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产业组织政策是我国产业政策（尤其是传统行业产业政策）的重要构成。我国的产业组织政策尤其是在传统行业实施的产业组织政策，一直是以推动产业集中、打造（或者培育）大规模企业集团为核心。以“推动集中、培育大规模企业”为核心内容的产业组织政策，往往是以“避免过度竞争”“充分利用规模经济”“打造（本土）大型企业集团，提升国际竞争力”，或者是“提高集中度，避免产能过剩”等为依据。这种政策思路和逻辑的形成，在很大程度上是受到日本上世纪50、60年代产业组织政策及相应理论的影响。但需要指出的是，该时期日本的产业组织政策及其政策理论逻辑受到广泛质疑（小宫隆太郎等）。日本政府从上世纪70年代开始已逐渐退出了该类产业组织政策，并越来越注重发挥竞争政策的作用。

“集中”导向产业组织政策的逻辑缺陷

1.强调规模经济的产业组织政策逻辑，存在将技术经济上的规模经济性绝对化的倾向。 本文来自织梦

这种政策逻辑主要是认为钢铁、汽车、有色金属、船舶等行业存在显着的规模经济特征，如果企业规模小、市场结构过于分散，将无法充分利用规模经济。

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从经济学角度来看，规模经济并不会随着企业规模扩大而一直存在，当企业的规模扩大到一定程度时，企业的内部组织成本、信息成本、管理成本以及委托代理成本会快速上升，进而会制约规模经济效应的进一步作用，并最终导致规模不经济。企业规模并不是企业效率的唯一重要的或者系统性的决定因素，企业的效率往往取决于企业的综合能力，即企业的技术能力、管理能力、应对市场的能力、人才质量、所处地区的要素禀赋、技术装备以及企业所具有其它资源，以及协调各种资源与能力的协调能力。政策部门及一些学者，虽然一再强调钢铁、汽车、有色金属等行业的规模经济性，但是不少研究表明，这些行业的规模经济性并没有那么显着。现实中，大规模的企业表现得更具效率优势，并不一定是规模经济的结果，很大程度上不是企业的大规模造就了它的高效率，而是企业的高效率造就了它的大规模。规模经济应该是竞争的结果，而不是竞争的起点。 本文来自织梦

2.强调市场集中度的产业组织政策逻辑，实际是将市场结构与市场绩效简单对应起来。

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强调市场集中度的产业组织政策逻辑往往会以与发达国家比较市场集中度的方式来判断我国同一产业市场结构是否合理。事实上，各国同一产业发展阶段不同、市场规模不同、禀赋条件与所采用技术的差异等，都会造成同一产业的市场集中度在不同国家存在巨大差异。至于激烈的价格竞争，是否属于无序竞争或者是恶性竞争是颇值得商榷的。在产品由高速增长期转向成熟期时，或者在经济周期性波动的衰退期时，企业间会进行激烈的价格竞争，这种价格竞争加快企业的优胜劣汰，以及加快过剩产能的出清，这正是市场机制发挥其作用的正常形式。如果激烈的价格竞争，带来的是全行业长期的亏损，却未带来显着的优胜劣汰过程，往往是不正当竞争行为未得到法律的有效制约，体制机制上的缺陷带来企业退出机制不畅造成的。而行业中存在的不正当竞争行为，跟集中度高低并无直接的因果关系。如果相应法律法规健全，无论是高集中度的市场结构也好、低集中度的市场结构也好，不正当竞争行为都能得到有效约束。

3.“集中”导向的产业组织政策以低集中度导致产能过剩为干预理由值得商榷。 织梦内容管理系统

林毅夫等人解释产能过剩形成机理的“潮涌”理论颇有影响，但是以其作为准入管制、防止过度进入与产能过剩的政策逻辑时却值得商榷。在“潮涌”理论模型里只有当产能投资的沉没成本很低时，产能过剩发生的概率才会明显增加。而产能投资的沉没成本越低，产能过剩导致的福利损失越小，退出成本也越小，产能过剩发生时的调整也更为迅速，并不需要政策干预。而在产能投资的沉没成本较高时，产能过剩发生的概率会明显降低，还会出现进入不足的现象。对于钢铁、电解铝等主要产能过剩行业而言，其产能投资的沉没成本高，按照“潮涌”理论的结论，这些行业发生产能过剩的概率比较低，严重程度也会比较低，很明显潮涌理论对于这些行业产能过剩现象的解释力是不足的。在这些行业中，根据“潮涌”理论对于进入进行管制显然是缺乏坚实理论依据的。 copyright dedecms

兼并重组难以担当“去产能”的重任。且面临诸多困难。现行化解过剩产能政策中都特别强调兼并重组的作用，但是在竞争性行业中，企业很少会以“去产能”作为兼并重组的动机，因为这不符合企业的自身利益。我们对历年来钢铁行业兼并重组情况的调查研究表明，几乎所有的兼并重组不但没有减少产能，反而大量增加了产能。虽然兼并重组能盘活低效率企业的有效产能，但当前兼并重组仍面临诸多困难：一是在一些地方政府保护下，部分低效率企业兼并重组意愿不强；二是近年来产能过剩行业企业盈利水平普遍下降，资金压力已成为制约企业兼并重组的重要原因；三是兼并重组手续繁琐，过程漫长；四是现有政策使跨区域、跨行业、跨所有制的重组依然困难重重，金融资本参与兼并重组面临诸多限制；五是许多低效率企业财务不透明，地方政府干预兼并重组，增加了企业兼并重组的风险。 织梦好，好织梦

需要指出的是，推动集中的产业组织政策中，还存在诸多违反公平竞争原则的地方，例如对市场准入的严格限制，对异地新建产能的严格管制，对大企业的扶持政策、对小企业的限制政策。产业组织政策政策的调整

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1.产业组织政策取向的调整。我国的产业组织政策迫切需要从过度关注市场集中度、企业规模，并为推动集中与打造大规模企业采取诸多管制与行政干预的政策模式，转向新的政策模式。新的政策模式以构筑公平竞争的市场制度体系，为市场内生的产业组织优化调整创造良好的制度环境，促进产业组织的自发演进与优化。此外，产业组织政策还应关注产业生态的培育。

2.产业组织政策调整的建议。首先需要调整产业政策取向。放弃当前以挑选特定产业、特定企业、甚至特定技术与产品进行扶持的产业政策模式，将政策重点转为“放松管制，维护公平竞争，完善市场环境”。第二，加快修订《产品质量法》《消费者权益保护法》《反不正当竞争法》，加快完善相应执法体制，加大对违法（不正当竞争）行为的惩处力度，严禁企业的不正当竞争行为。第三，公平市场准入。放松并逐渐取消不必要的审批、核准与准入，让不同所有制、不同规模的企业具有公平进入市场的权利。第四，进一步完善公平竞争的法律法规体系，切实保障国有企业、民营企业、外资企业在参与市场竞争的公平性，同时要将地方保护主义中有损公平竞争的行为列入禁止范围。全面清理对企业的各种税收等优惠政策，严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费，严禁以优惠价格或零地价向企业出让土地；严禁在兼并重组中低价转让国有资产、国有企业股权和矿产等国有资源；严禁违反法律法规和国务院规定减免或缓征企业应当承担的社会保险缴费。同时推进不同所有制、不同所在地、不同规模企业在税收负担、劳动者权益保护、环境成本承担等方面的均等化。第五，加快落实公平竞争审查制度，审查清理现行产业政策中违反公平竞争原则、排除竞争、限制竞争的政策条款。 dedecms.com

与此同时，疏通“劣汰”渠道，推动生产要素向高效率企业的流动，从而实现产业组织的优化或竞争性集中。一是强化出资人的破产清算责任；二是增强破产程序的司法属性；三是对于债权债务涉及面广、涉及金额大、有重大影响的破产案件，交由巡回法庭审理，避负地方政府干预破产司法程序；四是优化破产程序，减少破产清算成本，提高破产清算收益，提高债务人、债权人申请破产的积极性；五是适时修改《商业银行法》，赋予商业银行在处置不良资产中的投资权利，促进商业银行创新不良资产处置方法。 本文来自织梦

企业破产带来的失业问题以及由此引起的社会问题，是地方政府不愿意本地企业退出、干预企业破产的重要原因。因而有必要建立健全辅助退出机制，重点做好失业职工的安置与社会保障工作，并对失业人员再就业提供培训、信息服务甚至必要的资助；如破产资产不足以安置失业职工时，中央政府应减免破产企业土地处置应缴土地增值税，并以腾退与再开发破产企业土地所产生的部分收益用于职工安置。对于产能过剩行业集中的地区，中央政府还应给予一定财政支持失业职工的安置与再就业，并在土地开发利用方面提供支持；对于严重产能过剩行业集中地区、落后地区还可以提供特别的税收优惠政策，支持这些地区发展经济。

织梦好，好织梦

在促进企业兼并重组政策方面，不宜赋予企业兼并重组过多的政策目标，将兼并重组作为产业转型升级的灵丹妙药，是严重高估了兼并重组的作用。促进兼并重组政策最为重要的重要意义，在于通过构筑有利于兼并重组的制度和市场环境，并在一定程度上改善和强化市场的优胜劣汰机制。 dedecms.com

最后，仍需要指出的是，中国所谓的“产能过剩”“过度竞争”“一哄而上”“重复建设”等问题，主要是地方政府补贴性竞争、优惠政策竞争、地方保护主义，各级政府不当产业政策干预（例如电动车、光伏产业）以及国有企业预算软约束等扭曲了市场主体行为与扭曲市场竞争的结果，是典型的“政府失灵”。从根本上治理这些问题，需要加快推动土地等生产要素的市场化，严格规范限制地方政府对于企业的补贴行为与优化政策，调整产业政策的取向，加快推动国有企业改革等。而试图采用准入管制、投资管制、行政力量推动集中等直接干预市场、扭曲市场的方式来治理这些问题，在很大程度上可以说是“缘木求鱼”“南辕北辙”。（nc-1820170901） 本文来自织梦

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