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中央深改组8月30日审议通过《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，在第一轮农村改革实行集体所有权与农户承包经营权分离前提下，进一步实行集体成员承包权与耕作者经营权的分离，将为农村人地分离格局下农地权利体系的完善与建构提供制度框架，为农民土地权利保护和农业现代化提供制度基础。

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在中国农业转型的关键时期，这一文件将为农地改革的深化提供指引，为正在修订的《土地承包法》厘定基本方向，为未来的农业发展谋篇布局打下制度基础。《意见》对三权分置的原则予以了明确框定，即“农村土地农民集体所有必须牢牢坚持”；“严格保护农户承包权，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权”；“放活土地经营权，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。”可以说，对“三权”实行平等的、无偏向保护的政策导向是该文件的要义。 织梦好，好织梦

一、农地三权分置的必要性 内容来自dedecms

观察和思考现阶段中国的农业农村发展，必须放之于不断加深的城市化带来的城乡结构转型的大背景下。三权分置的农地制度安排就是要建立一套适应农村劳动力向城市转移、人地分离，以小农为基础的农民大国从乡土中国向城乡中国转变背景下的土地权利体系，为中国的城乡融合和农业现代化提供可持续的制度基础，谋篇长远。

三权分置的重头是承包权与经营权的分离问题。这也是目前争议最大的。首先是三权分置权利体系中，是用“承包权”还是继续沿用“承包经营权”表达的问题。我认为在三权分置权利体系中，用承包权替代承包经营权的表达更为准确，理由是：

其一，土地承包法中的承包经营权概念依集体成员承包及经营集体所有土地的法律关系而来，农民与土地事实上的权利关系要大于这一法理内涵，农民作为集体土地的承包者，拥有所承包土地的使用权、收益权、流转权，土地承包权作为农民的财产权，沿着承包权的物权方向完善其权利内涵更加顺理成章，因此，建议在此次改革和土地承包法的修改中，将承包经营权这一在一定历史条件下创设、但涵括的权利内容又不完整的名称进行修改，使其更符合农民与集体的土地权利关系事实，适逢其时； copyright dedecms

其二，农民获得的承包经营权非常独特，它是基于集体成员身份获得的。如果不进行承包权与经营权的分设，在进一步的土地权利调整中，承包权的身份性与经营权的非身份性就很难处理。如果坚守承包经营权的身份性，村内土地就很难流转给村外耕作者；如果废弃承包经营权的身份性，基于身份的承包权就会打破成员属性。因此，承包权与经营权的分设，既有利于承包权的坚守与保护，也有利于经营权的设权与赋权。 本文来自织梦

二、耕作权是农地权利的关键

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农地权利的核心是耕作权。一定要让种地的人珍惜土地，有稳定预期，愿意在土地上投资。农地的主要功能是产出农产品，土地用途管制的目的就是保护耕地的这一功能，不能让持有土地的人坐等升值或追求资本收益最大化，也要让种地者对土地有获得感，做不到这一点，农户只能以持有土地消极对待，不在如何提高土地产出和效益上动脑筋，甚至把土地撂荒。 copyright dedecms

我们能否达成一种共识，推动农地改革的经济目的是解决耕作者的权利保障、调动和保持耕作者的积极性。从经济角度看，各国推进土改，都是围绕这个目的展开的。 内容来自dedecms

我们这一轮的“三权分置”，重点也是要解决农村大规模人地分离格局下耕作权的保护与耕作者的农业积极性问题。与自耕农时代的耕作者不同，现在的耕作者既包括持有承包权并继续从事耕作的原集体成员，也包括从村内成员手中转入土地的本村成员，还包括从村内转入土地的村外经营主体。不同的耕作者的耕作权获得方式不一，权利安排有别，权利所受的约束也不一样。现行的以自耕农承包经营权为核心的土地权利体系，难以适应和有效应对人地分离情况下耕作权的规范和保护。必须根据人地关系变化的现实构建新的权利体系。 copyright dedecms

三、做实承包权是基础

重视耕作者的权利，不是牺牲承包权。对于仍然在承包地上耕作的农户来说，无论是自耕还是村内成员流转，耕作权是以承包权为基础的，不存在耕作权侵犯承包权的问题。要探讨的问题是，对于以流转方式获得经营权的耕作者，经营权的前景与如何对待承包权关系密切。由于经营权是从承包经营权派生出来的，是由承包者与经营者以合约议定的权利，后者权能的大小和实现受前者约束。因此，经营权的权利得到落实，前提是承包权得到切实保障，承包权得不到尊重或被弱化，经营权也不会受尊重，耕作者也建立不了稳定的预期。 dedecms.com

但是，现在一些舆论以及地方操作者把三权分置简单理解为就是推动土地流转、就是造大规模经营主体，把关注点过度片面集中到经营权上，这其实已经“跑偏”，容易造出一些对农户的不公平政策。如果不注意经营权和承包权的平衡，后果将不堪设想。扩大经营规模、促进流转，前提应该是彻底坐实承包权，要对农民承包权非常小心的关照。最令人担心的是，一些地方官员利用公权力，无视农民承包权，利用职能模糊的基层组织，与少数利益相关的企业结盟，分肥各种补贴，以各种好听的名义圈占农地。现在尤其要避免农民的承包权被以诸如“退出权”等名义，以适度规模经营、农业现代化的名义给做掉了。 织梦好，好织梦

在实际操作中，对承包权的侵犯，可能来自两种力量：一是来自所有权名义的侵犯，也就是集体经济组织以所有者名义动农民承包权，把不种的地可以任意收回来；二是来自动用行政权扩大经营权，也可能侵犯承包权。必须要提醒的是，不认真落实承包权，甚至以三权分置改革的名义，把心思都放到经营权上，这样会造成整个农地体系大乱。一味做大经营权，农村土地改革赋予农民的土地权利，就很可能被少数人利用公权力和资本联手侵占，中国基层的土地权利结构就将大变。因此，我们认为，“三权分置”的基础性工作是，坐实承包权，让改革中获得土地的农民在应对公权力的时候，在城市化过程中，能够扛得住。“三权”要同等保护，不可偏废，不能为了一个“权”搞掉另一个，最后很可能是中间的小农最倒霉。不少实例表明，多年来，承包经营权并没有得到切实、完整的保护。 本文来自织梦

那么，当前应该采取哪些举措来完善对承包权的产权保护?

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第一，承包权是集体经济组织的成员权，只有集体经济组织成员可以凭身份无偿获得，集体经济组织之外的人即便有再多钱也不能获得。成员承包权是财产权，受物权保护。 内容来自dedecms

第二，锁定成员权。成员权是有时点的，在确定某个时点之后，这之后的入就此切断。成员权不锁定，一直保持动态调整，集体所有制就是无解的，承包权就无法成为有稳定预期的财产权。 本文来自织梦

第三，必须要对现行《农村土地承包法》的承包经营权加以扩权。农户获得的承包权应该是一个完整的承包权，除了已有的使用权、收益权和流转权益外，也应该赋予抵押、继承、转让权等等。据报道，最近有的地方在搞承包经营权退出试点，我认为如果我们赋予农民转让权，农民自己转就可以，为什么还要设退出权呢?现在需要的是为承包权完整赋权。

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第四，在承包权与经营权分置时，承包农户获得的地租是私权，是农民的财产收益，不能是集体的；其次，与经营者的合约主体是农民，真正体现承包权作为财产权的性质。合约安排必须要保证承包者的权利，要得到充分的法律保障。

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四、经营权设权赋权决定未来走向

经营权解决的问题是让种地的人能好好种地，但经营权赋权在目前的权利体系中是缺失的。在自耕农体系下有承包经营权，但由于其成员身份性，与非身份性的经营权不能自动接续，这也就是为什么要单设经营权的原因。 本文来自织梦

从权利来源看，经营权是承包经营权获得者以合约方式转租出来的，但从制度需求与权利设置来看，土地经营权应成为一种受法律保护的财产性权利。从权利性质看，土地经营权应具备以下特征： 织梦好，好织梦

其一，权利取得的平等性与非身份性。土地经营权的取得不再受制于集体经济组织成员这一特定身份； copyright dedecms

其二，独立性。尽管土地经营权以土地承包经营权为客体，但一经设定，即具有物权效力，可以对抗包括土地承包经营权人在内的一切入土地承包经营权的变动不影响土地经营权的存续；

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其三，排他性。土地经营权的行使不受他人干预，受到他人侵权时，权利人可以通过行使物权请求权获得救济； copyright dedecms

其四，可处分性。土地经营权的变动依合约实现。经过土地承包经营权人的同意，转让人具有转让的自由，转让人享有选择受让人的完整权利，土地经营权存续期间，具有完全的可继承性，经营权人可以在权利之上设定担保物权，实现融资目的。

经营者的耕作权受法律同等保护，经营者的权利与所有权、承包权一样，都是农地权利体系中的重要内容。农地流转关系如果能趋于稳定，土地经营权人追加农业生产投资、提高农业生产效率就有了制度保障。不过，经营者通过合约获得的土地经营权要受到合约的约束。 织梦好，好织梦

在农地权利权能扩展中，另一项重要的权能扩展是农地经营权可担保可抵押。实现土地经营权抵押权时，直接依据《物权法》第195条的规定处置土地经营权即可。该条规定的处置方式包括协议折价、协议拍卖、协议变卖、强制拍卖、强制变卖。拍卖执行完毕，抵押人丧失其土地经营权，但此时并不影响“农户承包权”，因为土地承包经营权仍由农户享有，执行程序中的受让人仅是取得土地承包经营权之上的土地经营权，而且只是剩余使用期限内的土地经营权。（nc-1820160909）

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