、县知事还要将此事通知与该环境有关的府、县知事和市、镇、村长，征求各府、县知事和市、镇、村长的意见。在此过程中，府、县知事可以随时根据有关法律规定，驳回其申请。另外，环濑户内海区域的民间环保组织的规模与数量也增长明显。除了半官方的濑户内海环境保护协会发展迅速外，各地方政府、大学也都成立了一系列研究机构与民间团体，各自都在濑户内海的生态修复与保护中扮演了非常重要的角色。总体而言，经过政府与社会各界的共同努力，濑户内海的生态环境得以还原修复，最终使得濑户内海得以重新复活。

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无疑，濑户内海与神户人工岛的教训及其在海洋生态补偿中的生态修复经验，将给我们提供很好的借鉴。12、 本文来自织梦

注释： copyright dedecms

1、“埃克森·瓦尔迪兹”号油轮触礁搁浅后，发生石油溢漏排放入海大约达到1100万加仑（3.8万多吨），从而致使数千公里的海岸线、以及沿线的生态系统大范围遭受所泄漏石油的污染，导致其后的各种清污费、污染损失费等高达80亿美元，而这也成为美国历史上最为严重的溢油污染事故之一。

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2、《美史上最严重漏油事故5周年墨西哥湾仍深受其殇》，http：//news.sohu.com/20150421/n411593120.shtml。

3、国际社会在遗传资源知识产权保护中所探索的下述方案可在海洋生态补偿的替代方案及替代性赔偿基金设置中予以借鉴。例如为避免过热的资源开发利益驱动而冲击传统遗传资源的保护，相关国际组织及研究就从生态系统与物种保护层次，对遗传资源的知识产权法律制度配置做了相应考虑。如在联合国粮农组织1991年第二十六届大会通过的第3号决议（Resolution3/91）中，就考虑设置国际植物遗传资源基金，以支持农民权的实现。通过提取相应比例的知识产权商业化收益为特定基金，用于遗传资源多样性保护；并要求技术开发计划的制定须包含“研究开发活动的替代方案”，以考虑尽可能减小对生态环境的冲击与影响。参见钭晓东等（2015）。

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4、《英国石油187亿美元了结墨西哥湾漏油事件索赔》，http：//finance.sina.com.en/world/20150702/221122576215.shtm12015-08-02。

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5、就墨西哥湾漏油事件与美国达成协议，英国石油公司赔偿巨款，《浙江日报》2015年7月4日，第5版。 内容来自dedecms

6、神户人工岛开发后最显着的成效是极大地提升了人工岛的外贸进出口能力，全岛的年吞吐量占神户全港的51.71％，使神户港成为第一大港。 内容来自dedecms

7、填埋工作从1966年起至1980年止，共享开山的土石方6200万立方米，其他来源的土石方2000万立方米，共计8200万立方米。通过削山取土，新造土地356公顷以上。

8、如1971年为100次，1972年增加到200次，1973年竟然突破了300次。

10、石破：《日本濑户内海治污记》，http：//news.sina.com.cn/c/2006-08-21/174110786911.shtml.2015-08-04。

11、同济大学建筑科技与市场：《广岛县全面禁止开采海砂》，http：//www.lib.tongji.edu.cn/jzb/1999％C4％EA/1999-03/99％C4％EA％B5％DA％C8％FD％C6％DA.htm。 织梦内容管理系统

12、当然，与濑户内海治理过程中“退”的经验不同的是，神户人工岛的成功经验在于合理有序地“进”和有规划性地“退”。首先在“进”的过程中注重对围填海区域的整体规划，并注重海洋生态保护，力图实现经济、社会和生态效益的“三赢”。其次在“退”的过程中，制定合理的规划，循序渐进，并注重政府、学者、企业、社会组织和公众参与的协同合作，以求达到多方彼此共赢。

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参考文献： 织梦内容管理系统

1、曹阳：《海上油污损害的救济途径研究》，大连海事大学博士学位论文，2014年。

2、宫小伟：《海洋生态补偿理论与管理政策研究》，中国海洋大学博士学位论文，2013年。

3、贾欣：《海洋生态补偿机制研究》，中国海洋大学博士学位论文，2010年。

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4、林志群：《日本神户“人工岛”开发的启示》，《城市规划》1987年第2期。

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5、刘姝：《中日韩三国沿海城市填海造陆战略研究与分析》，大连理工大学博士学位论文，2013年。 本文来自织梦

6、刘相兵：《渤海环境污染及其治理研究》，烟台大学博士学位论文，2013年。

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7、刘振：《濑户内海海岸带保护法律制度研究及对渤海海岸带保护的启示》，中国海洋大学博士学位论文，2013年。

8、梅宏：《中国应对海上溢油生态损害的立法进路》，《中国海商法年刊》2011年第4期。 copyright dedecms

9、沈满洪：《以制度创新推进绿色发展》，《浙江经济》2015年第12期。 内容来自dedecms

10、钭晓东等：《遗传资源知识产权法律问题研究》，法律出版社2015年版。 织梦内容管理系统

11、王雨楠：《“行政强制”在国家经济监管中的适用》，西南财经大学博士学位论文，2012年。

12、左玉辉、林桂兰：《海岸带资源环境调控》，科学出版社2008年版。

（作者单位：宁波大学法学院） 织梦内容管理系统